國家資歷框架建設困境的成因與突破

林玥茹　石偉平

摘要：國家資歷框架建設已然成為世界范圍內的教育改革浪潮，也勢必是一種未來趨勢。我國于2016年正式將國家資歷框架建設納入“十三五”發展規劃，其后多次出臺政策文件，將國家資歷框架建設作為終身教育發展與職業教育改革的重要內容。然而，長期以來，我國國家資歷框架建設始終停留在政策層面，存在全國性資歷框架久未建成、局部試點推廣與整合困難、框架要素參差散亂等多重問題。究其原因，制約我國國家資歷框架建設的重要因素包括：跨部門協同治理機制不完善，建設主體機構缺位;學習成果等級標準未臻成熟，建設核心制度缺失;本土基礎與保障考量不充分，建設支持條件缺乏。我國要建立具有中國特色的國家資歷框架，必須秉持本土性原則與長期性原則，針對我國實際問題，完成主體機制改革、核心制度完善、保障支持優化三個層面的突破，通過構建國家跨部門領導機構，明確階段建設任務;突出框架通用性與實用性，規范關鍵制度體系;實施專門的系列保障計劃，推動國家資歷框架落地運行。

關鍵詞：終身教育;職業教育;國家資歷框架;教育改革;學習成果

中圖分類號：G729.2? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2022）04-0104-09? ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2022.04.012

一、引言

自20世紀80年代起，國家資歷框架（National Qualification Framework，亦稱為國家資格框架）的建立與實施逐漸成為一種世界趨勢。我國于2016年正式將國家資歷框架建設納入“十三五”發展規劃，其后多次出臺政策文件，將國家資歷框架建設作為終身教育發展與職業教育改革的重要內容。2019年，《中國教育現代化2035》明確提出“建立全民終身學習的制度環境，建立國家資歷框架”戰略任務;2020年，《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》再次強調要“推進國家資歷框架建設，建立各級各類教育培訓學習成果認定、積累和轉換機制”。隨著我國進入全面建設社會主義現代化國家新征程，國家資歷框架建設作為技能型社會構建與個人全面自由發展的必要基礎，其戰略價值進一步凸顯。

然而，我國國家資歷框架建設的實際進展并不理想。實踐層面，我國僅有香港、廣東、國家開放大學等地區和機構對資歷框架進行了試點探索，尚未建立起全國統一的國家資歷框架。根據歐洲職業培訓發展中心（European Centre for the Development of Vocational Training）針對國家資歷框架發展劃分的“探索、設計、采納、激活、實施、審查”六階段（CEDEFOP，2021a），我國國家資歷框架建設仍屬于探索階段，離具體落實還有一段距離。科研層面，已有相關研究多以國際經驗、最新進展的介紹與比較為主，話語體系大多從國外引進（王海東等，2019）;雖然近年來部分學者開始關注適合我國國情的資歷框架建設（楊宜等，2021），但本土研究仍顯不足，批判性反思較為欠缺。因此，從我國實際出發，剖析我國國家資歷框架建設的問題及原因，并在對現實問題的反思中探尋新時代背景下我國國家資歷框架的建設路徑，已勢在必行。

二、我國國家資歷框架建設的現實困境

無論是將國家資歷框架界定為對資歷進行開發、整理、分級、分類、認定等的工具（李建忠，2017;OECD，2005;UNESCO et al.，2019），還是將其看作特定國家人力資源開發與配置的基本規范（肖鳳翔等，2017），國家資歷框架本質上是一種人為設計的、形塑人們互動關系的國家制度。但我國相關建設工作長期呈現局部性、部門化狀態，國家層面的資歷框架始終停留在政策層面，尚未真正落實。

1.建設方向以宏觀性政策引導為主，全國性的資歷框架尚未成型

我國國家資歷框架的建設總體上以政策引導為主，長期處于探索、醞釀階段。盡管早在2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》便提出了“制定國家資歷框架”的任務，且在此之后相關政策文件數量逐年增長，但絕大多數都為引導型政策工具（趙宏等，2021），缺乏具體的實施方案與指導意見。對2016年到2021年內容明確涉及國家資歷框架建設的33份主要政策文件進行梳理，發現其背后隱含的關注點是終身教育（張偉遠等，2020）與職業教育的發展。如2019年，《中國教育現代化2035》明確將“建立國家資歷框架”作為第五大戰略任務“構建服務全民的終身學習體系”的重點內容;《國家職業教育改革實施方案》將“推進資歷框架建設 ”納入國家職業教育制度體系建設之中等。同時，關聯出現的高頻詞包括“職業資格”“學歷”“職業技能等級”“學分銀行”“學習成果”等，一定程度上可以看出我國將國家資歷框架作為促進個人學習成果及其表征形式互通互認的政策抓手的意圖。但具體到資歷框架建設的階段性政策目標、量化任務、完成時間、建設方案、配套措施等，當前國家層面的政策都未有涉及。這導致國家層面的資歷框架建設主要以倡導、號召的形式勾勒愿景，嚴重缺乏組織建設型、能力建設型、激勵型等政策工具，出現“政策空傳”現象（李瑞昌，2012），即國家層面的政策文本尚未能轉化為具體實施行動，國家資歷框架仍未真正建成。

2.建設實施以局部性試點探索為主，區域性資歷框架推廣與整合困難

以香港、廣東、國家開放大學等為代表，我國部分地區或機構對資歷框架建設進行了局部性試點（如表1所示），但在落實推廣與整合統一方面遭遇了困境。一方面，局部性試點進展各異，各有問題。香港是我國最早進行資歷框架探索的地區，截至2022年1月，香港資歷架構包含資歷8520個，涵蓋建筑及城市規劃、商業及管理等14個學習及培訓范疇，已發布樹藝及園藝業、汽車業等22個行業的46份能力標準說明，取得了一定成果;但其也同樣面臨學校教育與職場經驗資歷標準難以等值化、資歷學分對接難以精準化等實踐難題（黃崴等，2018），如當前63%的資歷都是沒有學分積累及轉移的①。而在內地，廣東省于2017年頒布《廣東終身教育資歷框架等級標準》，隨后啟動了汽車業、機械制造業等行業能力標準制定、基于學分銀行的終身學習賬戶建設等，現已錄入1256萬個學習成果（李明慧等，2020），并于2019年簽署《粵港資歷框架合作意向書》（廣東省教育廳，2019）;但在具體實踐中仍存在內部銜接不完善、社會參與度不高（林素絮等，2020）等問題。作為另一試點代表的國家開放大學制定了學習成果框架，重點關注學分銀行建設，現有聯盟成員31個，公開了會計、機械等12個行業的746個認證單元，涵蓋359個學習成果;但其在框架穩定性、更新速度、社會認可等方面還存在一定不足，如其框架最近由10級調整為6級，但不少學習成果與認證單元還顯示為框架7級等②。另一方面，區域性資歷框架差異較大，整合困難。香港、廣東、國家開放大學等的資歷框架在等級數目、資歷類型、資歷等級標準等方面均不一致，導致國家資歷框架建設面臨整合困境。如何應對不同區域間經濟發展水平、行業企業特點、教育質量等的不同，形成統攝全國各級各類教育、涵蓋各行各業的資歷框架，是我國國家資歷框架建設的重點難題。

3.建設落點以條塊化改革為主，資歷框架要素參差散亂

資歷是國家資歷框架的基本組成部分，是個體已經具備的某種達到特定標準的學習成果，通常表現為官方認可的各種文憑、證書和學位等。在建立國家資歷框架之前，大量資歷往往已經存在，它們不僅是國家資歷框架需要梳理或變革的對象，也為國家資歷框架的建設奠定重要基礎。而我國當前作為國家資歷框架核心要素的各類資歷，呈現出改革管理條塊分割、新舊資歷各有問題的散亂狀態。一方面，不同資歷體系歸屬不同，隔閡矛盾長期存在。以學歷證書、學位證書為代表的教育證書與以職業資格證書為代表的職業證書，在我國長久以來相互獨立、缺乏溝通。前者主要歸屬教育部門，國家實行學業證書制度、學位制度不僅被明確納入我國《教育法》，學歷證書頒發機構與學位授予單位也主要以國家批準設立或認可的學校為主。后者則主要歸屬人社部門，國家職業資格目錄的發布、職業資格評價的改革等都由人社部負責，國家實行職業資格證書制度也主要見于我國《勞動法》《就業促進法》等。而近來新出現的職業技能等級證書雖然是由教育部、人社部在國務院領導下按照“三同兩別”原則管理，但實際上由教育部主推試點，部門間相互掣肘問題仍然存在。另一方面，我國舊資歷痼疾難改、新資歷未臻成熟。舊資歷中，學業證書、學位證書已基本穩定，長期以來對我國教育體系完善、各學科建設、專門人才培養等起到了不可或缺的作用;但其與工作世界的聯結不足，作為勞動力市場的核心篩選指標在一定程度上導致我國出現柯林斯所描繪的“文憑社會”問題（蘭德爾·柯林斯，2018）。職業資格證書主要對個人從事某一職業所必備的學識、技術和能力進行基本規定，在很長一段時間里起到人力資源配置的作用;但隨著職業資格證書“證出多門”“含金量低”等問題日益嚴重，大批職業資格證書遭到取締，自2013年來國務院共取消了434項職業資格許可和認定事項，2021年僅剩專業技術人員職業資格58項、技能人員職業資格13項③。而新資歷以職業技能等級證書為典型代表。自2019年“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度（1+X證書制度）試點后，已發布職業技能等級標準446條（四批證書），301家培訓評價組織、5741所職業院校參與其中④;但作為一種新證書，其仍面臨開發機構水平參差不齊、院校教師能力不足、含金量難以保障、社會認可度不高等問題。總體來看，我國國家資歷框架建設在要素層面也面臨諸多困難。

三、國家資歷框架建設陷入困境的原因剖析

我國資歷框架建設探索已有多年，但為何國家層面的資歷框架遲遲未能建立？為何當前仍面臨以上諸多問題？究其原因，跨部門協同治理機制與建設主體機構的缺位、統一學習成果等級標準的缺失、框架建設條件的不足等，是制約我國國家資歷框架建設的重要因素。

1.跨部門協同治理機制不完善，建設主體機構缺位

我國出現國家層面“政策空傳”、國家資歷框架久未建成的重要原因之一，在于缺乏跨部門的協同治理機制與多層次的建設主體。國家資歷框架建設是一項長期、復雜、巨大的工程，不僅涉及不同類型、各個層次、多種形式教育的銜接與溝通，還涉及教育世界與工作世界以資歷為中介的互動，需要在多元治理情境下形成國家資歷框架建設的專門國家機構。這也是國際上的通用做法與成功經驗。如丹麥國家資歷框架是由教育部長、文化部長、經濟和商業事務部長以及科學、技術和創新部長共同批準的，主要由跨部門的國家協調委員會（National Coordination Committee）協調實施。該委員會現由兒童和教育部、高等教育和科學部、文化部等部委代表組成，并引入丹麥認證協會（Danish Accreditation Institution），負責私立與公立教育課程納入國家資歷框架相關事宜。此外，丹麥還設立專門機構擔任歐洲資歷框架的國家協調點（National Coordination Point），負責框架對外銜接、信息傳播、網站管理等（CEDEFOP，2021b）。相較而言，我國在國家資歷框架建設的組織機制方面尤顯不足。

一方面，我國缺乏跨部門協同治理機制，資歷框架建設部門化的問題較為突出。當前我國國家層面關于資歷框架的政策文件中，發文單位為教育部的占了絕大多數（占比70%左右），其次則為國務院（21%左右）;多部門聯合發文的情況很少，且也多以教育部為牽頭單位?？傮w上看，我國基本將國家資歷框架的建設任務劃歸到了教育部，不僅少有其他部門的參與，也沒有具體的權責規定與獎懲措施。具體到各類資歷層面，分管教育證書與職業證書的管理部門也往往各自為政，利益博弈常難平衡。然而，國家資歷框架的建設不應該也不可能僅由教育部門承擔。缺乏國家統籌下教育部、人社部、國家發改委、財政部、工業和信息化部、農業農村部等多個國家部門之間的協調合作，國家層面的資歷框架建設將難以具體落實。

另一方面，我國尚未針對國家資歷框架建設設立專門的國家機構，也未形成從國家到地方的多層次主體責任體系。長期以來，我國資歷框架建設工作主要依托教育部的項目來推進，承接單位以國家開放大學、教育部職業技術教育中心研究所等為主。這不僅導致國家資歷框架建設“只是國家開放大學等自身事務”的誤解，在制度上存在無法統攝其他國家部門的先天缺陷;也導致建設陷入身份認定困難、社會公信力不足等困境（謝青松等，2021），項目成果甚至在教育體系內部也難以得到廣泛認可。同時，短期的項目化建設無法匹配國家資歷框架長期改革、不斷更新的需要。階段性建設規劃與目標的缺乏，很大程度上導致了國家資歷框架建設碎片化與重復化問題。

2.學習成果等級標準未臻成熟，建設核心制度缺失

我國局部性資歷框架差異較大、難以統一的根本原因在于，統攝全國各級各類教育、統籌教育世界與工作世界的學習成果等級標準尚未形成。國家資歷框架的三大核心結構要素為等級數目、等級標準與資歷類型，它們本質上是資歷指代的學習成果的分類與分級;學習成果的維度劃分與層級發展分別構成國家資歷框架的橫向維度與縱向結構（謝莉花等，2021）。因此，根據什么樣的標準，如何對學習成果分級分類，是國家資歷框架建設的核心。學習成果等級標準的重要性已在我國得到廣泛認同，但針對其的批判性反思仍有不足。

一方面，對學習成果等級標準的探索與實踐還不夠深入。當前，我國對制定國家資歷框架學習成果等級標準的已有觀點與做法大致分為兩類：一是參照現實經驗，主要以我國當前學制與資歷分級、國際教育分類標準（如ISCED）、國外資歷框架等為依據，如部分學者分析歐盟資歷框架級別標準中知識、技能、能力這三個維度的關鍵指標以供借鑒（張偉遠等，2017）。二是探索學理邏輯，如個別學者提出職業成長的邏輯規律為建立國家資歷框架的理論基礎（姜大源，2014）、教育與職業資歷分級分別遵循技術知識和技術活動復雜性邏輯（鄧小華，2018）等。然而，在探索學習成果等級標準時，有一個根本問題常被忽略：在資歷框架涉及不同類型的教育體系以及勞動力市場的情況下，多元的學習成果能否被某種標準進行統一表征？不少西方學者很早以前便提出質疑。如邁克爾·揚（Michael Young）認為，不同的勞動力市場、職業、學習途徑都有其自身不同的形式與結構，這種多元性不可能自然而然地與國家資歷框架的二維結構相契合（Young，2003）。道格拉斯·布萊克穆（Douglas Blackmur）則提出，研究型碩士和工商管理碩士雖然在國家資歷框架中處于同一等級，但對二者有一點了解的人都不會認為它們是等同的（Blackmur，2004）。這一問題在不同行業的證書等值、教育證書與職業證書等值的時候尤為明顯。前者由于各行業的差異性，雖然可在行業內部進行等級劃分，但行業間的對比則較為困難，某種程度上也沒有意義;后者則在分級邏輯上就可能存在分歧。面對這些爭議，我國教育世界與工作世界尚缺乏共識性判斷與實證性檢驗。

另一方面，對以學習成果為本所隱含的風險未有充分認識。比如，過度強調學習成果，可能會迫使教育機構舍棄那些不能使學習者獲取資歷的教學活動;基于學習成果的國家資歷框架也勢必側重回溯性，其只有評估已有能力的功能，難以體現未來可能的需求;部分難以被標準化、明確表達為學習成果的素養或能力，可能面臨無法體現在資歷中的困難;僅以學習成果為重點，可能造成個體學習的功利取向等等。

總體而言，我國當前對學習成果及其等級標準的探索還未臻成熟，核心制度的暫時缺失成為困囿國家資歷框架建設的關鍵因素。

3.本土基礎與保障考量不充分，建設支持條件缺乏

我國國家資歷框架建設陷入困境的另一重要原因，在于忽視了對框架成功建設所需條件的充分考量。例如，蘇格蘭能夠自下而上地建立起交流協商性的資歷框架，是因為其不僅有長期改革所奠定的多方共識基礎，還有發達的教育基礎建設與相關培訓供給（Young，2011），而這些條件可能是我國尚不具備的。在國家資歷框架建設的基礎與保障中，有三個方面常被忽視。

其一，我國教育改革優先項的判斷。一個國家的教育改革是多方面的，但各時期的側重點有所不同。在建設國家資歷框架時，應判斷何為改革的當務之急、何為長期的政策導向。目前看來，我國建設國家資歷框架的基礎條件還不夠成熟，不僅教育質量在城鄉、區域、各類型之間仍存在較大差異，不同種類的學習成果等值與轉換仍缺乏實際支撐;而且行業協會等組織的作用并不顯著，企業也少有深入教育改革的興趣。因此，構建并運行一個統攝各類教育系統、覆蓋勞動力市場的國家資歷框架不是我國短期能夠完全實現的，而是一種未來改革的長期導向。

其二，配套措施與各類資源的投入。我國對國家資歷框架賦予了多重功能的期待，但這些功能很大程度上難以靠其自身單獨實現。比如，預期通過構建國家資歷框架，使普通教育與職業教育在不同等級上達到等值，這實際上不是光靠資歷框架表述就能完全實現的。二者要想等值，從內部來講，核心在于不同類型人才的培養，重點在于職業教育質量的提升;從外部來看，還需建立不同類型教育之間的溝通渠道，如普職融通、職教高考等。事實上，目前并沒有足夠的證據表明國家資歷框架能夠獨立承擔促進教育改革的重任（Bohlinger，2019）。這并不是否認國家資歷框架的重要性，而是強調把過多的責任強加給它是不合理的，其具體功能的發揮需要與其他制度、措施相互配合。此外，資金、人力、技術等各類資源的有效投入、流動與使用，是國家資歷框架建設的必要條件。尤其是以信息技術為依托的數字證書、線上學習成果認證等，將成為未來建設重點。我國目前資源投入尚不充分，針對國家資歷框架的專項撥款、技術支持等仍有不足。

其三，資歷背后的文化背景。國家資歷框架作為一種社會制度，其建立與實施都需嵌入其所在國家文化之中;而資歷作為一種學習成果的表征，實際上也隱含著學習中的文化變革。什么樣的資歷更被認可、為什么被認可、這種資歷指向什么樣的教育、如何規避由于價值偏見導致資歷“表面”等值等問題，在我國資歷框架的建設中尚未得到重視。

總而言之，我國在開發國家資歷框架的時候，必須考慮自身國情能否支持構建、實施這樣的資歷框架。在時代洪流中，“到底要不要建立國家資歷框架”或許不再是一個疑問，但“時間早晚”與“能不能”的問題勢必不能忽略。

四、突破國家資歷框架建設困境的路徑分析

國家資歷框架建設已然成為世界范圍內的教育改革浪潮，即便困難重重，也勢必是一種未來趨勢。我國要順應這一世界浪潮，建立具有中國特色的國家資歷框架，必須秉持本土性原則與長期性原則，針對我國實際問題，完成主體機制改革、核心制度完善、保障支持優化三個層面的突破。

1.主體機制改革：形成國家跨部門領導機構，明確階段建設任務

首先，完善國家資歷框架建設的跨部門領導機構與多方參與機制。國家資歷框架作為國家層面的制度建設任務，應由國家相關機構統籌規劃，由各利益相關者共同參與建設。針對我國跨部門協同治理機制與建設主體機構的缺位問題，應在當前地方試點基礎上，充分利用國務院職業教育工作部際聯席會議制度，成立專門的國家資歷框架領導機構，形成跨部門協調機制，要求各部門代表深度參與，將資歷框架建設任務納入部門考核，改善不同資歷分管部門各自為政、缺乏溝通等問題。同時，應構建多方參與機制，讓各類教育體系，如職業教育、普通教育，以及各類利益主體，如受教育者、教育機構、企業、政府等，深入資歷開發、考評、認定等具體問題，使國家資歷框架建設盡可能在利益相關者的共識基礎上順利落實。

其次，明確國家資歷框架建設的短期、中期和長期任務。國家資歷框架建設是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就。針對我國側重項目式建設的弊端，應分階段落實國家資歷框架的開發與實施。第一階段（短期任務），梳理已有資歷，形成較為成熟的職業資歷體系。由于新資歷的完善需要時間，舊資歷的價值或難替代，國家資歷框架的建設很難也不應完全拋開已有資歷而另起爐灶。對我國而言，可將梳理紛繁雜亂的已有證書、理清職業資歷體系作為可操作的短期目標。第二階段（中期任務），以人的生涯發展為導向，形成全國統一的國家資歷框架。在梳理已有資歷后，應統整形成以人為本的國家資歷框架，一方面充分利用新技術手段，使個體在正規、非正規、非正式的教育、工作乃至生活中所獲得的各類知識與技能得到全面記錄與追蹤，另一方面通過制定國家層面的學習成果評價與認定標準，使個人能以準確表征自身能力的資歷為中介，在教育體系內部、教育與工作世界中進行晉升與流動。第三階段（長期任務），立足亞洲區域發展，促進國家資歷框架與世界接軌。區域教育一體化與勞動力流動的需求使得歐洲資歷框架、東南亞國家資歷框架等區域資歷框架越發普遍。從長遠來看，我國應結合“中國制造2025”“一帶一路”等國家戰略，逐步推進國家資歷框架的國際化，與其他國家、地區接軌，促進區域間交流與共贏。

2.核心制度完善：突出框架通用性與實用性，規范關鍵制度體系

首先，加強對資歷用戶的訴求分析，提升學習成果等級標準通用性。國家資歷框架建設必須應對資歷學習者、提供者、使用者等的不同訴求，促使利益相關者深度參與。針對我國學習成果等級標準的不成熟、國家資歷框架核心制度的不完善，應著重關注資歷的使用者，即“資歷用戶”。因為“資歷的可信度與價值僅部分地基于其承載的關于獲取資歷者實踐能力與認知水平的信息，更為重要的是整個社會及具體用戶（具有選拔、錄用、提拔職責的那些人）對資歷的信任度。”（邁克爾·揚，2019）在國家資歷框架中，資歷的有效中介作用很大程度體現在“資歷用戶”，即更高階段或另一類型的教育機構與招聘員工的企業雇主“買不買賬”上。如個人憑借某一資歷從中職校升學至職業本科，那么他需要何種資歷是由職業本科的集體意志決定的;而個人持有某一職業資格證書進行應聘，證書是否有用取決于企業雇主是否認可。同時，“資歷用戶”或能為重審國家資歷框架結構要素提供新的發現，如要“八級”而非“五級”的原因在于，“八級”更能為個人提供充足的晉升攀爬階梯，避免“快速登頂”后生涯發展停滯問題。當然，為減少分析的局限性，還應進一步拓展跨學科視野，如借助心理學，對組成學習成果的知識、技能、能力等的內涵界定與發展規律進行深入研究。

其次，以資歷的實用性為參考，完善學習成果認證與轉化制度。如果說靜態的國家資歷框架，像是以標準為索引安置各級各類資歷的書架;那么動態運行的國家資歷框架，則更像是以資歷為貨幣對學習成果進行認證與轉化的銀行。要完善資歷認證與轉化制度，實現教育與工作系統中不同“幣種”的換算，應以資歷的“實用性”為參考，即這一資歷在教育與工作世界中“有沒有用”“有多少用”。對于不同教育類型、教育與工作世界的溝通，“資歷實用性”主要指某種資歷所表征的崗位勝任力。由于所有教育最終都指向就業，因此以崗位勝任力為參考具有源頭性，同時也比僅以學習和工作時間來累計學分、評判學習成果等更有實際價值，更符合個體差異規律。而對于不同的職業類型，“資歷實用性”主要指工作崗位對應的種種資源，包括薪酬待遇、社會聲望、社會關系、發展前景等。這也是過去我國八級工資制中八級工“等同”工程師、教授的實質核心。此外，“資歷實用性”并非固定不變，應將智能制造、技能型社會等我國未來改革發展可能帶來的需求變化納入考慮，及時更新學習成果認證與轉化制度。

3.保障支持優化：實施專門的系列保障計劃，推動框架落地運行

在國家資歷框架建設所需的大量配套措施與支持條件中，應優先實現三點：

第一，完善國家資歷框架建設的法律保障體系。僅靠引導型政策工具難以打破“口號式”改革困境，完善相關法律法規、實行依法治教是落實國家資歷框架建設的重要支撐?？山梃b他國經驗，逐步搭建法律保障體系。如法國分別于2002年、2018年、2019年發布《社會現代法》《自由選擇職業未來法》《關于國家資歷框架的法令》，通過立法成立法國能力署（France Compétences）來推動國家資歷框架建設（CEDEFOP，2021b）。我國應將國家資歷框架建設進一步滲透進《職業教育法》《勞動法》等相關法律法規的修訂，以及《終身教育法》等系列法案的制定中，以保障國家資歷框架的法定地位。

第二，加強國家資歷框架建設的資源保障體系。國家資歷框架的建設受到我國傳統文化背景、既得利益者阻力、學歷為上慣例等多重約束，只有在國家資歷框架建設獲得足夠的資源支撐，帶來的社會效益、組織效益、個人效益足夠大且能被感受到時，才能激發與維持制度變革的動力。應嘗試漸進性變革路徑，利用過去在證書開發、考核中積累的人員、組織、方案等資源，減少資源浪費與實施阻力。同時，給予財政、稅收等支持激勵，降低相關研究、框架設計、資歷開發、資歷選擇、資歷習得（教育與培訓）、資歷認證、運行管理等不同主體的多項成本，并通過宣傳、示范等改善社會輿論與價值基礎。

第三，構建國家資歷框架建設的質量保障體系。從國家資歷框架的設計到實施，涉及多個環節的質量保障。應在持續深化科學研究的基礎上鼓勵地方試點，為國家資歷框架建設提供更多學理依據與實踐經驗。同時，應加強針對資歷開發者與評價者的審核制度，以國家最低標準為底線，不僅確保資歷本身的含金量與權威性，也給予我國不同區域一定靈活性。此外，還應加強教育與培訓機構的能力建設，促進從資歷要求到課程教學的轉化，幫助學習者真實達到資歷所要求的學習成果、具備資歷所表征的各項能力。

五、結語

繼習近平總書記提出“提升勞動者技能和收入水平，通過實現更加充分、更高質量的就業擴大中等收入群體，釋放內需潛力”（習近平，2020）之后，構建技能型社會進一步成為我國“十四五”時期的關鍵戰略（陳寶生，2021）。國家資歷框架作為溝通教育系統內部、教育世界與工作世界的重要工具，承擔著通過資歷有效表征個體不同能力水平、以資歷為中介聯結能力與崗位的重要作用。因此，如何真正建立起具有中國特色的國家資歷框架，服務我國終身教育、職業教育乃至經濟社會全面發展，成為重要的時代命題。本研究立足我國國家資歷框架建設問題進行原因剖析，創新性地提出了針對現實困境的突破路徑。雖然國家資歷框架建設是一項復雜、長期的巨大工程，但隨著后續研究與本土實踐的不斷深入，相信其必將成為我國教育高質量發展、個人多元生涯路徑暢通的有效支撐。

注釋：

①? 數據來源：香港資歷架構網站（https：//www.hkqr.gov.hk/）。

② 數據來源：國家開放大學學分銀行網站（http：//cbouc.ouchn.edu.cn/gzcx/xxcgcx/index.shtml）。

③ 數據來源：人力資源社會保障部網站（http：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/rcrs/202112/t20211202_429301.html）。

④ 數據來源：1+X職業技能等級證書信息管理服務平臺（https：//vslc.ncb.edu.cn/）。

參考文獻：

[1][美]蘭德爾·柯林斯（2018）.文憑社會：教育與分層的歷史社會學[M].劉冉.北京：北京大學出版社：V.

[2][英]邁克爾·揚（2019）.把知識帶回來：教育社會學從社會建構主義到社會實在論的轉向[M].朱旭東，文雯，許甜等.北京：教育科學出版社：168.

[3]陳寶生（2021）.辦好新時代職業教育 服務技能型社會建設[N].光明日報，2021-05-01（07）.

[4]鄧小華（2018）.國家資格分級的技術邏輯研究[D].天津：天津大學：I.

[5]廣東省教育廳（2019）.聚焦粵港澳大灣區資歷框架建設，共謀三地教育交流合作[EB/OL].[2021-03-10].http：//edu.gd.gov.cn/jyzxnew/zwdt/content/post_3370966.html.

[6]黃崴，吳華溢（2018）.香港教育資歷架構體系運行機制的制度分析[J].華南師范大學學報（社會科學版），（3）：18-24，191.

[7]姜大源（2014）.現代職業教育與國家資格框架構建[J].中國職業技術教育，（21）：23-34.

[8]李建忠（2017）.通向終身學習的橋梁：資格框架國際比較研究[M].重慶：西南師范大學出版社：19.

[9]李明慧，曾紹瑋（2020）.終身學習時代國家資歷框架構建研究[J].教育與職業，（2）：28-35.

[10]李瑞昌（2012）.中國公共政策實施中的“政策空傳”現象研究[J].公共行政評論，5（3）：59-85，180.

[11]林素絮，黃萍，林欣（2020）.粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷框架體系構建：價值、基礎與路徑[J].職業技術教育，41（25）：17-22.

[12]王海東，鄧小華（2019）.我國學分銀行與資歷框架建設探索：進展、問題與對策[J].中國遠程教育，40（12）：55-60，93.

[13]習近平（2020）.在教育文化衛生體育領域專家代表座談會上的講話[N].光明日報，2020-09-23（02）.

[14]肖鳳翔，鄧小華（2017）.國家資格框架要素論[J].教育研究，38（7）：37-43.

[15]謝莉花，余小娟（2021）.資歷框架視閾下我國資格標準體系的建設現狀、問題與策略[J].終身教育研究，32（5）：30-37.

[16]謝青松，白然，謝浩（2021）.服務全民終身學習的基礎性制度：學分銀行的研究現狀與趨勢——基于近二十年國內學分銀行文獻的知識圖譜分析[J].中國職業技術教育，（10）：75-86.

[17]楊宜，周欣奕，姜宏等（2021）.基于知識圖譜的國內資歷框架研究脈絡、進展與趨勢分析[J].中國職業技術教育，（15）：51-60.

[18]張偉遠，謝青松（2017）.資歷框架的級別和標準研究[J].開放教育研究，23（2）：75-82.

[19]張偉遠，謝青松，胡雨森（2020）.終身教育資歷框架全球化發展的關鍵議題[J].現代遠程教育研究，32（3）：44-50.

[20]趙宏，王小凱，朱生營等（2021）.政策工具視角下高等繼續教育政策文本分析[J].現代遠程教育研究，33（6）：84-93.

[21]Blackmur， D. （2004）. Issues in Higher Education Quality Assurance[J]. Australian Journal of Public Administration， 63（2）：105-116.

[22]Bohlinger， S. （2019）. Ten Years After： The“Success Story”of the European Qualifications Framework[J]. Journal of Education and Work， 32（4）：393-406.

[23]CEDEFOP （2021a）. Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2020[EB/OL]. [2021-05-20]. https：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/8611.

[24]CEDEFOP （2021b）. European Inventory on NQF 2020[EB/OL]. [2021-08-10]. https：//www.cedefop.europa.eu/en/country-reports/european-inventory-on-nqf.

[25]OECD （2005）. The Role of National Qualifications Systems in Promoting Lifelong Learning[EB/OL]. [2021-05-21]. https：//www.oecd.org/education/skills-beyond-school/33977045.pdf.

[26]UNESCO， ETF， & CEDEFOP et al. （2019）. Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume II： National and Regional Cases[EB/OL]. [2021-05-20].?https：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2225.

[27]Young， M. （2003）. National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon： A Comparative Perspective[J]. Journal of Education and Work， 16（3）：223-237.

[28]Young， M. （2011）. National Vocational Qualifications in the United Kingdom： Their Origins and Legacy[J]. Journal of Education and Work， 24（3-4）：259-282.

The Causes and Breakthrough Path of? National Qualification Framework

Construction Dilemma

LIN Yueru， SHI Weiping

Abstract： The national qualification framework has become a wave of education reform around the world and is bound to be a future trend. In 2016， China formally incorporated the construction of the national qualification framework into the 13th Five-Year Plan， and then issued several policy documents， taking the construction of the national qualification framework as an important part of lifelong education development and vocational education reform. However， for a long time， the construction of China’s national qualification framework has remained at the policy level， and there are multiple problems such as the failure to complete the national framework， the difficulties in the promotion and integration of local pilots， and the disparity and disorder of framework elements. The important factors restricting the construction of China’s national qualification framework include： the imperfect mechanism of cross-sectoral collaborative governance， and the lack of the main institution for construction; the immature level and standard of the learning outcomes， and the absence of the core system for construction; the inadequate consideration of local foundations and guarantees， and the insufficient support for construction. In order to establish a national qualification framework with Chinese characteristics， we must adhere to the localization principle and the long term principle， in response to the actual problems in China， and make a breakthrough in the main mechanism reform， the core system improvement， and the support and guarantee optimization. Specifically， we should clarify the construction stage tasks by setting up a national cross-sectoral leading institution， focus on the framework’s universality and practicality to standardize the key institutional system， and implement a series of guarantee measures to promote the implementation of the framework.

Keywords： Lifelong Education; Vocational Education; National Qualification Framework; Education Reform; Learning Outcomes