江西省深化集體林權制度改革的實踐成效及發展對策

劉彪彪，黎 璇，劉笑冰*

(1.北京農學院經濟管理學院/北京新農村建設研究基地，北京 102206；2.中國農業大學經濟管理學院，北京 100091)

江西省是我國南方重點林業省，林業用地面積達1 079萬hm，森林覆蓋率為61.2%，集體林分山到戶率達82.5%，發放林權證613.4萬本，產權明晰率達98.5%。但江西省豐富的山林資源并未發揮出應有的效益，林業發展呈逐年下滑趨勢。2004年，中共中央國務院發布《關于加快林業發展的決定》，提出加強我國林業建設，維護生態安全。同年，江西省在全國率先開展集體林權制度改革，并于2008年完成新一輪集體林權制度主體改革任務，進一步明晰了省內林地林木的所有權、使用權，實現了“山定權、樹定根、人定心”。在新一輪集體林權制度主體改革基本完成后，2014年江西省率先啟動以促進林地流轉為主的林權配套改革，通過積極探索推進林地流轉、創新資源管理、推動產業發展等改革工作，形成了一批可復制、可推廣的經驗做法，為我國深化集體林權制度改革提供了實踐基礎。

關于深化集體林權制度改革的實踐與探索，目前學界已有較為豐富的研究成果。在全國大力開展集體林權制度改革宏觀大背景下，劉浩等通過分析全國代表性省區數據對我國集體林權制度改革取得的成效和現狀進行了總結性客觀評價，并提出當前存在的問題及相關對策；劉璨以我國集體林權流轉制度為切入點，回顧集體林權流轉制度改革的歷程，提出集體林權流轉制度改革的核心議題和未來發展路徑選擇。在全國各省市相繼推進深化集體林權制度改革的進程中，張毓峰等對云南、新疆、福建等地區的集體林權制度改革的成效、問題及對策進行了系統性的梳理分析；齊聯等梳理了浙江、福建、江西、遼寧等省推進集體林權制度的探索與創新成果，提供了豐富的地方創新實踐素材。

集體林權制度改革是一個不斷演進的過程。江西省作為我國林業大省，整理總結當前深化集體林權制度改革的經驗和矛盾十分必要。目前，有關近年來江西省深化集體林權制度改革的實踐成效研究尚鮮見報道。筆者基于江西省集體林權制度改革的相關文獻和調研資料，介紹了江西省深化集體林權制度改革的實踐經驗及創新措施，剖析了江西省當前改革存在的問題，并提出了進一步改革的對策和建議。

1 實踐成效分析

隨著江西省深化集體林權制度改革的進程逐步推進，產權捆綁、相關法律法規未健全、流轉信息不對稱等林權流轉問題逐步顯現，降低了林業經營主體對林權流轉的經營積極性，阻礙了適度規模經營改革進程。江西省以“三權分置”為突破口，建立健全林權流轉新格局，大力加強服務水平，促進林權流轉主體體系與配套體系協調發展。

實行“三權分置”。集體林權制度主體改革結束后，由于林地承包權和經營權被嚴密捆綁，經營權和承包權在部分林地流轉行為中被共同流轉，使農戶喪失了與其集體之間的承包關系，脫離了集體，不利于農村集體公有制的發展。三權分置，是落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，積極引導和鼓勵農戶通過轉包、出租、互換、入股等方式進行林地流轉，引導和推進林地適度經營規模經營。其主要目的就是將林地流轉經營權從承包經營權中分離出來，讓農戶在更廣的范圍內進行更靈活的規?；洜I，不僅可以解決粗放經營、生存率低下等問題，還可以培育現代林業新型經營主體，提高林農勞動生產率、林地產出率和林業科技水平，進而提升林業的集約化、專業化、組織化、社會化水平。2016年，國務院辦公廳頒布《關于完善集體林權制度的實施意見》，提出推進集體林地“三權分置”，推行林地經營權流轉證制度，實現流轉合同約定的林木采伐、林權抵押等權能，形成林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。據相關統計，江西省各縣市按照產權規律和林業經營特點，建立健全“三權分置”運行機制，取得重大成效，截至2020年底，累計林地流轉面積186.67萬hm，占全省林地總面積的17.30%，累計發放林權抵押貸款252.79億元，貸款余額86.87億元，為1.6萬戶林農發放信用貸款5.25億元。

規范林權流轉。一是健全法律法規。農戶作為林地流轉的主體，文化素質普遍偏低，在流轉程序不規范、相關法律法規不健全的情況下，部分權益并未得到落實，在有些人的非法利用下，農戶合法權益容易成為部分不法分子牟取暴利的工具。為確保林權流轉程序的公正、公開、真實，2016—2019年出臺《江西省集體林權流轉管理服務體系建設指南》《江西省集體林權流轉管理服務平臺操作細則》《江西省林業局關于加強集體林權流轉管理積極推進過渡期林地經營權登記工作的通知》《江西省集體林權流轉管理辦法》等文件，從總體要求、總體目標、主要工作內容等方面提出了具體的管理辦法與規范措施，規范全省深化集體林權制度改革的工作，同時明確林權流轉辦理要求及程序，為進一步深化集體林權制度改革提供了有力的政策保障，也促使江西省林地流轉順利進入常態化管理。二是健全林權流轉服務體系，提升服務水平。為確保相關政策落實到位、農戶權益得到有效保障，江西省以林業審批程序為切入點，推進各級林權流轉管理服務體系建設，啟動開展鄉、村兩級服務平臺試點，同時按照“放管服”要求，實行林業審批一站式辦理服務，促進林地流轉更加順暢、規范、有序。

森林作為陸地生態系統的主體，在物質生產、生態防護和社會公益等方面發揮著巨大作用，不僅能為農業、工業生產提供原料，還能通過凈化空氣、防風固沙等有效改善地球生態環境。面對酸雨、沙塵暴等自然災害，興建森林將有效地改善自然環境。在森林建設方面，森林面積的擴大更受人們關注，森林質量的提升往往被忽略，這也導致了森林質量出現了一系列問題：長期不合理采伐導致林木生長不良，人工林生產力下降，天然林退化；“只造不管”，低質低效林改造工作之后，導致林分生產力低，生態功能差。江西省從森林管理制度出發，建立森林示范基地，提升森林資源監管水平，精準提升森林質量。

開展森林經營樣板基地建設。2017年，江西省林業廳發布《關于做好省級森林經營樣板基地建設工作的通知》，在崇義縣等20個縣(市、林地)開展森林經營樣板基地建設，旨在進一步提升江西省森林質量，推動低產低效林改造和森林撫育工作。示范林的類型以森林質量提升為主，選擇不同林分在各個生長周期階段中采取的森林經營措施作為示范林的主要建設內容，為江西省精準提升森林質量提供可復制的有效經驗和措施。崇義縣作為試點縣之一，根據其森林資源狀況和現有林地經營水平，以及不同經營主體、森林類型、林分狀況等因子，分別設立了六大類13小類的森林經營樣板林，積極探索總結推廣了適合南方林區豐產高效的經營理論和技術模式，建成了3.4萬hm森林經營樣板示范林基地。

實行森林科學經營模式。一是全面實施林業分類經營。2015年江西省林業廳發布《江西省林業發展“十三五”和中長期規劃》，提出堅持政府主導和市場調節相結合的原則，實行林業分類經營。按照分區施策、分類經營的要求，江西省將全省林區劃分為生態公益林和商品林，管嚴管住生態公益林，放開放活商品林。二是以縣為單位制定森林經營方案，明確森林經營方向。以崇義縣為例，該縣在縣級層面編制了《崇義縣級森林經營規劃(2016—2050年)》。鄉鎮林場層面自2013年全面啟動了國有林場、商品林場、民營林場、鄉鎮和經營大戶的森林經營方案編制實施工作，其中，國有林場和2個較大型的民營林場制定實施了標準的森林經營方案，其他經營大戶、民營林場和村集體制定實施簡易森林經營方案，從而使森林經營開啟科學經營模式。

提高森林資源監管水平。一是建立數字管理監測平臺。為加強森林資源檔案建設，江西省林業規劃院開發了資源管理地理信息系統、公益林管理信息系統，森林資源數據管理和信息查詢、伐區作業設計、公益林管理等初步實現了數字化。同時，建立營林檔案電子數據庫，真實、準確、清晰地記錄森林資源從造林、設計、撫育到采伐的一系列營林活動，為林業生產經營提供第一手資料。二是全面推行林長制，嚴格森林資源保護管理，提升森林資源質量，提高森林資源監管水平。截至目前，江西省的省、市、縣、鄉、村五級林長共有將近5萬人，還有基層監管員5 000余人、專職護林員2萬余人。

以“明晰產權，承包到戶”為主要任務的集體林權制度主體改革使廣大農戶成為集體林地經營的主體，但分散的林業經營模式極大程度地制約了現代林業專業化、規模化、集約化的發展之路。扶持培育新型林業經營主體，能夠突破小規模、分散經營的格局，增強林業規模化經營，使林農享受到改革帶來的巨大紅利，提高林農經營的積極性，增強林業改革的內生動力。江西省以政策優惠為主，科學引導為輔，創新發展模式，大力扶持新型林業經營主體發展，提高全省林業規?；洜I。截至2021年，江西省共培育林業專業大戶4 637戶、家庭林場660個、農民林業專業合作社2 700個。

“優惠”“優先”政策吸引。2017年，江西省林業廳頒布《關于印發江西省林地適度規模經營獎補辦法(試行)的通知》，安排資金對林地適度規模經營進行獎補，發揮林地適度規模經營財政獎補的積極導向作用。同時，對以建設新型林業經營主體為目的的流轉，優先解決木材指標，優先納入項目造林計劃，優先開展林權貸款評估，優先辦理流轉登記政策，免費提供合同鑒定，免費提供流轉表冊，免費辦理抵押登記，辦理流轉實行上門服務的“三免兩優先一上門”服務，切實解決經營主體發展中存在的實際困難。

科學引導。2015年，江西省林業廳頒布《關于印發江西省林業科技發展規劃(2013—2020)的通知》，提出林業科技特派員指導創業行動，培育科技示范大戶，轉化推廣科技成果，組織林業科技人員深入生產第一線，開展多種形式的科技下鄉行動。以遂川縣為例，近幾年該縣在每個村、每個新型林業經營主體都安排了縣科技特派員和鄉鎮技術推廣員，免費提供技術支持，指導經營規劃，免費編制經營方案，按精準幫扶的要求進行“一對一”產業幫扶，推動產業的發展。

創新林業經營主體發展模式。一是抱團經營模式。以崇義縣為例，該縣為積極引導經營主體創新發展，組建民營林場抱團經營，打造了小林農戶和現代林業發展有機銜接的“崇義樣板”?，F已組建民營林場43個，林業專業合作社194家，經營總面積達7.2萬hm。通過探索“民營林場規?；洜I、小林農戶得益”的抱團發展新模式，有效地將分散的林地集中起來，使原本分散的無人經營管理的低產低效林得到精心的經營和管理，每年新增造林面積約0.2萬hm，林地產出率與靠天取予時期相比提高了2～3倍，民營林場在培育、保護等方面的生產成本比一般戶低10%，產量提升12%，產值增加15%，民營林場產值達40億元，實現了經濟效益、生態效益和社會效益同步提升。二是創新國有林場管理體制。在森林資源培育上注重“質量優、可持續”，堅持生態優先，加大低質低效林改造力度，著力改善林分結構，大力發展場外造林；在森林經營上注重“長短結合、多種經營”，鞏固和完善現有多種經營模式，大力發展林下經濟，積極探索發展森林旅游產業；在國有林場管理上注重“穩中求進、精簡高效”，加大技術人員的培養力度，調整和完善森林經營規劃，建立健全國有林場管理體制機制。

以豐富的林地資源和良好的森林生態環境為依托，我國林下經濟產業在種植規模、產品品質及結構等方面正朝著生態化、高質量的方向發展。近年來，江西省著力開展林業生態建設，使綠色生態效益得到進一步發揮。

加大產業扶持力度?！督魇×謽I發展“十二五”規劃》中明確提出林業產業扶持體系，大力發展林業特色產業。近幾年，江西省大力推廣油茶“五統一分”精準扶貧模式，大力實施千家油茶種植大戶、千萬畝高產油茶和千億元油茶產值的油茶產業發展“三千工程”，分別提高新造高產油茶、改造低產茶油林補助標準到15 000和6 000元/hm，掀起全省油茶產業高質量發展的新高潮，迎來油茶產業新機遇。目前，江西省油茶林面積達106.5萬hm，產業總產值達383.5億元，面積和產值均居全國第2位；全省林下經濟總規模達到262.3萬hm，林下經濟產值達2 034億元，產業和產值規模均居全國前列。

開展生態旅游業。隨著旅游業飛速發展，江西省因地制宜，大力開展生態旅游，依托天然優質生態資源，創新開展生態節日活動，吸引公眾走進江西、體驗自然、樂享生態，為打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉換通道提供了新路徑。近年來舉辦的“中國森林歌會”“江西森林馬拉松系列賽”等活動，成功吸引大眾走近森林，帶動江西省森林旅游業全面復蘇。

發展林業經濟，不能僅僅依靠財政資金補貼，因此林業金融服務對于林業經濟的助推力是必不可少的。目前我國林業金融體系構建不完善，由于林業發展周期長，成本回收慢，不確定性強，且林權流轉制度尚未構建完全，林業金融服務質量長期低下。江西省從林業金融服務平臺入手，搭建投融資平臺，提升投融資服務，努力擴大林權抵押貸款渠道和規模。

建立銀林合作雙贏機制。銀林合作雙贏機制，即與國家銀行、地方銀行、農商行等多家銀行溝通協調，幫助林業經營主體實現林權貸款抵押。江西省通過建立銀林合作雙贏機制，與多家銀行合作，創新林業金融服務模式與產品，擴大了林權抵押貸款渠道和規模。截至2021年，江西省與多家銀行建立協同機制，在崇義等地建立林權收儲中心以及收儲基金，同時開發了多種林農信用貸款產品，為林業發展注入了強勁的活力。截至2020年，全省林權貸款新增35億元，同比2019年增長將近70%。

開展森林保險業務。由于自然災害的突發性和不確定性，正常的森林經營過程中難免會出現經濟損失，森林保險在一定程度上保護了林農的風險經濟利益，但林農對森林保險有效需求不足，森林保險產品種類單一，財政補貼壓力過大等問題限制了森林保險體系的發展。2017年江西省人民政府辦公廳頒布的《關于完善集體林權制度的實施意見》提出，建立健全森林保險費率調整機制，落實保費補貼政策，積極開展政策性保險試點。以江西省興國縣為例，該縣出臺《興國縣商品林保險工作實施方案》，由政府代林農散戶繳交保費，并納入財政預算；公開公平公正確定投保、繳費、理賠及恢復造林單位；多部門協作，各鄉鎮召開森林保險專項工作會議布置，由林業局、財保公司的領導進行業務培訓，確保森林保險工作的順利推進。

2 存在的主要問題

集體林權制度主體改革后，江西省林地碎片化較為嚴重，林農經營成本較高、收益較少，加上政策和管理上的障礙，導致“天種天養”現象嚴重。

林地承包期延期政策不明確。按照《農村土地承包法》規定，草地、林地承包期屆滿后依照耕地進行相應延長，即延長30～70年，但目前農業農村部門已經開始部署耕地承包到期延期工作，林地承包延期工作尚未明確如何開展，這樣既不利于承包農戶開展新的營造林特別是培育珍貴闊葉林，也難以調動承包農戶追加投入的積極性。據不完全統計，江西省剩余承包期不超過一個輪伐期的林地面積達173.33余萬hm，占家庭承包總面積的31.7%，導致社會資本對林地經營預期收入存在顧慮，不愿意流轉林權，不利于發揮林地規模效益。

林權確權登記不順暢。2016年國家實行不動產統一登記之后，林權權屬證書等由不動產登記機構統一登記發證，雖然江西省進行了一些有益探索，但仍存在權籍調查測繪落宗難、測繪費用高、登記時間長、部門之間銜接不暢等問題，嚴重影響了林地確權登記發證工作，不利于工商資本“進山入林”，也不利于林地流轉，妨礙了林地規模化經營。

林業經營者的收益權、處置權易受政策限制。林業經營者作為林木的所有權者，理應享有林木的占有、使用、收益和處置權，但是在實際經營過程中，易受政策影響，導致收益權和處置權難以實現。比如，有些林業經營者投入了大量人力和財力開展森林經營，但因政策調整被劃為公益林、天然林或者實行全域封山，導致林木到了成熟期卻難以采伐獲取收益，得到的補償遠遠低于采伐林木帶來的經濟收益，甚至還低于前期資金投入。

新型經營主體扶持力度不夠。由于受林業經營政策限制，林權市場流動性弱，農村年輕人口外出務工多、林業生產條件艱苦及林業經營效益不高等多種因素的影響，林業市場主體發育不完善，加之國家對林業新型經營主體培育缺乏資金和政策扶持，使得林業新型經營主體發展明顯滯后于其他行業。

近年來，中央財政對江西林業給予了大力支持，“十三五”期間累計安排林業投資138億元，這有力地促進了江西省林業發展，但江西省有70%以上縣在山區林區，全面實現鄉村振興戰略很大程度上要依賴于林業產業發展，加之林業產業自我發展能力較弱，從林業發展需求來看，國家對林業政策和資金扶持仍明顯不夠。

林業資金投入不足。目前，國家對林業的投入主要以補助性質為主，且標準偏低。林業資金投入主要集中在第一產業，缺乏對林業二、三產業投入，林業企業缺乏動力、活力。如中央財政對農業部門發展農民合作社、示范園區等新型經營主體予以資金支持，但對林業部門發展造林合作社缺乏扶持政策。此外，采購林業機械設備沒有補貼等不利因素，這些都制約了林業現代化、產業化水平的提升。

林業金融支持有待加強。目前，國家在林業金融支持方面只有林業貼息貸款一項政策支持，且貼息規模小、范圍窄。近年來，雖然江西省創新推出了面向林農的林農快貸、網商林貸等信貸產品，但受林業周期長、回報低、監管難等行業特性的影響，大部分的銀行、金融、保險等部門對開發適用林業的金融保險產品積極性不高，林業融資難、融資貴、貸款周期短的問題仍普遍存在。

3 對策與建議

集體林權制度改革的實踐證明，集體林權制度改革是一項得民心、順民意的重大改革舉措，為促進山區農民增收致富及服務脫貧攻堅作出了重要貢獻。為確保集體林權制度改革取得實效，筆者認為江西省在未來的改革發展中可以從以下幾方面進行改進：

適度放開南方集體林區森林經營限制，除自然保護區林木、生態區位重要、敏感、脆弱地區林木(生態公益林)不得經營采伐外，對其他地區林木可以開展科學經營，放開林木采伐管制。充分利用南方氣候條件，大力發展國家儲備林(速生豐產林)，維護國家木材戰略安全。

《民法典》規定租賃合同最長不得超過20年，而20年對于林業來講還不到一個輪伐期，20年后經營權益又難以受到保護，因此有必要適用《農村土地承包法》規定，到不動產登記機構辦理林地經營權不動產證明，以便，保障經營者合法權益。建議自然資源部、國家林草局及有關部門加強協調研究，出臺適合林權類登記、抵押、資產評估等政策，除工本費外，不收取任何費用，真正做到便捷高效、惠民利民。

加大政策支持力度，積極扶持林業專業大戶、家庭林場、農民林業專業合作社和林業產業示范園區建設；培育壯大林業龍頭企業。

一是提高造林補貼標準，特別是要大幅提高油茶造林補貼標準。二是對造林、林產品加工、林業資源開發利用、森林康養和生態旅游等貸款進行貼息。三是支持設立林權抵押貸款風險補償金，引導建立林業金融服務平臺和林地收儲托管平臺。四是引導銀行保險等金融機構“進山入林”，開發符合林業生產特點的政策性金融產品，簡化貸款手續，優化金融服務。

盡快將森林碳匯交易作為抵消機制納入全國統一碳市場。支持江西開展森林碳匯交易試點，讓林農從碳匯林業中得到收益。