浙江省“千萬工程”助推美麗鄉村融合發展的經驗普適性分析

鄭寶華,梅長青

(1.云南省社會科學院農村發展研究所，云南昆明 650034；2.中共昆明市委黨校，云南昆明 650504)

當鄉村振興戰略把以加快農村基礎設施建設和提升農村人居環境為主要內容的鄉村建設提到當前工作重點之時，浙江省自2003年啟動實施、并不斷創新升級的“千村示范、萬村整治”(以下簡稱為“千萬工程”)人居環境建設工程再次成為社會關注的焦點。國家層面在2018年初推動實施的人居環境整治3年行動方案基礎上，2021年的中央一號文件提出實施農村人居環境整治提升5年行動。各地也結合實際正在推動實施一些重大工程，如云南省2020年7月啟動實施了愛國衛生“7個專項行動”。這個時候，更需要全面系統深入總結浙江省“千萬工程”所形成的寶貴經驗，探討其可行推廣路徑。

1 浙江“千萬工程”取得的顯著成效

浙江省有關政府部門及一些學者把“千萬工程”劃分為以下4個階段，即示范引領階段(2003—2007年)、整體推進階段(2008—2012年)、深化提升階段(2013—2016年)和轉型升級階段(2017年至今)，并分別對應“千萬工程”的1.0到4.0版本。這說明浙江的“千萬工程”具有以下顯著特點：一是系統性。先從廣大人民群眾最關心的農村基礎設施落后、生活環境臟亂差開始，著手解決農村環境污染問題，隨后擴大到全面改善農村人居環境，然后逐步提升到以美麗生態、美麗經濟和美好生活健康融合發展階段，具有系統性和整體性。二是持續性。浙江的“千萬工程”始于2003年習近平同志擔任省委書記時，到目前為止，已經經過了多任省委、省人民政府領導班子的更替，但仍然能夠持續下去，并不斷深入其建設內容。這背后所體現的就是實事求是的思想路線和工作作風。

浙江省美麗鄉村建設之所以始于“千萬工程”，基本原因還是長期過分注重經濟建設、忽視環境建設，且經濟建設帶來了諸多環境問題，尤其是農村基礎設施建設滯后，廣大農村居民的生活環境臟、亂、差現象成為人民群眾最關心的社會發展問題。“室內現代化，室外臟亂差”“出門穿雨鞋，進門換拖鞋”“晴天一身土，雨天一身泥”“許多外出打工年輕人連過年都不愿意回村，有的回老家探親索性住在縣城。城里的許多媳婦怕臟，不愿意到農村去看望公婆”。立足這一基本現實，浙江省“千萬工程”最初所走的也是全國許多地方普遍所采取的“以點代面、典型示范”的路徑，重點是“農村環境五整治一提高”，即整治畜禽糞便、生活污水、垃圾固廢、化肥農藥和河溝池塘污染，提高農村綠化。這不但有群眾急切所盼的原因，而且有基層政府建設經驗不足、財政資金投入有限等原因。當年開展示范村建設的市僅占全省地級市總數的一半。而環境整治村因建設要求較低，2004年就已經覆蓋全省所有地級市，2005年達到30～60個村莊的縣(市、區)約占全省縣份的2/3。2006年，建設力度進一步加大，金華市金東區和東陽市的示范村數量達到最高值；紹興市所轄的諸暨市的環境整治村總數達到了175個，一直處于領跑地位；湖州市的安吉縣、金華市的武義縣和永康市等已經全面完成了環境整治村建設任務。至2007年，全省開展農村垃圾集中收集處理的行政村占到了66.36%。該階段的鄉村建設重點是夯實基礎，這既改變了農村較為低端的生活環境，又潛移默化地改變了各級地方政府的價值觀，持續加大對農村建設的財政投入力度，更重要的是改變了廣大村民的思想認識，由被動接受到積極主動參與，為后續的各類鄉村建設奠定了堅實的群眾基礎。

從2008年起，浙江省的“千萬工程”逐步升級，2010 年提出實施《浙江省美麗鄉村建設行動計劃》，主要目標是建設“四美三宜兩園”鄉村，重點打造“千萬工程”2.0版。也就是從這個時候開始，美麗鄉村建設開始走出浙江，逐步影響全國。2012年，浙江省響應黨的十八大提出的生態文明和美麗中國建設新要求，圍繞“兩美浙江”建設新目標，進一步拓展美麗鄉村建設內容，致力于打造美麗鄉村升級版，這是“千萬工程”3.0版。2017年，浙江省第十四次黨代會提出，要繼續深入推進美麗鄉村建設，并把推進萬村景區化建設作為工作重點，目標是到2020年，累計建成1萬個A級景區村莊，其中3A級景區村莊1 000個。這項“千村3A景區、萬村A級景區”的“新千萬工程”的核心，就是打造“千萬工程”4.0版。

從1.0版本到4.0版本，浙江“千萬工程”早已不再是單純的農村環境整治，農村基礎設施建設、城鄉基本公共服務均等化配置、“兩山”理論轉化、鄉村產業發展、鄉村治理、農村文化禮堂建設等內容不斷充實其中。鄉村振興戰略總要求的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，都在浙江“千萬工程”中得到了有益探索和充分實現。這種探索已經取得了顯著成效，到2020年底，浙江省農村生活垃圾分類處理行政村覆蓋率達到了85%，回收利用率達到了45%以上，資源化利用率達到了90%以上，無害化處理率達到了100%。農村生活污水處理設施行政村覆蓋率達到了92.5%；農村飲水累計完成提標人口1 054萬人，達標人口覆蓋率達到95%以上、水質達標率90%以上、城鄉規模化供水率85%以上。建設(提標)農村規范化公廁64 842座，平均每個行政村超過3座，創建省級星級公廁2 000座，其中示范公廁200座。新建和改造提升農村公路里程達到了1.3萬km，建制村通客車率達到了100%。創建美麗鄉村示范縣(市、區)45個、美麗鄉村示范鄉(鎮)500個、特色精品村1 500個，美麗鄉村達標村11 290個。

同時，鄉村公共服務設施進一步完善，鄉村治理取得明顯成效。全省鄉(鎮)公辦中心幼兒園實現全覆蓋，農村標準化學校達標率達到了98.61%；組建縣域醫共體161家，村衛生室規范化率達到了74.5%；農村文化禮堂1.78萬家，新時代文明實踐中心建設試點54個，文明實踐所、實踐站覆蓋率達到了70%；城鄉居民基本養老保險代繳政策對象擴大到全體持證殘疾人和低保邊緣農戶，低收入農戶醫療補充政策性保險實現全覆蓋；符合社會救助條件的農村困難群眾全部納入救助范圍；建成鄉(鎮)居家養老服務中心683家。“四治融合”鄉村治理機制進一步完善，累計建成善治(示范)村6 036個。

浙江“千萬工程”不僅被廣大農民群眾譽為“繼實行家庭聯產承包責任制后，黨和政府為農民辦的最受歡迎、最為受益的一件實事”；而且于2018年9月獲得了聯合國的最高環境榮譽——“地球衛士獎”。習近平總書記也作出重要批示：“浙江‘千村示范、萬村整治’工程起步早、方向準、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認可。要深入總結經驗，指導督促各地朝著既定目標，持續發力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設的新篇章”。

2 浙江“千萬工程”的寶貴實踐經驗

習近平總書記要求“深入總結經驗”。這既是源于浙江“千萬工程”實踐所取得的顯著成效和所積累的寶貴經驗，更是由于其經驗具有普適性價值。此前，一些學者、政府官員和新聞媒體已經做過一些總結，如吉林省赴浙江專題培訓班委會認為，浙江“千萬工程”的寶貴經驗在于：一是壓實主體責任，二是建立工作機制，三是建立獎懲機制，四是完善建設機制，五是加大政府投入。

趙劍紅認為，麗水市作為浙江省的山區和落后地區，“千萬工程”的有效推進，不僅大大改善了村莊的人居環境，而且走出了一條生態宜居美麗鄉村建設的有效道路，其基本經驗是：注重科學規劃引領，整體系統又不失特色；注重穩扎穩打，點線面循序推進；注重美麗環境和美麗經濟互促，實現民富村美；注重傳承鄉土文化血脈，實現鄉風文明；注重政府主導的同時尊重群眾，依靠民資，實現共建共享。

王微等認為，浙江省“千萬工程”成功的秘訣在于思想上尊重人民群眾的想法，做法上保障人民群眾的根本利益。一是找準群眾的關心點，著力解決群眾的急難愁盼問題；二是找到與群眾溝通交流的共鳴點，努力營造良好社會氛圍；三是發掘多方利益的結合點，最大限度地調動一切社會資源。

李歡認為，浙江“千萬工程”所積累的寶貴經驗是：始終堅持以綠色發展理念引領農村人居環境治理；始終堅持農民主體地位，激發農民參與意愿；始終堅持因地制宜，規劃引領；始終堅持有序改善民生福祉，先易后難；始終堅持系統治理，政策連貫。

黃祖輝等認為，浙江經驗的核心在于：一是村莊規劃立足現有基礎、保留鄉村特色風貌，既避免“千村一面”，又不搞大拆大建；二是公共基礎設施建設著力推進往村覆蓋、往戶延伸，實現路、水、氣、電、網等對村、對戶的有效覆蓋和科學管護；三是著重推進農村廁所、垃圾、污水“三大革命”，廣泛開展村莊潔化、綠化、美化“三大行動”；四是著眼于城鄉統籌與城鄉一體的就業、醫保、養老、文化等公共服務設施建設，努力實現標準統一和制度并軌。

習近平總書記新近批示之后，中央農辦、農業農村部、國家發展改革委等部門在對浙江“千萬工程”的有效實踐及顯著成效做了全面總結的基礎上，對值得推廣的基本經驗做了系統概括，具體就是“七個始終堅持”，即始終堅持以綠色發展理念引領農村人居環境綜合治理，始終堅持各級黨政“一把手”親自抓，始終堅持強化政府的引導作用、農民的主體作用和市場的主導力量，始終堅持因地制宜、分類指導，始終堅持系統治理和長效治理機制建設，始終堅持以點帶線、以線擴面有序改善民生福祉，始終堅持真金白銀投入和多元化投入機制建設。

在充分吸收以上學者和相關政府部門所總結的寶貴經驗基礎上，從指導實踐的角度講，筆者認為以下幾個經驗值得全面總結和積極推廣：一是高位推動，二是尊重民意，三是系統推進，四是保障投入，五是獎罰分明。

浙江的“千萬工程”由時任省委書記的習近平同志親自倡導和推動，關鍵是省委、省人民政府把農村人居環境整治納入為群眾辦實事內容，要求凡是“千萬工程”中的重大問題，地方黨政“一把手”都要親自過問，且每年都要召開至少一次由省委、省人民政府主要領導親自參加的現場推進會，把農村人居環境整治納入黨政干部績效考核和末位約談制度，強化監督考核和獎懲激勵。更重要的是，浙江省歷屆黨委和政府堅持農村人居環境整治“一把手”責任制，全省上下形成了黨政“一把手”親自抓、分管領導直接抓、一級抓一級、層層抓落實的工作推進機制。注重發揮各級農辦的統籌協調作用，以及發展改革、財政、國土、環保、住建等部門的積極配合作用，明確責任分工，集中力量辦大事，把好事辦好、實事辦實。這實際上就是黃祖輝、傅琳琳所強調的“黨政合一”的科層治理結構。這種結構既做到了權責分工明細，黨管干部、層級管理、責任到人，又在努力壓實地方責任的同時，注重機制協同和地方創新。

浙江省的“千萬工程”走的是一條“政府自覺引導、農民自主推進、市場自由運行”的道路，核心是始終把“注重銜接、因地制宜、突出特色、公眾參與”作為村莊整治和美麗鄉村建設的重要原則。政府自覺引導體現的是為人民服務的初心使命和有為政府的本質屬性；農民自主推進是實施“千萬工程”的有效社會基礎，體現的是廣大人民群眾的主體性和主導性；而市場自由運行則是撬動社會資本的重要遵循，體現的是市場配置資源的決定性作用。這背后的關鍵在于尊重民意，所展現的正是2003年十六屆三中全會所要求的：“權為民所用、利為民所謀、情為自民所系”的執政理念。用《農民日報》浙江城鄉統籌調研組的話說，就是政府通過制訂規劃、制訂政策主動發揮引導作用，目標是創造讓農民自主創業，讓市場自由運行的優良發展環境。政府通過市場化手段，充分發揮廣大人民群眾的主體作用。因為只要農民自覺自愿了，包括農村人居環境整治在內的農村發展進度自然就加快了。

浙江省“千萬工程”推進過程中尊重民意、積極發揮引導作用最有效的辦法，就是把村莊分成不同類型，并對不同類型的村莊給予不同的政策支持。最初進行環境整治時，把村莊分為示范村和整治村，且只覆蓋了全省1/4的村莊；而在進入環境全面整治階段，又把村莊分為待整治村和已整治村，并依據地形地貌各細分為一、二、三類縣(市、區)；而在美麗鄉村建設階段，則把村莊分為待整治村(細分為整鄉整鎮整治和一般整治兩個亞類)、中心村(細分為一般中心村和重點培育示范中心村兩個亞類)和歷史文化保護村落(細分為重點建設村和一般建設村)。不同階段、不同類型的村莊給予不同的財政資金補助。這種有差別的財政資金補助政策，不僅壓實了基層政府和村兩委的責任，而且對于調動廣大農民群眾的積極性和創造性也起到了重要的引導作用，甚至倒逼作用。

浙江推動“千萬工程”堅持了系統推進的理念。在整治內容上，本著先易后難的思路，先從廣大人民群眾急難愁盼的環境問題入手，通過打造宜居村莊帶動美麗鄉村建設，重點建設的是“點”；隨后推進美麗環境建設，除了村莊整治外，還包括河流、道路等，試圖把點連成線，以放大村莊的聚集和擴散效應，為新產業、新業態的植入和美麗經濟的打造創造條件；進而把城鄉融合發展作為基本目標，把線連成面，打造美麗浙江“大花園”，為美好生活創造條件，最終形成了美麗環境、美麗經濟和美好生活融合發展的健康可持續發展局面。在整治路徑上，以點開始，在探索有效做法和經驗的同時，提振地方政府和廣大人民群眾的自信心、積極性和創造性；隨后把點連成線，在增強點的輻射作用的同時，提高點的內生發展動能；最后把線連成面，既放大了點和線的聚集和擴散效應，又強化了工程本身的公平性。整治內容和路徑的有效結合，既保證了“千萬工程”橫向到邊、縱向到底的廣覆蓋，又使工程為共同富裕鋪實了發展基礎。

為了保證“千萬工程”落到實處，浙江省構建了政府投入引導、農村集體和農民投入相結合、社會力量積極支持的多元化投入機制。省財政積極整合農田水利建設、農村道路建設、農村危房改造、農村環境綜合整治等各類資金，專項投向“千萬工程”。同時要求地市級和縣級財政配套投入，并納入年度預算，使各級財政為“千萬工程”投入真金白銀。據統計，2003—2018的15年間，浙江省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉村建設的資金超過了1 800億元，按第七次全國人口普查的鄉村人口計算，人均超過了1萬元。同時，浙江省還通過加大改革創新力度，下放項目立項權和審批權，調動基層政府的積極性和主動性，并把以獎代補作為主要手段，鼓勵村集體經濟組織加大資金投入，鼓勵廣大農戶積極投工投勞，投資建設自己的村莊和自家的庭院。

浙江省“千萬工程”最重要的一條經驗是在充分保障各級財政投入的同時，建立了完整的獎罰分明的資金使用制度。這種制度既包括省對市、縣(市、區)的資金投入和獎勵，也包括縣(市、區)對不同類型村莊的獎懲。同時，這種獎懲制度還考慮到了不同地區、不同村莊整治類型的差別，從而在堅持公平公正的同時，使投入效率得到了有效保證。如2008年省財政安排到一個待整治村的補助資金一、二、三類縣分別為14萬、11萬和7萬元，一個已整治村的補助資金一、二、三類縣分別為6萬、5萬和4萬元；2009年增加綠化項目后待整治村分別提高到15.4萬、12.2萬和8.0萬元。同時規定，立項后只先撥付40%的獎補資金，考核合格的村撥付剩余60%的獎補資金，不合格的不撥付，并給予半年時間整改，對退出年度建設計劃的村，每村扣減7萬元的補助金。同時，對于考核為優勝的縣(市、區)，每個縣(市、區)給予5萬元的獎勵，并獲得通報表揚，2009年增加到每個縣(市、區)10萬元。美麗鄉村建設時期，到村項目資金先撥付60%，考核通過后撥付剩余40%的資金；考核不通過的，暫不撥付剩余40%的資金，但給半年的整改時間，整改合格的，也只撥付剩余40%資金的60%；整改不合格的，不撥付剩余40%的資金。同時，加大了中心村培育建設和歷史文化村落保護利用的扶持力度，如一類縣(市、區)的重點中心村建設財政補助資金可達每個村60萬元，二類縣(市、區)也可達40萬元。一類縣(市、區)的歷史文化重點村每個村的財政補助資金可達700萬元，二類縣(市、區)也可達500萬元。

3 浙江“千萬工程”經驗的普適性分析

“千萬工程”是浙江省創造的許多在全國有重要影響的實踐之一，但一些地方官員和少數學者認為浙江的上述經驗在全國很多地方，尤其是西部地區學得到、卻做不到，甚至連學都學不到。其理由是浙江“千萬工程”之所以能夠有效實施，或者是因為其經濟較為發達，干部素質高；或者是因為浙江特殊的區位，使其以環境整治為重點的“千萬工程”收到了聚集放大效應，不僅帶動了美麗經濟的發展壯大，而且促進了城鄉協調發展。筆者認為這些認識都有所欠妥，浙江“千萬工程”取得的顯著成效，固然與浙江特殊的區位、較快的經濟發展和較高的干部隊伍素質緊密相關，但所積累的寶貴經驗還是具有很大的普適性的。

浙江啟動“千萬工程”的2003年，人均地區生產總值為20 147元，在全國31個省(自治區、直轄市)中處于第4位，比當年全國平均水平的10 542元高出了91.11%，但比全國2008年平均水平的22 698元低了11.24百分點。2003年，浙江省的人均財政總支出為1 970.24元，比當年全國平均水平的1 680.40元高出了17.25%，但比全國2004年平均水平的2 030.69元低了2.98百分點。2003年，浙江省的農村常住居民人均可支配收入為5 431元，比全國2009年的平均水平(5 153.17元)略高，但比全國2010年的平均水平(5 919.01元)低了8.24百分點，比西部12省(自治區、直轄市)2011年的平均水平(5 246.7元)略高。也就是說，浙江當年啟動“千萬工程”有其經濟發展總體水平較高的因素，但不是決定性的，因為當年浙江的人均經濟規模低于全國2008年的平均水平，財政總支出低于全國2004年的平均水平，農民常住居民人均可支配收入也低于全國2010年的平均水平。當年浙江省委、省人民政府領導就決定拿出真金白銀來治理農村環境，但時至今日，不少省份上述經濟指標都遠遠優于浙江當年的水平，但多數省份實施農村人居環境整治3年行動方案也沒有明確具體的投入規模和資金來源，一些地方只把建設任務安排下去，但卻沒有明確資金從哪兒來？且很少形成有效的激勵獎懲機制，能否保證建設需要就是一個大問題。

筆者認為，從前者來講，確實是生產力決定生產關系，即任何生產關系都是一定生產力發展水平的必然結果，生產力水平決定著生產關系的產生、性質和發展方向。換句話說，浙江較快的經濟發展水平使得省委、省人民政府能夠把解決農村廣大人民群眾最關心的環境問題放在重要位置。但這只是必要條件，因為當年比浙江經濟發展水平更高的省份，也同樣面臨嚴峻的農村環境問題，盡管可能不是最突出的問題，但并沒有采取具體措施。而當前的農村環境問題與當時相比，更是有過之而無不及，而國家及各地的宏觀經濟環境及政策導向比當時要好得多和清晰得多，但人居環境整治仍然面臨投入不足等實際問題。從后者來講，體現的就是浙江省委、省人民政府能夠想人民之所想，急人民之所急，謀為人民之所盼，適時調整生產關系，使生產關系起到了促進生產力發展的作用。正因為如此，所得到的回報才是：“千萬工程”被當地農民群眾譽為“繼實行家庭聯產承包責任制后，黨和政府為農民辦的最受歡迎、最為受益的一件實事”。更加可貴的是，浙江省委、省人民政府能夠從體制機制等方面對“千萬工程”一如既往地關注和支持。這實際上就是顧益康同志總結浙江農村發展較好的經驗之一：浙江農村發展較好較快是“導出來”的，即“浙江各級黨委政府堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不唯上、不唯書，只唯實，以‘三個有利于’為標準，尊重、支持、引導、推廣農民的創造，適時地、不斷地推進制度創新”。

浙江省2003年啟動實施“千萬工程”后，習近平同志于2005年在安吉縣余村提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念。浙江省上下深入學習和認真貫徹落實這一理念，在推進以“千萬工程”為重點的美麗環境建設過程中，讓美麗經濟駛入美麗環境建設的康莊大道，在豐富和不斷滿足人民美好生活追求的同時，不僅轉化了“綠水青山就是金山銀山”理念，而且推動了美麗環境→美麗經濟→美好生活→美麗環境的良性循環和持續健康發展。2003—2019年，浙江省的地區生產總值在全國31個省份中始終保持在第4位，但農村常住居民人均可支配收入從第3位躍升至第2位，且一直處于全國除上海市以外的省份之首。在這期間，浙江省農村常住居民人均可支配收入的年均名義增速達到了11.24%(從5 431元增加到29 876元)。同時，農村常住居民人均可支配收入結構明顯改善，2003年家庭經營性收入占到了42.62%，工資性收入占到了48.04%。2020年，浙江省農村常住居民人均可支配收入達到了31 930元，其中家庭經營性收入占比下降到了23.81%，工資性收入占比上升到了61.10%。農民收入結構的持續改善，得益于人居環境的改善，從而培育了農村新產業和新業態，僅以2017年為例，浙江省的農家樂共接待國內外游客3.4億人次，比上年增長了21.6%；實現營業總收入353.8億元，比上年增長了20.5%；農產品網絡零售額達到了506.2億元，比2016年增長了27.8%，建成農村電商服務點1.64萬個，建制村的覆蓋率達到了60%。

城鄉融合發展的關鍵是城鄉發展要素的雙向自由流動。這就要求持續改善農業農村發展環境，而基礎設施和人居環境是其中最重要的兩個方面。浙江“千萬工程”的推動實施和不斷升級，在持續改善了農村基礎設施和人居環境的基礎上，還帶動了城市生產要素向農村的自由流動，促進了農村居民收入水平的快速增長，并帶動城鄉居民收入差距的持續縮小，目前正在向著共同富裕目標豪邁進發。這背后暗含的是，“千萬工程”已經成為探索城鄉融合發展道路、實現共同富裕的有效抓手。2003年，浙江省城鄉常住居民人均可支配收入分別為13 180元和5 431元，城鎮常住居民是農村常住居民的2.43倍，隨后緩慢上升，2006年和2007年達到新中國成立以來最高的2.49倍。但可喜的是，隨著農村環境整治向縱深推進所帶動的農村常住居民人均可支配收入的快速增長，這一差距逐步縮小，2020年分別為62 699和31 930元，差距縮小到1.96倍，僅次于天津市，在全國31個省份中居第2位，比全國城鄉常住居民的收入差距2.56(城鎮常住居民)∶1低了23.44百分點。其中最核心的原因就在于農村常住居民人均可支配收入的快速增長，2003—2020年期間，年均名義增速達到了10.98%，而城鎮常住居民年均為9.61%，農村常住居民收入每年快于城鎮常住居民1.37百分點，而同期全國農村常住居民收入增速僅比城鎮常住居民快了0.53百分點(分別為10.20%和10.73%)。這其中的關鍵因素是隨著農村人居環境的全面改善，農村就業機會越來越多、越來越好，許多長期外出打工的年輕人選擇回鄉就業創業。2020年，浙江省新增返鄉留鄉就業農民工48.8萬人。這部分人的返鄉留鄉創業就業，帶來的不僅是農村就業結構的改善，而且導致生產要素在城鄉之間的自由流動。