東亞農民合作組織的合并演繹對我國農民合作社聯合社發展的啟示

伏成秀，袁 媛，朱紅業，張 慶，楊濟達，劉樹芳，史君怡*

(1.云南省農業科學院農業環境資源研究所，云南昆明 650205；2.云南省農業科學院農業經濟與信息研究所，云南昆明 650205)

東亞歷史本身就是一部農業發展史，二戰之后為鞏固土地改革成果和改變小農生產模式提升組織，實現傳統小農經濟步入現代農業，日本于1947年全國范圍內組建農業協同組織，韓國于1961年組建韓國農業協同組合，中國臺灣省于1974年確定農會的法律地位。隨著農民合作組織規模的擴大，日、韓和中國臺灣地區的農協(農會)進入多功能發展，開啟了合并之路，目前穩定形成經濟、社會和政治三大業務職能。在我國農民合作社經歷快速增長到規范提升階段，推動農民合作社從單體向聯合合作轉變，加快構建現代農業經營體系，鼓勵組織重構和資源整合，研究東亞國家和地區農民合作組織的聯合與合并，對于進一步推動農民合作社組建聯合社規范發展、增強競爭力有著重要的現實意義。

1 我國農業合作社聯合社發展現狀與分析

我國農民合作社是一種互助性經濟組織，主要經營范圍包含種養業、農產品加工、休閑觀光旅游農業、民間工藝制作和服務業，享有與其他市場主體平等的法律地位。依據2018年7月1日生效的新《農民專業合作社法》和國家行業規劃，農民專業合作社為擴大生產經營和服務的規模，提升合作層次，提高市場競爭力和抗風險能力，可以依法自愿設立或者加入農民專業合作社聯合社。根據農民日報《2021中國新型農業經營主體發展分析報告》披露，截至2020年底，全國農民合作社總數225.1萬家，各類合作社聯合社達1.3萬家，涵蓋15.6萬多家農民合作社，每個聯合社平均帶動12個專業合作社。農業農村部管理干部學院研究發現，農民合作社通過過兼并、合并等方式進行組織重構和資源整合組成聯合社后，能夠服務帶動更多的農戶、提升更強的經營實力、產生更高的社會和經濟效益，同時更具有能力和意愿推行標準化生產。

農民合作社聯合與合作的現實原因之一是單個合作社“弱、松、短、散、小”，“弱”是指自身實力弱，全國225.1萬家農民合作社為成員提供經營服務總值9 600億元以上，平均單個合作社42.65萬元，在后發展和欠發達西部地區則更加明顯，如云南省農民合作社平均年經營收入僅23萬元，平均盈余僅5.3萬元；“松”是指制度管理松，主要表現為部分合作社財務管理不夠規范，制度章程與實際結合不夠緊密，“一人社”“家庭社”“夫妻店”存在；“短”是指產業價值鏈較短，經營品類單一；“散”是指由于合作方式單一、合作占比不高，利益聯結機制帶動較少；“小”是指扶持力度不夠，目前全國各省支持合作社主要采取財政稅收、金融保險、用地用電等支持政策，2020年農民合作社500強中僅54.2%的合作社在獲得上述支持。上述短板問題嚴重制約合作社充分享用政策紅利，如商業性金融機構進一步為農民專業合作社及其成員提供金融服務、國家規定涉及農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠等內容，造成一定的“惠政空閑”。

依據《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃(2020—2022年)》，積極優化農業資源要素配置，加快培育發展新型農業經營主體，夯實鄉村全面振興的產業基礎，已成為重要戰略考慮。我國合作社之間的聯合與合作，即再組織化路徑呈現多樣化，研究發現：一是區域性聯合，地方鼓勵整合縣(市)、鄉(鎮)區域范圍內農民合作社組建區域性聯合社，實現規模化的生產和運營，實現產業集群；二是行業性聯合，鼓勵同業或產業密切關聯的農民合作社在自愿前提下，通過兼并、合并等方式進行組織重構和資源整合，統一采購、生產、管理、營銷等，實現農資采購、農機作業、統防統治、產品銷售等生產經營環節實現規模效益，增強市場競爭力和抗風險能力；三是產業鏈聯合，鼓勵和引導農民合作社與龍頭企業、農業科技部門、各類新型農業經營主體(專業大戶、家庭農場、農民合作社、農民合作社聯合社)多元融合發展，整合區域產業上下游各環節和農資供應、農產品加工、冷鏈、流通等，提高農產品的規模化生產及運營，構建分工協作、優勢互補的農產品區域品牌運行體系，以更好地應對農產品市場的風險。

在全面實施鄉村振興背景下，各地農民合作社加快聯合合作步伐，從小、散、弱向聯合合作轉變，開展產業融合業務，拓展服務功能，提升了市場競爭力，對于推進農業農村現代化和鄉村振興具有重要意義。高質量發展的合作社聯合社擁有更大的責任擔當，是農村一二三產業融合發展、建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系和促進小農戶和現代農業發展有機銜接的重要載體，同時，也是深入參與生態宜居美麗鄉村建設者，鄉風文明農耕文化傳承者，鄉村治理的重要參與者，發展壯大農村集體經濟的助推者。

2 東亞農業與農業合作組織發展

以中國為代表的東亞農業文明已超過6 000年，蠶桑與稻作讓中國成為世界三大農業起源之一，王朝迭代，農耕文明在東亞傳統家庭傳承千年。恰如美國農業經濟學家富蘭克林·H·金撰寫的《四千年農夫》中闡述，東亞中國、朝鮮(包含朝鮮與韓國)和日本的農業模式是一種原生態農耕方式，即所謂的傳統小農經濟。由于東亞地區人口密度相比較高、人均耕地面積相比較少，具有自給自足及封建統治的經濟基礎的小農經濟，在以家庭為生產單位的小農戶生產模式下通過最大限度地投入勞動力將傳統農業生產率發揮到極致，即發揮了東亞地區勞動密集的資源優勢，將土地生產率開發到極致，在封建社會歷史時期精耕細作的農耕經濟發展達到頂峰。從理論框架的分析看，東亞傳統農業是一種勞動集約型的農業發展模式，核心特點是精耕細作。

二戰后，東亞國家和地區進行土地改革，雖政治制度、所處背景差異較大，但儒家文化圈特有的鄉土情結使得“東亞土改”表現目標一致性，讓“耕者有其田”歷史性地從口號變成了現實，進入近現代社會發展階段，東亞農業結構依舊是家庭經營，截至目前，以小農為主的耕作體制依舊是東亞農業結構的根。隨著出口導向發展戰略帶來東亞經濟的成功，原本為農民提供就業機會和基本生活保障的東亞農業發展目標轉變為提高農民收入，嚴峻的現實問題諸如生產力發展與生產關系的不匹配，工業化、城市化提升導致城鄉差距持續擴大，農村勞動力持續流失，小農經濟單一停滯，相比市場經濟給社會帶來巨大變革和展現的活力，農業發展出現停滯，小農個體已較難融入社會經濟共同發展。因此，將農民和農業有組織地關聯起來，通過組織化、規模化參與市場分工和分享市場經濟發展成果，維護農民利益，在東亞農業現代化進程中起到重要作用。

1947年日本政府為鞏固1946年廢除半封建土地制度的“農地改革”成果和提高農民組織化程度，出臺《農業協同組合法》，日本農業協同組織(以下簡稱日本農協)在全國范圍內組建，最終促進農業大發展。日本農協組織體系上分為市町村的基層農協、都道府縣的農業聯合會、全國性的中央聯合會3級，進入20世紀80年代，日本對農協組織體系進行合并，形成縣一級的農協和中央級的農協，將“市、町、村—都、道、府、縣—全國”3級組織體系改為2級，把都、道、府、縣聯合會并到中央，并將基層農協進行合并，從原來的 1萬多個精簡到目前只剩1 000個左右。總體而言日本農協是一套復雜的從地方到中央的高度組織化的體系。韓國的農業協同組織是一個多元復合結構的綜合經濟組織，1948年韓國誕生后，第二年進行“農地改革”，實現了耕者有其田，1961年韓國依據《農業協同組合法》(1961版)將1956年成立的農業銀行和1958年成立的國家農業協同聯盟合并組建成國家農業協同聯盟(簡稱農協)，又稱為韓國農業協同組合。韓國農協成立之初為里洞(村)組合、市郡(縣市)組合、中央(國家)會3級結構，20世紀80年代，根據新修訂的《農協法》將市郡農協置于中央會之下作為農協中央會的分支機構，整體由之前3個層級變為2個層級，即上層為中央農協和下層基層農協，同時整體采用“一元化的綜合農協體制經營”。中國臺灣農會最早誕生于日據時代的臺北縣三峽鎮，現代臺灣農業合作組織主要形成于臺灣省光復之后，在臺灣省完成土地改革后建立以農民為主體的農會，通過《農會法》《農會法實施細則》《農會選舉罷免辦法》等形成了較為完備的農會法律體系。目前中國臺灣農會分別區劃為省農會、縣(市)農會和鄉鎮農會3級，其中省級農會包括臺灣省農會和臺北市農會，包含24個縣(市)級農會和276個鄉鎮級農會，成為覆蓋全島的農民社團組織，擁有較大的影響力。2013年全臺灣農會正式成立，并入原臺灣省農會，形成全臺地區農會—直轄市、縣(市)—鄉(鎮、市、區)3級制農會體系。

3 東亞農業合作社合并演繹

東亞日、韓2國和中國臺灣省的農民合作組織(農協、農會)基本覆蓋整個國家與地區的農村，涵蓋農民的生產與生活，并且為會員提供全方位服務，這與東亞農民合作組織歷史演變有關，核心是農協(農會)在發展中不斷合并帶來業務功能的拓展最終形成當下多元復合結構組織。

日本農協的合并。日本政府于1954年設立農協都道府縣的聯合會和全日本的中央會，提升農協規范化水平；1961年出臺《農協合并促進法》促進全國的農協合并，規定農協包含農戶的基準規模為1 000 戶；1972年全國購買農協聯合會和全國販賣農協聯合會合并成立全國農業協同組合聯合會，從上至下基層農協進行了合并，增設了保險業務、信用業務、指導業務等；20世紀80年代日本農協繼續加速合并和擴張，擴大經營規模，全國基層綜合農協數量減少70.34%；當前日本農協在各縣按本地區的特點設有各種縣聯合會，如經濟農業協同、信用農業協同、共濟農業協同、厚生農業協同等不同組合聯合會，在全國設立全國聯合會。通過持續的合并和規模的擴大，加上較為完善的組織架構，日本農協的競爭力不斷增強。

韓國農協的合并。1961年樸正熙政府頒布《農業協同組合法》(1961年版)，將國家農業協同組合與農業銀行合并，成立國家農業協同聯盟(NACF)，管理中央會、市郡、里洞農協3個層級的農協，主要從事農產品、農資供應與銷售業務；1970年起把小農協合并成較大的農協，主要開展里洞組合合并運動，數量從1969年的7 525個減少到1974年的1 545個，顯著提升里洞組合的經營規模；1981年開始將市郡農協置于中央會之下變為其分支機構；1999 年修訂《農業協同組合法》(1999年版)，將農業協同組合中央會、畜產業協同組合中央會和人參業協同組合中央會等中央機構合并為新的農業協同組合中央會。經過近半個世紀的發展與調整，目前韓國農協從中央會至基層農協已經組織嚴密、功能齊全，被稱為“國民生命庫”，為農業產業化發展提供的堅強后盾，被國際合作社聯盟(ICA)選為全球4大合作社機構之一。

中國臺灣省農會的合并。1945年中國臺灣光復后，“臺灣行政長官公署”完成日據時期遺留下來的鄉鎮、縣市和省3級農業會的改組，依照大陸的“農會政治、合作社經濟”原則將農業會劃分為農會與合作社2個系統；1949年依據《農會與合作社合并法令》將合作社與農會大規模合并；1952年臺灣當局出臺《改進臺灣省各級農會暫行辦法》，確定農會實行省農會、縣市農會、鄉鎮農會3級體制，各自分別隸屬于省政府農林廳、縣市政府、鄉鎮政府，期間供銷、推廣、信用、保險功能得到跨越式發展；1974年新修改《農會法》頒布實施，確認了農會的社團法人地位，推動同一縣市的鄉鎮農會合并以加強經營，將57個基礎薄弱、管理滯后、凝聚力弱、發展條件差、經營不善的農會合并，統籌整合與優化資源后獲得市場競爭力和發展活力，同時將省轄市區內的農會合并入市農會；20世紀80年代至今，中國臺灣省《農會法》歷經多次部分條文修正，鼓勵直轄市下的區農會與縣下的鄉、鎮、區農會可依據需要合并為縣級農會或者直轄市農會，鼓勵區域附近的鄉、鎮、區農會可以并為一個農會。

基本上所有日本農家都屬于農協會員，是日本最大的經濟組織，實際上是農戶的一個“大管家”。根據陳柳欽的統計，日本農協主要作用包含生產指導、農產品銷售、資料集中采購、信用合作、保險和權益保障，具有經濟、社會和政治功能。同日本農協相似，韓國農協是保護和推動本國農業與農村經濟發展的組織，被韓國國民稱為“國民的生命庫”，主要承擔對農民生產經營和生活消費的教育指導，農產品共同銷售和工業品共同購買，面向農戶的金融信用和保險服務，以及開展農村文化、醫療、養老等各種福利事業，具有經營功能、服務功能和渠道功能。中國臺灣農會由最初的農民維權組織發展成為功能最為齊全的綜合性事業體，是集農業推廣、供銷經營、金融信貸、保險服務四大功能，幾乎涉及農業農村發展所有方面，為臺灣地區農民的增收維權、農業經濟的發展和農村社會的穩定發揮了重要作用。

總體來看，日本、韓國的農協是代表全國絕大多數農民權益的自主性組織，同時也是協助國家面向農業、農村和農民開展公共服務的經濟、社會機構，另外長期以來日本農協與韓國農協高居全球合作社前列，也是兼金融、流通、加工的跨國巨型企業，同時日本農協已是日本最大的企業。日本、韓國的農協、中國臺灣地區的農會，是現代化過程中政府組織小農安排生產生活、維護農村穩定、保障農產品生產流通的一個基礎性制度安排。它既是一個經濟組織，承擔保障農產品供給的任務；又是一個政治和社會組織，是農民組織生活、生產，滿足自我追求良好生活的一種制度工具。

完善的法律政策與制度建設。日本、韓國和中國臺灣省的農民合作組織溯源上來講已有100多年的歷史，已經由初期半官半民的民間合作組織變成全國性的行業協會，甚至在各自的國家與地區屬于居前列的“超級企業集團”，其發展歷程就是一部合并演繹史，同時也是一個不斷修改法律、調整政策、推進改革的過程，如此制度變遷對東亞地區農民合作社的合并演繹提供了強有力的理論和制度依據，也為農民合作組織聯合與合并提出了翔實具體、具可操作性的要求。以日本為例，自確定農協法律地位的《農業協同組合法》(1947年版)出臺，為推動小農協向大農協合并、專門農協向綜合農協合并，分別在20世紀60年代制定《農業基本法》《農業協同組合合并助成法》，70年代提出“建立區域合作社，振興地區農業”，然后在80年代通過“面向21世紀農協發展戰略”議案，建立區域合作社社會，90年代確定“建立21世紀農業和農協的改革方案”和《新糧食法》，推動基層農協與縣聯合會和農協中央建立業務關系，以及制定《農林中央金庫與信用農業協同組合聯合會合并法》，推動農協與農林中央金庫合并。最近一次2015年，日本參議院表決通過新《農業協同組合法》，改革重點之一是產業合作跨界化，擴大農協經營自主權。

規范的架構體系和組織方式。東亞農民合作組織顯著特點主要有業務專業化、規模經營化以及高度組織化，作為一個擁有專屬法律、公益性質的社團組織，依靠法律的保障構建和運行“農民共治”的管理體制，形成了規范的架構體系和組織方式。以中國臺灣省為例，地區共設全省農會、 縣(市)及直轄市農會、鄉(鎮、市、區)農會(簡稱基層農會)3級制農會組織體系，層階分明但均為獨立法人，互無隸屬關系。3級農會行政主管部門分別對應臺灣“行政院”農業委員會、直轄市或縣級農業局(處)、縣級農業處同時也負責監管鄉(鎮、市、區)農會組織。在組織方式上，具體為：會員代表大會→監事會與理事會→總干事(秘書)→會務股、會計股、推廣股、供銷部、信用部、保險部、企劃室、稽核室、資訊室、各辦事處(各信用分部)。會員代表大會是農會體系最高權力機構，監事會與理事會負責日常工作運行，總干事由理事會任命，等同職業經理人。其余各部門各司其職，各負其責。

東亞強勢政府的指導扶持。同屬于儒文化圈的東亞國家和地區，擁有共同的東亞特征：強勢政府部門主導國家(地區)社會經濟發展進程。由世界銀行資助出版的《政府在東亞經濟發展中的作用》書中指明“東亞經濟成功的秘密在于:它們的強勢政府對經濟的普遍干預彌補了發展時期普遍存在的市場失靈缺陷，促進了產業的繁榮”。農民合作組織的發展也是如此，日本、韓國和中國臺灣省的農民合作組織的發展與合并演繹，無一不受到強勢政府對其政策與資金的扶持，同時業務運營嚴格監督管理，甚至專門為農民合作組織合并進行立法。以韓國農協為例，1961樸正熙政府頒布新的《農協法》合并國家農業協同組合與農業銀行成立韓國農協；1980年完成農協組織結構組合基礎上重新合并農協。鼓勵、推動國家農協聯合體參加國際農產品博覽會，推動農協農產品獲得海外認證，以此增強知名度和市場競爭力。

明確的業務范圍與發展方向。日本農協、韓國農協和中國臺灣省農會均為農村行政區域建立綜合型農業合作社的典型代表，各自輻射力均已遍及所在國家和地區農村的各個角落和農業生產各個環節。農民合作聯合組織功能均有相關涉農法律制度予以確認，負有時代使命或者改革方向。如日本新《農業協同組合法》明確全國農業協同組合轉型股份制公司，都、道、府、縣中央會主要承擔經營洽談、監察審計和意見反饋，做到改善經營管理，實現產品銷售渠道化、農資采購競爭化、產業合作跨界化，剝離基層農協信用業務，推動基層(市町村)農協將業務重點放在農業上(半世紀的發展，日本農協信用、保險、保健等非核心業務大幅度增長，主營涉農業務份額逐減)。韓國《協同組合基本法》鼓勵不同類型協同組合履行合作，成立聯合體，規定農業生產、加工、流通為主要業務。

4 東亞農業合作社合并演繹對我國農民合作社聯合發展的啟示

日本農協、韓國農協和中國臺灣省農會組建和發展初期本質是群眾性互助經濟組織，主營事業服務農業生產，但在數十年持續合并帶來經營規模擴大和引入企業管理機制后，銀行業、保險業等已成農協主要業務，而涉農核心業務大幅度降低，與成立的初心宗旨愈行愈遠。同時，東亞國家(地區)的農民合作組織憑借在各自國內(地區)農業農村發展的特殊地位，向政府和執政黨施加壓力阻礙涉農政策制定和實施。在日本，當地農協組合甚至已是重要政治力量，對政黨選舉及日本政治產生重大影響。鑒于東亞農民合作組織合并演繹發展對社會的教訓，我國農民合作社聯合發展一定要堅持黨的領導，全面加強各級黨組織對農民合作社聯合社的領導，做好“成員社-聯合社”的黨建工作，引導農民合作社始終堅持為農服務的正確方向，助力鄉村振興戰略的實施。

合作，是國際合作社聯盟七項原則之一，東亞農協(農會)在推動日、韓兩國和中國臺灣省農業現代化進程中發揮了重要的作用，通過不斷地對農協(農會)組織合并，聯合體擁有的經濟職能和社會職能，強有力地支持了農業的規模經營和產業化，同時有效服務了農村社會、保障農民權益。我國農民合作社聯合社是基于我國農業農村現狀和發展形勢能夠提升組織化、規模化、標準化的有效組織形式，要加大聯合社的創建力度，鼓勵同區域聯合、同行業聯合和產業鏈聯合，推動立體式復合型農民專業合作社聯合體發展，作為鄉村振興產業發展重要載體推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，發揮為農服務綜合性合作經濟組織的作用。

以《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施為標志，全國農民合作社事業迎來快速發展的“黃金十年”，2017年全國農民合作社達196.9萬家，是2007年的76倍。2018—2021年，我國農民合作社數量穩定在220萬～225萬家，進入數量增長向質量提升的關鍵時期，“空殼社”專項清理和提升規范化水平同步進行。農民合作社聯合規范包含2個維度，一是單個合作社規范提升，做到5個規范(規范組織機構、規范章程制度、規范財務管理、規范收益分配和規范登記管理)；二是農民合作社聯合要以農業農村部制定的《農民專業合作社聯合社示范章程》為基準，在成員社規范基礎上，做到成員(成員社)、組織機構、財務管理和合并、分立、解散和清算的規范。

東亞國家地區農民合作組織的發展與合并取得的成績離不開強勢政府給予項目與政策扶持，在我國農民合作社面臨地區發展不平衡、融資難、管理不規范等一系列問題及農民合作社從分散向聯合合作處于起步階段，政府扶持必不可少。一是以培育產業競爭力強的農民合作社聯合社作為合作社發展的重點，加大對農民合作社的資金支持力度，對獲得農產品質量認證、品牌創建等聯合社給予適當獎補；二是創新金融服務，鼓勵金融機構建立聯合社信用評價體系，開發適合聯合社的擔保產品，解決融資難、融資貴問題；三是推動涉及農民合作社的稅收優惠、金融保險、用地用水用電優惠等政策落地落實；四是強化指導服務，建立健全省、州市、縣級農民合作社發展聯席會議工作機制，以縣級為單位建立一支懂政策、重實踐、講奉獻的農民合作社輔導員隊伍，加強農民合作社縣級綜合服務中心建設，為各地聯合社提供全方位、保姆式的指導服務，推動農民合作社規范發展。