新形勢下鄉鎮財政管理的現狀及改進策略

□周愛霞

（廣饒縣大碼頭鎮農村經營管理辦公室，山東 東營 257300）

1 鄉鎮財政狀況

1.1 政府預算結構調整不符合規律，預算管理執行制度缺乏決策剛性

從預算審計管理情況分析總體來看，預算草案執行管理情況雖然有所改善，但在強化預算草案審批、調整和預算環節中，違反預算法的行為仍然屢見不鮮。一是雖制定預算和管理決策方案，但在實際執行過程中仍存在赤字。二是預算資金分配不明確，有的地區鄉鎮由各縣級預算管理單位統一審批管理財政部門的預算支出，其余部分立即記入財政局賬目。三是同級費用預算不利于調整產業結構。在同級預算比較粗略的實際情況下，追加同級預算完全不可避免，但一般不報人大審批。事實上，超出成本預算的追加預算應在同行的管理決策監督之外。四是出現虛報費用、調整余額、未及時收回收入等現象。例如，預算所列費用暫存，預算所列費用轉入外部預算等，委托部門收取的行政費用仍未及時收取。

1.2 財政支出和專項扶持費用較高

財政預算剛性扶持支出和專項資金扶持項目支出增速均明顯超出鄉鎮財政預算。一是鄉鎮勞動力社會資金收入快速增長。鄉鎮事業人員財政經費支出增長壓力主要集中表現在非鄉鎮財務財政全額支付撥款，鄉鎮事業單位人員的基本工資、獎金、社會保障和會計全額支付撥款。城鎮事業單位人員的工資獎勵和福利可自行支付。二是財政局重點幫扶支出配套設施總體目標較多。大部分重點省市專項扶持支出和重點項目扶持需要通過市本級財政局將立即申請具有一定授信額度的項目資金，如水源基礎設施建設、農牧業綜合開發設計等新項目。

1.3 巨額債務負擔和隱性財政赤字

出于多種原因，個別鄉鎮要么籌集大量資金參與形象工程表演項目，要么從外部融資以支付工資和維持各種基本業務活動。隨著時間的推移，給鄉鎮政府帶來了巨大的債務負擔。

2 鄉鎮財政困難的原因分析

2.1 鄉鎮經濟發展保障水平低下是造成鄉鎮財政困難的根本原因之一

改革開放后，農村經濟顯著發展，增加了鄉鎮財政收入。但目前我國現代農業總體經濟結構仍以生產制造業為主導，農業二三產業鏈整體經營規模較小，產業布局簡單，社會化應用水平不高。

2.2 財政制度不合理，加劇了鄉鎮財政收支的矛盾

目前出現不合理的鄉鎮財政稅收制度主要體現在以下幾個方面。一是主體稅基按照農村分稅制度劃分，鄉鎮財政稅收渠道較少。二是農村稅金分配太高，導致鄉鎮財政收支赤字較多。三是農村財權與鄉鎮財權互相分離，財稅行政管理體制不完善。作為基層政治機構，鄉鎮無法繼續交權，要向農民借錢以處理鄉鎮較為復雜的事務。

2.3 鄉鎮行政管理體制改革進度緩慢

一是沒有及時、有效地轉變大型鄉鎮政府管理職能。當前我國處于社會經濟發展的關鍵時期，許多大型企業無法充分利用政治經濟手段，過多地接受行政部門干預和非法違規從事大型鄉鎮經濟風險管理服務活動，盲目違規利用借款人資產資金非法開辦大中型鄉鎮企業。二是大型鄉鎮經濟行政部門債務風險管理體制建設問題已經導致許多鄉鎮政府盲目違規舉債難以及時應付。包括農村教育、衛生、計劃生育、文化、體育、道路、電信、綜合治理等不同行業債務管理類型的鄉鎮企業經過合規、升級和風險評估后的債務管理活動，幾乎完全覆蓋和直接影響了目前我國整個農村的所有農業生產工作以及農村經濟，已經完全超出了所有鄉鎮政府和鄉村全體農民的經濟風險承受能力。僵化的行政人員和人事制度使政府行為曇花一現。主要干部考慮問題的視角往往是以政治表現為出發點，為了推動或維持自身的地位，他們往往不顧當地情況，超出財務回旋余地，不遺余力地進行所謂的“成就項目”“形象工程”“百點工程”，結果勞民傷財。

3 針對鄉鎮政府處理財政管理問題的措施

3.1 加強財政預算管理，規范財政收支

一是鄉鎮政府和鄉、街道的上級領導行政機關要嚴格遵守《預算法》的相關要求，預算中必須明確寫明的是鎮政府人民會議，這是鎮政府部門必須按照規定嚴格遵守，重視國家預算的法律承認，落實成本預算的重要“法寶”。按照法定預算的工作理念，依法通過行政附加訴訟程序，對涉嫌違反財政預算法的財政行為可以追究本級有關工作人員的刑事責任，地方各級人民代表大會依法發揮了相同級別的金融監管指導。二是各鄉鎮政府及其他相關財政部門工作人員要嚴格執行《預算法》工作標準，真實、全面、準確地反映本級財政收入核算情況，將本級國家預算全部納入本級財政收入中。計算確保本級財政收入明細，明確各項資產核算應用狀況，嚴防人為因素任意調整本級財政收入，增強本級預算編制約束力。三是要切實提高本級預算編制管理水平，把加強預算編制管理工作作為本級鄉黨委政府的主要任務，避免人為因素隨意調整本級支出預算財政收入，提高部門預算執行規章制度的剛性。

3.2 積極支持發展振興地方實體經濟，促進地方財政收入保持穩定增長

一是適應國際市場經濟客觀發展需要，積極推動政府部門角色轉變，更好地讓項目為廣大群眾服務，自主創新完善政務服務工作常態化，提高政府部門工作效率，改變政府服務領導工作方式，為廣大人民群眾服務。二是幫助眾多農民積極發展高效現代農業。嚴格遵循農、林、牧、副業、水產養殖、養殖、生產加工等農業主體多種經營經濟管理模式，參與并為廣大農民群眾免費提供產前產后各種農業投資信息咨詢服務和決策咨詢。三是積極充分發揮各級地方人民政府發展農村投資綜合信息咨詢服務平臺主體功能，優化農村農業投資決策服務環境，促進農村實體經濟健康穩定發展，積極主動吸引外資，調整農村鄉鎮產業結構，促進部分農村鄉鎮農業生產勞動力可持續利用，合理利用各種農業生產要素人力資源，整合發展農村土地集約利用綜合資本。

3.3 加強市政財政支出管理，嚴格控制支出規模

一是秉承“收支平衡，微利”的長期投資理財服務宗旨。各鎮政府機關應妥善處理收支的關系，化解真實需求與可能需求之間的沖突，避免出現預算赤字。二是加強鄉鎮財政支出業務收入綜合管理，控制鄉鎮財政支出快速增長的趨勢。通過不斷優化鄉鎮財政支出業務收入分配結構、控制鄉鎮財政支出業務收入增長規模、提高鄉鎮財政資金收入綜合管理使用率和管理效率等，維護本級鄉鎮財政平衡。三是加強地方鄉鎮財政年度預算管理執行年度管理。本級以上地方人民政府年度財政預算必須經本縣上級地方鄉鎮以上人民代表大會全體審議或者批準，不得因為長期出現財政預算赤字等而推遲年度預算。在本級鄉鎮財政預算執行管理年度執行中，務必按規定進行財務核算，不得隨意增加公司資本金。在特殊情況下，必須與黨政班子、支部協商后確定追加預算。同時，堅持單筆審批制度，大額支出項目必須經鄉鎮領導層討論決定并進行可行性研究后才能實施。

3.4 加強債務管理，防范化解財政風險

各政府機關應及時安排清理潛在財產負債和重點項目新開工情況，掌握具體情況，根據實際發展情況優先參與建設一批重點項目。不允許參與影視演出宣傳項目和形象宣傳項目，防止資產負債率過高的個人行為產生重大金融風險。各地區要確保科學合理發展，適應黨和國家經濟宏觀調控，控制地方新增企業債務，嚴控潛在財產負債，減少非生產性固定資本境外投資。

要進一步加強招商引資工作，培育區域主導產業，擴大財政總收入來源，逐步償還財政資金主體債務，緩解地方財政壓力，有效解決財政問題。償債難、工作壓力大，降低了金融局行為人的信用風險。

3.5 提高各級領導對“零戶統管”的認識和重視

由于“零戶統管”工程是財務理財的重要手段，是提高營運資金效果的重要路徑，因此有必要嚴格遵守規章制度。建立健全各項財務管理制度，逐步規范資金配置，有效劃分和運用資產。

3.6 加強培訓，提高鄉鎮財政工作人員素質

鄉政府工作嚴峻，任重道遠。要嚴格建立定期業務培訓考核制度，不斷提高人員綜合業務素質，使財政干部了解和熟悉國家財政政策。在當前人力資源轉型的大背景下，國家提供人才保障，讓他們發揮應有的作用，打贏鄉鎮攻堅戰，提高工作效率。

3.7 加快農業經濟轉型

與財政政策有關的問題要從長遠角度來討論，主要是鄉鎮經濟的整體發展趨勢，顯然單方面增加資金在短期內可以保持作用。

需要考慮可持續和有效的變革方法，目前的農業經濟結構以種植業為主，鄉鎮通過財政有效利用先進技術改善傳統農業結構，有效應用現代先進技術和設施，提高傳統農業耕作水平。

4 關于加強鄉鎮管理的多方意見

4.1 提高財政干部政治和業務素質

塑造地方財政黨員干部，要講究毅力和“同步進取”。當前形勢下，要注重加強政治道德教育、法律法規意識文化教育和群眾服務項目文化教育，提高黨員干部廉潔奉公能力。同時，有計劃地通過業務輪崗培訓、財會知識競賽、軍訓等形式培養財務人員。提高地方財政管理人員的政治和職業素質，減少財政違紀事件的發生。

4.2 制定鄉鎮財務管理制度

要注意制訂外部財政和細化自有資金管理規定，制訂符合分稅制的各項財政管理方案。鄉鎮人民政府成立以來，已經出現了幾種可行的財務管理制度，因此有必要落實現行的管理制度，必須完成實施、探索和推廣。

4.3 政府有關部門協調解決鄉鎮費用

解決縣鄉鎮等單位項目管理資產申請管理辦法突出問題，確立項目風險管理工作職責，制訂管理辦法、實施辦法，逐步納入我國標準化項目管理體系。根據現場調查結果顯示，費用未納入財務會計的股票基金的違法經營行為遠高于同類型的納入財務會計的股票基金。因此，各區縣的預算資產必須納入鎮財政局的信息化管理，制訂管理措施并定期檢查。加強財政監管，扭轉“亂收亂放”“過度擁擠、濫用”的現狀。這部分資金可以按政策提取，按規定使用。有限的資金在減輕公眾負擔的同時會更有效利用，干部違紀行為更少。

4.4 以鄉鎮為獨立核算主體，實施具體財務管理辦法

鄉鎮政府根據縣級以上行政機關明確提出的各項指導和實施方案，一般由機關制訂本級部門預算，并嚴格審批流程。一是賬戶管理。財務收支管理賬戶統一登記開立，鄉鎮在各街道辦事處統一開設“基本財務結算、工資專用賬戶、非稅繳費專用賬戶”等鄉鎮財政管理銀行財務專用收支賬戶。辦理鄉鎮財政管理基金的財務收支管理事項，由財政部門進行核定。二是集中收付。鄉鎮政府的財政收入全部上繳縣（市）財政局并納入成本管理，鄉鎮征收的非稅收入全部立即上繳專項存款。支出根據年度預算從本級財政專項預算賬戶直接轉入本級鄉鎮財政預算收支管理賬戶，優先分配順序和一般分配機制，根據成本有效分配預算。三是采購計劃。鄉鎮財政部門購買資產屬于中央財政局購買支出范圍的，鄉鎮必須立即提交銷售工作計劃和購買申請，并報當地稅務局或財政部門審批，然后按規定交省采購辦公室合并處理。采購項目資金直接通過分配支付給當前鄉鎮政府的特殊財務賬戶，用于公共服務采購金融服務或產品供應商。

4.5 強化全市財政監督職能，形成有效的監督和控制機制

改變現階段“下面看不到，上面控制不了”的現狀。鎮集中財政監督辦公室將負責設置專職或縣級兼職集中財務監督檢查員，完成對各鄉鎮集中財政的各項例行和正式財務檢查。

各鄉鎮集中財政財務監察員可由當地上級財政部門直接選派人員進行鄉鎮集中財務普查或異地互查，有效進行財政紀律工作，及時處理和糾正組織紀律方面的問題。

4.6 上級財政各有關部門要繼續對鄉鎮財政進行監督檢查

目前，鄉鎮財政無論從規則、工作質量等方面都還處于建設初期，還有待進一步完善和提升。上級財政部門的監察檢察人員負責指導和服務工作。被考察單位發現并解決問題，完善制度，做好業務流程和示范點服務項目的具體指導。

固定項目財務部門建章立制，提高工作能力，加強管理，改進工作，早日進入常態化管理軌道，充分發揮鄉鎮金融融入改革發展的作用。

5 結束語

針對我國鄉鎮財政管理現狀，組建一支高素質的財政管理隊伍，逐步提高財政管理水平，是保障國家經濟穩定發展、帶動國民經濟建設的關鍵。文章對此進行了一些分析，希望通過對文章的研究，為相關財務管理人員提供一些建議和參考。