廣東省地攤經濟的規范化與法治化探究——基于廣東省5個代表城市的調查

盧燦麗，蔡鵬濤，吳寶瑛，朱寶玲，陳彬琪，張偉治

（廣東海洋大學，廣東湛江 524088）

一、地攤經濟及其發展狀況

地攤經濟，通常是在熱鬧街邊、市場門口等人流相對密集區域，以靈活攤位即無店鋪的形式進行商品售賣或提供服務，從而獲得收入來源的一種經濟形式。

“引車賣漿，販夫走卒”，地攤經濟最早起源于西周，距今已有千年歷史，是人類最原始、最有生命力的商業活動之一。在改革開放后，政府對地攤保持著嚴格監管政策，各城市紛紛成立市容管理部門，即如今城市管理局的前身，并設立專門的執法隊伍，將地攤經營行為納入市容管理范疇[1]。近年來許多城市采取“限攤”乃至“禁攤”政策，對地攤進行驅逐清理，不少曾經熱鬧的集市夜市不復存在，加之全國“創文”“創衛”活動如火如荼地開展，地攤經濟陷入生存窘況。

2020年在全國復工復產、恢復經濟的背景下，于5月27日中央文明辦將馬路市場、流動商販移出2020年全國文明城市測評指標考核內容，李克強總理也表示地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源。在中央釋放地攤束縛的舉措下，各地陸續出臺地攤管理制度規范，規劃流動攤販區域；地攤經濟概念股連日大漲；新聞媒體，視頻平臺等涌現各種相關宣傳報道；蘇寧、京東等電商巨頭均提出相關扶持政策，在“地攤經濟”放開后的一段時間，平均每天有十幾萬人開通支付寶收錢碼做生意……

地攤經濟迎來了發展的“春天”，但是這股浪潮并沒有持續多久。各大官方媒體開始發聲給地攤經濟降溫，認為“地攤經濟不能一哄而起”“一線城市不宜推行地攤經濟”等，有的城市管理工作人員甚至認為推行地攤經濟是經濟發展的倒退。不少城市也開始宣布不推行地攤經濟，例如，6月，佛山開始著手規劃流動攤販疏導區，但是到了7月，佛山市城市管理綜合執法局表示已經全面暫停地攤經濟的推行與宣傳工作。另一方面，許多民眾可能會被網絡新聞中“日入千元，月入破萬”的擺攤個例所吸引而進入擺攤行業，但真正加入才發現生意難做而逐漸退出。例如，汕頭的珠江路公益攤位，2020年6月設立時30個攤位吸引了上千報名者，但因為缺少客流量、缺乏管理等原因，兩個多月后實際仍在經營的攤位只剩幾家。地攤經濟在經過曇花一現的網紅狀態后，開始趨于不溫不火的發展狀態。

二、地攤經濟的正負效應

縱觀地攤經濟漫長的發展史，尤其是當下的發展，地攤經濟都表現出其正負效應，它猶如一把“雙刃劍”，既帶來一定的社會效益，也產生不少社會問題。廣東省是全國第一經濟大省，進出口生意興盛，社會人口流動性大，就業競爭壓力大。課題組選擇廣東省為調研點，2020年7月～8月實地調查了廣東省一二三四五線代表城市：廣州、珠海、汕頭、茂名、云浮等城市地攤經濟的發展現狀、管理措施與存在問題等，針對擺攤者、消費者、執法人員、周邊商鋪等不同群體進行調查訪談，收回擺攤者調查問卷108份、消費者調查問卷107份。

（一）地攤經濟的正效應

1.提供就業崗位，減少失業人口

擺地攤的入行門檻較低，啟動資金要求較少，能夠為城市提供一定的就業崗位，尤其是新冠疫情造成經濟蕭條后，地攤經濟的發展更能起到復蘇經濟、減少失業、緩解恐慌的作用。在受訪擺攤者中，有約63%是失業狀態謀生而從事擺攤行業；有約86.2%的攤位啟動資金在5千元以下，其中1千元以下的超四成，1千到2千的約兩成。單以廣州為例，根據廣州城管局的統計數據，截至2020年6月，廣州共有60多個臨時疏導區，8千多個攤位，1.2萬名擺攤者，而在受訪的廣州擺攤者中，有80%是全職擺攤，粗略估算廣州便有9千多人通過擺地攤解決就業問題。因為地攤經營對擺攤者的學歷水平和技術技能要求不高，所以往往能夠更好地吸收“底層剩余勞動力”[2]，在“受訪擺攤者的文化程度”調查中，約42.6%是小學文化，約41.7%是初中文化，僅有約15.7%是高中及以上。

2.滿足消費需求，推動商品銷售

整個社會的消費需求是多層次的，地攤商品相對廉價，能夠滿足部分購買能力較低的群體，緩解消費壓力，有約46.7%的受訪消費者是因為便宜而選擇購買地攤商品，同時經營較為靈活的地攤也能夠給予居民相對方便的購物途徑，有約39.2%的受訪消費者是因為方便而選擇購買地攤商品。雖然地攤商品交易單價一般不高，但是點點滴滴匯聚，整個城市地攤經濟的累積，也能夠推動部分低價商品的銷售，產生不小的社會經濟效益。例如許多農民自家小規模種植的農副產品，數量不多不足以賣給批發商，而通過地攤直接零售，減少了中間商差價，消費者也能以較便宜價格購買。

3.形成獨特文化，豐富城市生活

地攤可以說是一種文化，不同城市的地攤，反映著當地的風土人情[3]，一些經營多年的老地攤，已成為民眾心中的地方標志，也形成了具有地域特色的獨特文化，豐富著城市經濟文化結構。例如汕頭許多美食小吃，本就興起于街頭吆喝叫賣的地攤，它們深受民眾的喜愛，既是城市的象征，又是家鄉的味道。李克強總理將地攤經濟稱之為“煙火氣”，人間煙火氣，最撫凡人心，地攤的存在，豐富了城市經濟、文化生活，使得城市更有生氣，更有溫度。無論是對本地居民還是外來游客，成片的地攤往往容易營造熱鬧的氛圍，成為民眾游玩逛街的去處，引起消費者聚集。

（二）地攤經濟的負效應

1.影響公共秩序，產生衛生問題

擺地攤是根據消費者的需求出現，時間地點都很靈活，往往選擇在馬路邊、天橋、車站等人流密集場所，但是在人流量大的場所擺攤也容易出現占用道路、堵塞交通的問題。絕大部分地攤都是利用公共空間進行個人經營，例如常見的路邊攤，攤位本身就在馬路公共區域，而路過購買地攤商品的消費者，一旦聚集，也容易造成道路的擁擠。地攤的經營特點使其難免對城市公共秩序產生一定的影響，約78.5%的受訪消費者表示有必要規劃指定擺攤區域。收攤后攤位常常留下許多垃圾，造成臟亂差等城市衛生問題，影響城市形象，與創建衛生文明城市的理念相悖。

2.商品缺乏監管，擾亂市場秩序

地攤商品種類五花八門，應有盡有，且因為地攤的特殊性而處于市場監督管理的“盲區”，往往不需要辦理任何經營許可或質檢證明就能進行銷售，加之地攤商品價格相對便宜，因而假冒偽劣，以次充好，魚目混珠的三無產品也較為容易出現在地攤，損害消費者的權益。“民以食為天”，一些不健康不衛生的地攤食品，也可能對消費者的生命財產安全造成損害。

除了地攤商品缺乏監管，地攤經營即使收入可觀，但因為交易流動性大，查稅難度較高，也容易成為稅務部門的“稅收漏洞”，造成國家稅源的流失。而地攤因為無需鋪面租金和繳稅等經營成本，商品售價自然較低，與租金高昂的周邊商鋪，容易形成不公平競爭，進而損害小店經濟的發展。周邊商鋪也容易因此心生不滿而驅逐擺攤者，進而與擺攤者產生矛盾。

3.影響城市管理，產生法律糾紛

縱使城管執法隊伍多年來對地攤進行各種驅逐清理，地攤經濟也從未銷聲匿跡。多年來城管與攤販的“貓鼠”博弈早已成為大眾所熟悉的“丑態”，各地經常出現城管巡邏執法將擺攤者驅逐得“作鳥獸散”，但在城管離開后，擺攤者又重新出現的場景，或是“城管下班，攤主出攤”這種打時間差的經營模式。對待地攤經濟該如何執法，執法力度又該如何，始終是考驗城市治理能力的一大難題。

對擺攤者而言，地攤可能是全家唯一的生計來源，地攤商品可能是其辛勤勞作所得，在被城管驅逐與沒收物品時，往往容易產生被壓迫的反抗心理或是損失的厭惡心理，在此次地攤“松綁”之后，在一些不推行地攤經濟的城市，擺攤者還會產生“中央放開地攤，但基層仍然不允許擺攤”的不滿。而城管作為基層執法人員，面對屢禁不止的地攤，也會產生厭煩與怨念。由此也產生不少法律事件，近年來擺攤者暴力抗法與城管暴力執法時常發生，引起社會關注，例如2006年中國第一例小販刺城管案崔英杰案，就造成城管犧牲、攤主被判死緩的慘痛后果。

三、地攤經濟規范化與法治化的重要性

（一）地攤經濟存在的重要性

在分析地攤經濟規范化與法治化前，首先要分析清楚地攤經濟是否應該繼續存在的問題。有的受訪城管執法人員認為，地攤經濟只是疫后復工復產的權宜之計，并非長久之策，將來地攤經濟也勢必消亡。但是多年來地攤的發展已經表明，不管城市發展多么飛速或是禁攤政策如何嚴格，地攤仍然或多或少存在著。地攤經濟雖然是邊緣經濟，但是其仍發揮著促進就業、帶動消費、豐富文化等正效應，而其存在的負效應也并非無法避免，“一刀切”地禁止地攤經濟的存在，其實是一種懶政思維。在“對地攤經濟的態度”的調查中，約58.9%表示支持，約38.3%表示不支持也不反對，僅有2.8%表示反對。在城市未來的發展，可以不必鼓勵推動地攤經濟，但也應該給予其生存空間，使其融入城市治理體系。一方面，這是對擺攤者中眾多底層勞動者生存與發展權利的充分尊重和保障，我國憲法規定了公民有勞動的權利，蔡定劍教授也曾質疑城管取締小販的合憲性。另一方面，減少對地攤經濟“一刀切”的打壓，也是減少政府對經濟的過多干預。順應經濟規律，由市場“無形的手”去調節地攤經濟及其同其他經濟形式之間的優勝劣汰，使地攤經濟成為補足消費層次的存在，又不至于出現本末倒置的全民地攤的網紅狀態。

（二）地攤經濟規范化的重要性

根據《個體工商戶條例》的規定，地攤的管理主要還是依靠各地結合實際情況自行制定規范，我國不同城市的地攤管理規范不盡相同，雖起到因地制宜的作用，卻難以保證各地的規范都能夠合法合理，具體的制度設計能否有效保障擺攤者的生存與城市的發展之間的平衡仍有待考察[4]。同時各城市的地攤管理制度的普及力度也存在差異，在受訪的擺攤者中，約50%表示不清楚本地的地攤制度，約25%表示了解很少，約20%表示比較了解，僅有約5%表示非常了解。地攤管理制度缺乏宣傳，自然難以在擺攤者群體中形成普遍的了解與認可，因而很多擺攤者始終保留著以往自由的經營習慣。在地攤經濟長期存在的情況下，要消除其負效應，較為有效的辦法就是對地攤進行規范化管理，形成長效管理機制。很多城市已經有了流動攤販疏導區，“變堵為疏”，不再驅逐擺攤者，而是將其引導到疏導區進行管理，既解決擺攤者的生存問題，又可以通過疏導區的規范管理，將地攤納入監管范圍內，避免擺攤者在城市中四處流動。同時，將地攤集中，形成類似市場的經營模式，也使得地攤經營較為有序，更穩定發展。相對于過去東躲西藏的經營方式，擺攤者也更能夠認同與遵守規范化的管理。

（三）地攤經濟法治化的重要性

我國關于地攤的相關法律法規較少。2015年《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》規定了食品地攤經營的登記管理，并且可劃定時段區域進行經營。2017年國務院頒布的《無證無照經營查處辦法》明確了在地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品等行為不屬于無證無照經營，雖從行政立法的角度使得地攤經營合法化[5]，但地攤經濟始終沒有明確的“法律身份”。另一方面，《中華人民共和國行政處罰法》和《城市管理執法辦法》賦予了城管執法人員一定的職權，可以進行警告罰款、查封扣留等，但是對于城管執法并無細致的法律法規，各地執法主要還是依靠部門制定的規范進行實施，城管也具有較大的執法主動權，能夠決定執法的策略、方式和力度等[6]，這也使得城管執法容易帶有主觀性。同時，缺乏統一規范也使得各地城管自制的行政執法文書，可能存在著體系不完整、要素不統一等問題[7]，有的城管罰款時甚至連相應的文書都沒有。在全面推進依法治國的當下，地攤的治理也應當做到依法行政，嚴格執法，各地城管執法行為的不規范，既損害了城市管理執法部門的形象，又破壞了法治社會的風氣。

四、地攤經濟規范化與法治化的對策建議

（一）完善相關法律法規

我國尚未形成一個較為統一、具有指導性的地攤規范，要消除地攤經濟產生法律糾紛的負效應，規范法治，首先就要有法可依，完善相關的法律法規或是作出法律解釋，為全國地攤治理提供法律導向。立法應當明確地攤經濟的法律定位，給予其法律認可的“合法身份”，可以將地攤經濟作為一種經營活動進行登記管理。不少地方出臺了地攤申請制度，經過資格審批和產品質檢的申請人可以成為一名地攤經濟從業者[8]，在立法上可以設立類似工商登記的地攤經營登記，明確地攤經營的產品要求，準入資格，進行統一登記管理，并且為年老傷殘、貧困低保、特殊家庭家屬等擺攤者提供便利。通過登記，將遵紀守法的擺攤者同無牌無證的擺攤者區分開，使執法目標更為明確。同時地攤經營商品應當納入市場監督管理局的管理范圍，通過對地攤商品的抽檢，以提升地攤商品的質量保障。設立消費者投訴與誠信制度，保障消費者的合法權益，對銷售假冒偽劣地攤商品的擺攤者進行警告、取消其地攤經營資格等。

立法也應明確城管執法人員的職權，明確其執法的權力依據和權力范疇，限制城管執法人員的自由裁量權，防止城管執法人員權力的濫用。完善城市管理局的工作細則，理清執法流程，統一執法文書，在執法時配備執法記錄儀，確保執法時依法行政，公平公正。中央也可以發布優秀指導案例或經驗，引導執法人員學習如何正規執法，避免出現錯誤執法，引發執法糾紛。同時也要落實好城管執法人員的培訓與監督，對其工作合理審查，避免權力尋租或是工作不嚴謹、不作為的現象。

（二）合理規劃疏導區域

各地對于地攤的管理，最為有效的方法之一就是設立流動攤販疏導區。改變過去一味驅逐擺攤者的做法，將流動攤販引導到政府劃定的疏導區，既解決了擺攤者的經營問題，又減少地攤隨意亂擺帶來的負效應，同時也充分利用了城市的公共空間。對于流動攤販疏導區，首要是選址，擺攤者一方選址更傾向于人流密集區域，而管理者一方更傾向于避開人流密集的街區市場，以免加重交通負擔，同時鄰近居民是否會受疏導區噪音影響，周邊商鋪是否會受到地攤經濟的沖擊等，選址需要考慮的問題是多方面的。廣州采取的選址辦法是由城市管理局與當地街道辦協商，聽取擺攤者和周邊商鋪意見進行選址，并通過公示，無異議后再設立疏導區。疏導區的選址也可以較為靈活變動，例如汕頭跳蚤市場是設立在商場頂樓天臺；珠海橫琴新區的疏導區是根據周邊項目工程的需求靈活設立、變動和廢除。

在設立疏導區后，應制定好合理的準入條件和管理制度，并明確日常監管的責任方。一些疏導區委托第三方管理后，就出現亂收費、高收費的情況，加重了擺攤者的負擔，并且管理缺失，也會使疏導區形成臟亂差的情況。廣州的流動攤販臨時疏導區就已運營得較為成熟，對疏導區的攤位標識、申請程序、日常巡檢、考評指引等都做了細致的規定，整編成冊分發給各個疏導區。疏導區的租金與制度設定，應由城市管理局、街道辦和第三方承包商共同協商制定，在城市管理局登記備案。監管方要對進入疏導區的擺攤者合理審查資格，并明確告知其管理制度，由擺攤者落實好攤位的衛生責任，對不遵守管理制度的擺攤者，可以報城市管理局進行驅逐，取消其地攤經營資格。

（三）柔性執法硬性為輔

近年來出現一些“微笑執法”“鮮花執法”，取代過去的強硬執法，效果更為顯著。城管與攤販本就不是水火不容的關系，雙方完全可以消除針鋒相對的局面，形成相互融合的關系。擺攤者承受著生活壓力，只是希望得到謀生的機會，過去強硬的執法模式，很難得到擺攤者的理解，還容易引起不滿與怨念。城管執法應以教育疏導的柔性執法為主，對擺攤者進行規勸，宣傳地攤管理制度，引導其前往疏導區，對個別有困難的擺攤者，聽取其合理訴求，對其進行幫扶，解決擺攤難題。對于罰款、扣留沒收物品的執法手段要慎用，對多次規勸警告不予理睬的擺攤者才采用硬性執法。以柔性執法為主要手段，以硬性執法為輔助手段。

（四）執法公開改變形象

城管執法人員形象與聲譽不佳，容易使執法人員產生負面消極情緒，同時對擺攤者而言，沒有威信力的執法人員也難以讓人信服，因此地攤的治理始終沒能立竿見影，成為法治社會的瑕疵。城管執法人員要改變過去收繳物資而形成的“土匪”風評，樹立公正執法人員的形象，才能有威信力，也能避免發生執法糾紛時輿論的習慣性偏見，正確引導輿論導向。首先，執法人員要提高自身素質，依法行政，嚴格執法，按照執法規范嚴格操作，減少錯誤執法。其次，城市管理局要主動公開執法依據、執法記錄，接受公眾檢查與監督，廣泛聽取群眾意見，及時反饋，打好群眾基礎。不少城市管理局已開設了門戶網站，但是缺乏反饋渠道，或是反饋郵箱與電話形同虛設。城市執法人員是城市的管理者，更應該是民眾的服務者，應當改變傳統的執法觀念，完善民眾交流反饋渠道，廣泛聽取民眾尤其是擺攤者群體的意見和建議，服務大眾。最后，積極開展普法宣傳，向擺攤者普及地攤管理制度與城管執法人員的執法管理流程，加強與擺攤者的聯系，才能實現相互理解，相互配合。

（五）成立地攤經濟協會

城市管理局可以引導擺攤者成立地攤經濟協會，由經營狀況較好或是經營時間較長的擺攤者主管。協會可以整合擺攤者，代表擺攤者發聲，參與城市地攤政策的制定與修改。一方面，使得城市的地攤治理更能聽取擺攤者的意見，另一方面，協會也能向擺攤者傳達城市地攤的治理理念，構建雙方聯系溝通的橋梁。同時地攤經濟協會也可以成為擺攤者自我發展的渠道，整合地攤經濟，保護傳統地攤商品，打造地方特色地攤文化，提升地攤的競爭力與影響力。

五、結束語

地攤經濟雖不是主流經濟，但是其仍發揮著特有的社會效應。它并不只是疫后復工復產的權宜之計，城市應該包容地給予其生存發展的空間，規范管理，消除其產生的負效應。地攤經濟要實現規范化與法治化，既要依靠地攤管理者，發揮公權力的主導力量，又要引導作為廣泛參與者的地攤經營者，配合工作，雙管齊下，才能使地攤經濟穩定健康發展，融入城市治理體系。