財政支持鄉村振興的問題及對策

□金明娟

（國家開發銀行大連市分行，遼寧 大連 116001）

1 財政支持鄉村振興的現狀及成效

1.1 加大對脫貧地區農村產業項目的支持力度

產業發展是鄉村振興的基礎，雖然我國已全面脫貧，但脫貧地區的產業基礎薄弱，嚴重阻礙了鄉村振興戰略的實施。近年來，我國不斷加大對脫貧和落后地區農村產業項目的支持力度，支持50 余個特色優勢農業產業集群建設、130 多個國家現代農業產業園建設、100 多個農業產業強鎮建設。

1.2 財政支農支出占比總體上升

為支持鄉村振興戰略的實現，近年來政府不斷完善財政轉移支付政策，一方面不斷提升中央對地方一般性轉移支付的比例，另一方面不斷優化財政支出結構，逐步加大對貧困地區及欠發達地區的轉移支付力度，主要用于支持鄉村振興戰略的實施。

2019 年中央對地方轉移支付資金超7 萬億元，同比增長7.4%；中央財政用于補助地方的專項用于鄉村振興的資金超1 200 億元，同比增長近20%；全國一般公共預算農林水支出超2 萬億元，同比增長近10%。可見近年來中央政府對鄉村振興戰略的實施給予了極大關注和支持，中央財政對鄉村振興的支持力度較大，財政向農村農業的支出比重近年來逐步攀升，有助于實現鄉村振興。

1.3 財政支農支出結構不斷優化

從總體的財政支出結構來看，國家財政對于農林水事務的支出力度逐步加大。2020 年一般供預算支出中位列前3 位的分別是教育支出、社會保障支出和農林水事務支出，分別為36 337 億元、32 581 億元和23 904 億元。其中，教育支出同比增長4.4%，社會保障和就業支出同比增長10.9%，農林水事務支出同比增長4.4%。

可以看出近年來我國的各級財政支出均優先保障農業和農村發展的支出，為鄉村振興戰略的實現提供有力的保障和支撐，從具體的支農支出結構中得出以下幾方面。

一是保障糧食及畜產品有效供給，進行農機購置補貼、帶動社會資本投資種業以及對規模養殖戶進行補貼等。

二是支持脫貧攻堅，2016—2020 年每年增加支持資金200 億元。

三是支持深化農業供給側結構性改革，提升金融服務鄉村振興能力。

經病理證實共10個甲狀腺癌，全部為乳頭狀癌；甲狀腺良性結節共80個，包括結節性甲狀腺腫46個，甲狀腺腺瘤34個。

四是加大農村公共服務體系建設力度，2018 年以來，累計對農村改水改廁3 000 多萬戶，逐步實現鄉村振興生態宜居的目標。

五是建立健全現代鄉村治理體系，加強基層政府的經費保障，提高村集體經濟收益。

2 財政支持鄉村振興中存在的主要問題

2.1 財政支出仍難以滿足鄉村振興發展需要

受新冠肺炎疫情的影響，整個社會經濟發展趨緩，大部分企業盈利能力下降甚至倒閉，導致各級政府的財政收入有所縮減。2020 年全國一般公共預算收入為182 895 億元，同比下降了3.9%，且可用財力在保障“三保”等剛性支出后可用于支持發展的資金十分有限。較小的財政收入規模無法支撐鄉村振興目標下逐步攀升的財政支出，收支矛盾不斷加劇。此外，從各地方財政來看，目前很多地方的財政仍過度依賴土地和房地產的相關稅收。

2021 年以來，房地產市場不景氣，導致房地產建安行業及與之相關的稅收稅減，而且一些地方政府為推進招商引資、落實重大項目，過度透支土地資源，依靠“土地財政”增加財政收入的方式已不可持續[1]。而從財政支出來看，財政支出的需求不斷增長擴大，尤其是基層政府“三保”支出壓力大，基層財政運轉困難。基層政府的財政資金在保障基本民生、工資和運轉“三保”的剛性支出后，用于農村基礎設施建設以及農村產業發展的資金很有限[2]。為實現鄉村振興的目標，在農林水事務、農村基礎設施、農村產業發展等領域的財政支出需求將會持續增長，財政收支矛盾突出，且將在較長時期面臨嚴峻考驗。

2.2 財政支農體制關系仍未理順

從財政收入和支出分配來看，中央政府通過財政收入的轉移支付向下一級政府劃撥財政資金，但從目前實際運行情況來看，省級以下政府稅收來源少，特別是對于基層的鄉鎮政府，大部分鄉鎮無集體企業和能夠納稅的企業，基本上沒有稅收收入。過多的財政層級會導致不同層級政府在公共基礎設施的資金支出上產生互相博弈和推諉的情況，導致財政資金的使用效率低下[3]。與此同時，中央與地方的財權與事權不對稱。從地方財政的收入來看，地方企業和集體經濟發展緩慢，納稅能力有限，導致地方財政收入很少。而在支出方面，地方財政承擔了大部分的支出責任，特別是在鄉村振興的目標下，大部分的剛需支出均需要地方財政來承擔，地方政府承擔了大部分實現鄉村振興目標的支出，但對稅收的控制權力卻很小。最底層的鄉鎮政府面臨的事權和財權不協調問題更加明顯，存在財政支出管理權弱、財權劃分不合理、基層地方政府財政支配收入減少等問題。基層的鄉鎮財政支出是實現鄉村振興的基礎，基層政府財政權力的缺失嚴重阻礙了鄉村振興的進程。

2.3 財政資金使用缺乏精準性

近年來，從中央到地方通過實施一系列財政政策支持脫貧攻堅和鄉村振興，提升農村低收入群體的收入水平和生活條件、教育水平和基本生活保障等，以促進鄉村振興目標的實現，但財政政策的供給精準性仍不強，有限的財政支出并未全部精準地投放到最需要政策扶持的群體中。比如在精準扶貧階段，各級政府向貧困地區的貧困農戶投入了大量的支持資金，并制定了一系列支持貧困農戶和貧困村發展的各類優惠政策，支持農戶發展不同的產業項目、合作社等，提升貧困戶的收入，逐步實現脫貧和鄉村振興。由于對貧困戶的識別不精準、平均主義等現象，使真正需要財政資金扶持的弱勢群體得不到幫助，導致財政政策供給偏移。此外，部分地方政府仍存在面子工程等現象，將有限的資金用于形象工程，而并沒有投入到產業發展、環境改善等鄉村振興的關鍵領域中。在鄉村振興實施階段，針對弱勢群體財政政策供給精準性不強的問題將更為突出，使財政資金向鄉村振興的供給不精準、使用效率降低。

2.4 財政資金重投入輕管理

雖然近年來各級政府為脫貧攻堅、鄉村振興戰略的實施不斷調整財政支出結構，加大在農林水事務、農村居民基本社會保障等方面的財政支出力度，但從其效應來看并未達到預期的效果，其財政政策供給的有效性仍缺乏。

一是對財政資金缺乏精細化的管理，如對帶動貧困人群共同富裕的相關項目只注重前期立項，而不重視維護、管理、運營和收益分配。

二是對財政資金的監管不力，特別是在弱勢群體脫貧、鄉村振興專項財政資金使用過程中，存在利用虛假、空殼項目套取財政資金的現象。部分農戶依托政府的產業發展項目，申請到資金扶持后，挪用財政資金的現象屢見不鮮，導致財政支農資金流失。

三是投入到農村的基礎設施及公共服務、改善農村基礎教育、基本社會保障等民生領域的資金缺乏較為嚴格的追蹤和監管，導致財政資金外流，使本就有限的財政支出未達到應有的效果。

3 財政支持鄉村振興的對策建議

3.1 多渠道多途徑擴大各級財政收入來源

堅持發展理念，大力培植壯大稅源。把全面培育經濟發展新動能作為根本途徑，培植壯大財源。

一是培植壯大工業財源，進一步拓展現代服務業等新興財源，培植一批高技術含量、高產品附加值、高稅收貢獻率的企業。

二是大力優化營商環境，激發市場主體活力，加大對實體經濟的支持，在資金、資源、政策等要素方面加大投入和供給，堅決扶助潛力企業做大做強，涵養財源。支持地方產業發展，做大做強地方產業，夯實基層財政收入。

三是結合消費稅、房地產稅等國家重大稅制改革，積極拓展財源。

四是繼續實施國有企業的改革，改善私有企業的發展環境，鼓勵更多的社會資本進入到農村基礎設施建設、社會事業發展、金融及教育等領域，為鄉村振興目標的實現提供財政政策支持。

五是防范化解各級政府的風險，嚴禁違規舉債增加隱性債務，嚴禁超財力上新項目、鋪攤子，降低各級地方政府對土地財政的依賴。

3.2 優先鄉村振興戰略的財政支出

鄉村振興戰略是我國未來一段時期的重要戰略部署，各級財政部門應圍繞鄉村振興20 字方針，堅持農業農村優先發展，構建完善的財政政策，確保對鄉村振興的財政投入，推進鄉村治理體系和治理能力的現代化。不斷完善鄉村振興投入的優先保障機制，堅持把鄉村振興及農業農村發展作為財政的優先保障領域。將財政支出更大力度地向鄉村振興傾斜，形成財政、金融、社會力量等多元參與的格局，確保鄉村振興的財政投入力度持續增長。同時，加大對鄉村振興薄弱環節和重點領域的投入力度。財政支出繼續加大對農業發展的支持力度，促進鄉村振興目標的實現。

從土地出讓收益中計提一定比例支持鄉村振興，并按照逐年增加10%的比例，力爭到2025 年土地出讓收入調整用于鄉村振興的比例達到50%。逐步建立健全財政支持鄉村振興和全面小康的政策體系，著力構建較為穩定的鄉村振興戰略資金投入機制，保持財政投入支持鄉村振興的力度總體穩定。產業發展仍是農村持續發展的基礎，要擴大財政資金對產業發展的投入力度，大力培育農村一二三產的整合發展，使農戶能夠獲得較為穩定的工資收入。同時，要加大支持財政資金對農村產業的支持力度，培育農村集體經濟發展，使農戶能夠就近進行農業和第二、第三產業就業，提升其收入水平。不斷加大財政轉移支付向農村社會救助、基礎教育、生態環境等領域的支持力度，實現鄉村振興的目標。

3.3 逐步完善財政體制

一是根據鄉村振興戰略的總體部署，合理界定各級政府的財權與事權。由于地方政府稅收較少，而承擔的鄉村振興戰略具體實施的支出較多，應適當提升中央和省級財政在實現鄉村振興剛性大額財政支出中的比例。在財政收入方面，適當提高共享稅地方的分享比例，使地方能夠有足夠的財政收入支持鄉村振興戰略的實施。地方政府要不斷培育地方產業，發展集體經濟，獲得更多的地方財政收入，支持鄉村振興戰略的實施。

二是創新鄉村振興的資金籌措機制，一方面要拓寬資金籌集來源渠道，不斷調整完善土地出讓收入的使用范圍，逐步提升用于農業農村的比例。另一方面，不斷完善農村的金融服務體系，發揮國家融資擔保基金作用，激發金融機構服務于“三農”發展的動力。鼓勵地方在法定債務限額內發行債券支持鄉村振興的各類項目，將地方政府資金優先用于支持鄉村振興的重點領域。

三是深化行政管理體制改革，精簡財政層級，減少管理層次。按照鄉村振興總體目標的設計，逐步實現政府職能的轉變，將政府的主要精力轉向鄉村振興中產業發展、生態宜居等方面。在實施鄉村振興戰略的重點領域，要適當將財政支出權力下放，使基層政府有一定的自主權根據當地的實際情況進行財政資金的支配。

3.4 保障財政支持鄉村振興的政策精準有效

一是規范財政支持鄉村振興資金的投入，因地制宜，結合各地區不同的實際情況合理安排財政資金支出使用規劃，并且將資金的使用計劃細分為每一組每一戶。統籌整合資金，切實將財政支持鄉村振興的資金用到實處。

二是加大對財政支持鄉村振興資金的監管力度，將資金精準投入到農業產業發展、農戶可持續發展能力培育的項目中，將資金主要用于加強產業發展和勞動技能培訓、培育特色優勢產業集群、加強基礎設施等方面。對項目資金的使用嚴格監管，樹立“花錢必問效，無效必究責”的績效理念。構建多部門聯合監督機制，重點加大對專項資金、債券資金擠占挪用等問題的查處力度，加強對政府采購、投資評審等重點領域的監管。對財政資金扶持的農業產業項目，要進行跟蹤監督，防止農戶依托農業產業發展項目套取國家財政資金。切實提高資金使用效益，提升用于實現鄉村振興的財政資金的使用效率。

4 結束語

目前，我國財政支持鄉村振興戰略中存在財政支出難以滿足鄉村振興發展需要、財政支農體制關系未理順、財政資金使用缺乏精準性、財政資金重投入輕管理等問題。文章從多渠道多途徑擴大各級財政收入來源、優先鄉村振興戰略的財政支出、逐步完善財政體制及保障財政支持鄉村振興的政策精準有效等方面，提出了財政促進鄉村振興的對策建議，以促進鄉村振興戰略的順利實施。