平衡計分卡在地方財政部門預算績效管理的應用

李曉敏 廣平縣財政局

一、背景描述

(一)單位簡介

某縣財政局隸屬于縣人民政府，是政府組成部門之一，作為管理財政的職能機構，受省、市財政局業務指導。主要負責地方財政工作，貫徹執行財務制度，按照政策組織收入，保證支出，管好用活財政資金，促進縣域各項社會事業發展。下設二級局鄉村財稅管理局，局機關內設辦公室、預算科(債務科)、綜合事務管理和會計科、社會保障科(農業農村科)、國庫科、非稅收入科、國有資產管理科。2020年以來在縣委、縣政府的堅強領導下，縣財政把全面建設高質量財政作為總目標，充分發揮財政職能，積極優化財政結構，全面加強收支管理，深入推動財政改革，妥善處理收支矛盾，積極防控運行風險，以預算績效管理為突破口，按照“先易后難、由點及面、穩步實施”的原則逐步提高單位對績效評價工作的認識，增強成本效益觀念，促進財政資源配置效率，預算資金使用效益，形成良好機制，提高了管理水平和資金使用效益。

(二)預算績效管理存在的主要問題

預算績效管理工作在我國起步晚，通過對基層財政局的實際調查發現，多數職工對預算績效管理有一定了解，但沒有深層次的理解，職工的創新工作能力較差。只關注資金的來源和使用，而很少考慮到資金產生的效益，也很少公開資金使用方向。同時，預算績效管理的指標體系不科學、不完善。缺少合理有效的評價依據和評價指標體系,評價指標標準略顯寬泛，績效評價落實有一定的困難，評價方法單一，不夠科學系統。實際操作中個別預算單位完全套用其他單位績效評價指標，而不是結合自身工作需要尤其是單位工作職能特點來選擇指標，影響了評價結果的準確性。

(三)優化預算績效管理的必要性

1.國家經濟體制改革對全面預算管理工作提出了更高要求

財政預算乃國之命脈，民生之本，國家經濟體制改革對全面預算管理工作提出了更高要求，“十四五”時期預算績效管理改革要“提質增效”建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這不僅是現代財政觀念的轉變，還具有體制改革意義。預算是政府施政的資金載體，預算績效反映的是政府績效，其影響是深遠的。

2.運用管理會計優化預算績效管理的重要性

由于某縣正式開始預算績效管理的時間相對較短，受以前陳舊的思想觀念影響，還處于知其然不知其所以然的階段。這種思想深處的意識層面的原因是制約預算績效管理向前發展的根本原因。在設置預算績效評價指標時，沒有根據產生的經濟效益、社會效益等賦予績效評價指標以不同權重，細化、量化績效評價流程和操作方法，導致設計的績效考核指標不能推動績效工作的進一步開展。如何設計一套規范統一，標準科學的指標體系，來評價財政支出所產生的社會效益和經濟效益，是我們當前面臨的重要問題。為了更好地解決財政預算績效管理存在問題，搭建適用于某縣財政局的預算管理體系，就需要結合管理會計工具來優化單位預算績效管理。

二、基于平衡計分卡的績效管理

基本的平衡計分卡框架由四個維度組成：財務、客戶、內部業務流程、學習和成長，其內部邏輯和因果關系豐富，不僅關注財務表現，它還平衡了內部和外部績效，長期目標和短期目標，財務和非財務指標以及成果和動機指標[1]。建立績效評估控制體系，將組織的戰略目標轉化為可操作的績效評估控制體系。平衡計分卡模式，如上頁圖1所示。

其次，在制定平衡計分卡績效指標時定性和定量評價方式同時使用，即在設置的績效評價指標中，不僅采用定性評價方式對評價指標與結果進行評價，同時還需要采用包括滿意度與覆蓋率等在內的各種定量指標。.

預算績效目標是最終衡量財政資金使用率的有效指標，不能靠個人或部門設置預算績效目標，而是要動員單位各個部門積極參與，所以績效目標的設置要考慮部門的差異性和特異性。設置年度預算績效目標時要考慮社會效益和經濟效益。某縣要求各單位要認識目標的重要性，不能盲目、隨意填寫，要結合實際情況填寫。填寫預算績效目標時要相互溝通交流，確保目標的可行性。

在某縣財政局績效管理體系建設中，采用五邊形平衡計分卡來完善優化績效管理體系，該框架自上而下包括目標層、業務層、基礎層。目標層的維度是財務維度，財務是企業生存的根本和一切發展的目標；第二層為業務層，包括客戶維度和學習成長維度；第三層為基礎層，包括內部業務和資源環境[2]。五邊形平衡計分卡體系的三層就像一棟樓房：基礎層是樓房的地基，是上層建筑發展的基礎，只有完善內部業務，腳踏實地，并注重資源和環境的保護，上層才能安全發展。業務層就像樓房的中層，只有依賴客戶、學習與成長，樓房才能一點點向上拔高，才能實現最高目標。客戶維度可幫助單位判斷應當為客戶提供怎樣的產品和服務，客戶對象是否正確，客戶對產品和服務是否滿意。目標層是樓房的頂層，財務是一切工作的目標，是一切員工的努力方向。如在財務維度下可以按一定財務指標分配到各項工作中，將績效與財務效益掛鉤。設立了發展能力、盈利能力、運營能力、償債能力一級指標下再設二級指標。平衡計分卡其他維度的目標都最終指向財務維度，經營活動中的各項因果關系也都是圍繞財務目標展開。五邊形平衡計分卡體系，如圖2所示。

從某縣財政局開始實行五邊形平衡計分卡以來，設定財務維度占比40%，顧客維度占比15%，內部流程占比20%，學習與成長維度占比10%，資源環境占比15%，綜合最近幾年綜合績效評分來看，在實行五邊形平衡計分卡以后，2018—2021年的評分數據總體上呈現出上升的趨勢，這也從側面說明，將管理會計工具引入到某縣財政局中實現績效管理后，取得了良好的成效。

三、取得成效

從實行五邊形平衡計分卡以后，某縣財政局當前在預算績效管理工作中取得的成效如下：

(一)完善預算績效管理制度

自預算績效管理改革以來，財政局黨組高度重視，積極謀劃，專門成立了預算績效管理領導小組，制定出臺了《某縣關于優化單位預算績效管理工作的通知》《某縣全面實施預算績效管理的實施意見》《某縣全面實施預算績效管理推進工作方案的通知》等文件，積極響應號召加強管理會計工具在績效管理中的使用，并創新管理會計工具，以五邊形平衡計分卡搭建績效管理體系，來落實績效管理的工作要求。在制度層面，為了更好地落實預算績效管理，某縣財政局初步制定了完善管理會計工具優化單位預算績效管理的相關工作方案，并且針對財政新增重大項目構建和完善事前績效評估管理的方法等等，通過不斷完善方案和方法，出臺了一系列的規章制度，來確保預算績效管理工作能夠穩健落實[3]。

(二)轉變傳統的績效管理觀念

在原有的不重視預算績效管理的觀念上，為全面落實預算績效管理，某縣財政局采用多種形式來轉變單位的預算績效理念，從原有的重視投資輕視管理的預算思想，已經初步重視管理會計工具的應用，并將績效理念融入預算編制、實施的過程中去，全面實現事前評估、事中管理、績效評價以及評價結果的全面使用，從而把控好財政部門的每一筆支出，提高了預算編制科學性、績效化水平。

(三)科學設置預算績效評價體系

預算績效評價體系不能靠個人或部門設置預算績效目標，而是要動員單位各個部門積極參與。設立績效評價指標時，要著眼于預算全過程，與單位實際預算工作相結合，同時使用定性和定量指標。中長期預算還要側重于社會效益和經濟效益。由此，使得評價指標體系與單位績效相貼合。

(四)實行雙監控

在初步搭建平衡計分卡評價績效管理的基礎上，推動管理會計工具在預算績效管理中的使用。某縣財政局為了實時鞏固取得的成果，對全縣預算績效管理都采用雙監控的管理模式，預算績效監控通過對于預算執行情況的實時監控和分析，督促項目按照績效目標與績效指標的要求進行實施。另外，對績效評價結果與預算編報、預算調整相銜接，監管預算資金按既定的時間和用途進行預算支出，增強資金使用的透明度。2020年以來在使用財政一體化系統的基礎上，分別對上半年和下半年各舉行一次雙監控，對于當前管理會計工具參與預算績效管理使用中存在的問題來看，及時地糾正問題，確保全縣的績效目標能夠按照要求實現。

(五)加強反饋結果應用

管理會計是事前、事中和事后三個維度的立體控制，事后控制是通過稽核、風險管理、審計等事后分析等手段來反映單位運行過程的問題，從而維護社會公眾的利益。首先，將績效評價結果作為以后年度資源配置的重要依據。例如，根據項目預算績效評價的結果，比較不同項目效益的高低，從而確定下一年項目預算資金安排的先后順序，提高預算資金配置的科學性。其次，將績效評價的結果與單位的監督考核機制有效結合，充分發揮績效管理的導向和激勵作用，將評價結果作為干部選拔任用、評先評優、發放績效工資的考核標準。最后，完善績效信息公開機制，加大績效評價結果向社會公眾的公開力度。主動公開預算項目的績效評價結果，特別是主動公開社會關注度較高的重點項目的績效情況，有助于社會公眾對政府履行公共責任的有效監督，提高績效管理的透明度。

四、管理會計工具應用于預算績效管理的保障措施

(一)強化預算績效管理理念

某縣財政部門積極主動發揮作用，單位負責人積極推動預算績效理念，單位內部進行廣泛的宣傳動員，及時領會上級部門預算績效管理辦法，并按照相關要求開展本單位工作，提高預算績效管理工作的重視程度。同時，各單位要運用創新思維開展工作，在政府官方網站上開設預算績效管理工作專欄，通過全方位、多途徑的宣傳方式使單位樹立“花錢必問效”的理念，全面落實預算績效管理工作，把被動式的要我做變為主動式的我要做。社會公眾和第三方評估機構也要逐步強化預算績效管理的理念，從而讓全社會都參與到績效工作中來，切實起到監督績效的作用[4]。

(二)健全預算績效管理法律制度

依據《中華人民共和國預算法》《關于全面實施預算績效管理的意見》等文件，結合自身發展情況，做好各項制度體系建設工作，讓更多單位在法律和制度體系文件的引導下開展預算績效管理工作。確保各個環節的工作有理可循、有章可循。也要完善預算績效評價結果的制度體系，避免人為因素造成不良影響。根據評價結果進行獎懲，鼓勵員工落實預算績效管理工作，推動單位預算績效管理工作的順利開展。

(三)加大預算績效管理培訓力度

預算績效管理工作正式啟動后，經過三年多的發展，雖然取得一定成績，但是此項工作在整體上仍處于探索推進階段。預算績效工作不是一朝一夕就能做好的，必須循序漸進，穩步推進，如果一味地追求速度，反而起不到很好的效果。現如今，績效工作已經發展到瓶頸期，工作量還是非常大的，為能適應這項工作，補足工作人員能力上的短板，就需要多組織開展培訓來提高大家的工作水平和能力。一方面要“引進來”。把先進地區的經驗引進來，學習發達地區的預算績效管理經驗，通過學習，避免走彎路，同時要引進人才，可以讓先進地區的工作人員來傳授他們的經驗及先進做法，以此不斷提高和強化預算績效管理意識。另一方面要“走出去”。學習先進地區的經驗，組織人員到省內工作開展較好的兄弟單位去實地調研學習交流，通過學他人之長補己之短，實地查看兄弟單位的預算績效工作臺賬等，學習先進做法。另外，要利用互聯網的優勢，當前互聯網已經深深影響了我們的工作和生活。充分利用線上資源進行云培訓和云學習，但是要注重學習成效檢驗和考核，達到以考促學的目的，積極引導各部門學習預算績效管理業務知識。

(四)積極構建人才隊伍

一是引進人才。單位要把握好招考公務員或事業編制人員的機會，要根據單位實際情況和人才缺口，把握好選人用人的機會，設置與預算績效管理專業相關的崗位，招錄具有會計專業知識的人員來從事財務工作。此外，還應該利用好專家學者和第三方中介機構，充分發揮他們的作用，可以通過和上級部門資源共享的方式，擴充第三方中介機構的數量，讓專業的人來做專業的事，把他們作為預算績效管理工作的智囊團，幫助做好預算績效管理工作。二是強化人才培養。安排財政專項資金用于會計人才培養，通過培訓來不斷增強預算績效意識，不斷提升工作水平。多邀請市級或者省級專家學者、先進地區的工作人員來本地講授預算績效管理工作案例的重點難點，通過案例很容易讓大家在工作中學以致用，這樣才能從根本上解決基層人員能力不強的問題。

五、結語

財政部門當前在預算績效管理改革的背景下，不斷強化管理會計工具在預算績效管理中的使用，要全面樹立預算績效管理理念，不斷探索完善全方位、全過程、全覆蓋的項目預算績效管理體系，形成對預算項目的事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價和評價結果應用的預算績效閉環管理，提高財政資金的使用效率和效益，提升公共服務質量，促進單位的長遠發展。■