規制體制機制的學理性探析

馬穎超

摘要：縱向上進行學理性觀察，社會制度體系可分為規制、體制、機制三個層次，三者有天然聯系，也有顯著區別。橫向上進行學理性思忖，社會制度體系可分為第一部門（政府）規制體制機制、第二部門（企業）規制體制機制、第三部門（社團）規制體制機制三個維次，三者相互制約，相得益彰。此研究，對社會制度體系的改革和完善，具有一定的啟迪價值。

關鍵詞：規制；體制；機制；制度

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.069

通過搜集規制、體制和機制的現有研究文獻發現：規制、體制和機制位于社會制度體系的不同層面。規制居于宏觀層面，決定社會結構，具有相對的穩定性；體制居于中觀層面，表彰社會形式，具有一定的演進性；機制處于微觀層面，推動社會運行，具有較大的變動性。基于此，本文擬對規制、體制和機制的本質屬性、內在聯系與相互區別加以探討。

1規制體制機制的縱向考察

1.1制度層次結構

1.1.1規制及結構

（1）按級次，規制分為宏觀規制、中觀規制和微觀規制。宏觀規制是根本規制，屬于國家職能的最高規范，主要包括政治規制、經濟規制、文化規制、社會規制等，是政治、經濟、文化、社會等的總體規范，與一定的生產力發展水平相適應，是經濟基礎與上層建筑的矛盾統一體。中觀規制是基本規制，屬于國家職能部門的規范，包括財稅規制、金融規制、科技規制、教育規制、醫療規制、社保規制等。微觀規制是具體規制，屬于部門職能單位的規范，主要包括企業制度和行政事業單位制度，分為勞動工資規制、財務會計規制、收入分配規制等。

（2）按內容，規制分為政權規制、產權規制和人權規制。政權及政權規制、產權及產權規制、人權及人權規制構成現代社會的三大支點。第一，政權規制與產權規制。政權規制與產權規制是整個社會的兩大基本規制。前者總體與宏觀規制相吻合；后者大致與微觀規制相匹配。第二，人權規制是政權規制和產權規制的基礎。政權規制協調政權實施或產權規制協調產權交易的過程，實質上是一個指導行為主體之間的成本分攤和收益分配的人權規制過程，換言之，政權規制或產權規制的本質是指導政權實施或產權交易主體之間風險分擔和利益分享的人權規制體系。

（3）按程度，規制分為正式規制和非正式規制。前者是遵循一定目的和程序有意識地創造的，居于規制體系的核心，如政權規制、產權規制、人權規制等。后者是人們在長期實踐中無意識地形成的，是規制體系不可或缺的，如價值觀念、倫理標準、道德界線、風俗約定等。

（4）按形成過程，規制分為自然演進規制和人為設計規制。前者是市場主導演進的結果；后者是政府引領設計的結果。主要區別有：第一，自然演進過程基于所有行為當事人通過不斷討價還價和反復博弈，能夠達到帕累托均衡；人為設計過程往往只征求少數行為當事人的意見，將多數行為當事人排除在外，很難達到帕累托最優。第二，自然演進過程能夠擺脫社會精英理論觀點與政策主張的影響；人為設計過程容易遭受既得利益集團的左右。第三，自然演進過程強調法治、個體自由和價值選擇；人為設計過程強調人治、集體意志和價值選擇。

（5）按性質，規制分為政令性規制和法令性規制。前者是以行政命令、政策、規章方式表彰的制度；后者是以行政法規、法律方式體現的制度。值得一提的是，規制之所以對行為當事人具有約束力，是因為規制內生有效執行力，并以強制力為實施保障。同時，規制并非靜態的條款文字，若在執行過程中不能實現其動態的約束作用，則會成為僵死教條。當且僅當規制的執行力對行為當事人起到規范作用時，規制才能從條款文字中升騰出來，引導人們行為。

1.1.2體制及結構

體制是以組織結構為載體的規制。盡管這種組織結構不一定是法人，如企業集團、聯合體、區域經濟板塊等，但只要這個組織結構具有從上而下的人事關系，就會有相應的體制，如企業集團體制、國家高新區體制等。因此，體制是在規制的框架內，各組織結構在職能部門設置、領導隸屬關系、管理權限劃分等的方法、形式、體系的總稱。

一般來說，有什么樣的規制，就有什么樣的體制。如與宏觀規制相應的是政治體制、經濟體制、文化體制、社會體制等；與中觀規制相應的是財稅體制、金融體制、科技體制、教育體制、醫療規制、社保體制等；與微觀規制相應的是勞動工資體制、財務會計體制、收入分配體制等。正因為如此，體制也分為宏觀體制、中觀體制和微觀體制。

體制通常分為正統體制和邊緣體制。正統體制也稱“體制內”，是指那些在社會體系中起主導作用的組織結構制度，如國家機關、事業單位、上市公司等屬于“體制內”單位，公務員、教授、上市公司高管等屬于“體制內”人員，高工資、高福利、高保障、高安全感、高社會地位等屬于“體制內”工作特征。邊緣體制也稱“體制外”，是指那些在社會體系中處于被動地位甚至被邊緣化的組織結構制度。體制內和體制外的劃分是我國經濟轉軌時期出現的一種特有現象，至少有兩個弊端：第一，體制內明顯優于體制外，直接造成社會不公平；第二，體制內與體制外之間存在一個灰色地帶，容易滋生尋租性腐敗。

1.1.3機制及結構

機制是以要素互動為機理的體制。從這個意義上講，機制不過是在體制閾值內，某組織結構各要素（或各組成部分或各環節）相互影響、相互制約、相互作用的程序、方式、技術的總稱。既然有什么樣的規制，就有什么樣的體制，那么，有什么樣的體制，就有什么樣的機制。如從行政體制到行政機制、從金融體制到金融機制、從工資體制到工資機制等。

機制一般分為自組織機制和他組織機制。若各要素互動的力量來自組織結構內部，按照相互默契的某種規則，各盡其責，步調協調，能夠自發組織起來，自動獲得空間、時間、功能的有序結構，稱為自組織機制；若各要素互動的力量來源于組織結構外部，需要依靠外部指令才能組織起來并發揮功能，稱為他組織機制。如同市場在社會資源配置中起決定性作用一樣，自組織機制在社會體系中起決定性作用。經濟、科技、文化、社會發展的動力和活力，歸根結底來源于無數主體的自組織機制。

1.2制度層次關系梳理

1.2.1規制與體制

規制與體制的相同之處表現在：一是社會職能相同，均與勞動力、資本、土地、技術、信息等一起，構成社會生產要素。二是社會目標相同，均為了體現政治意圖、促進經濟增長、支持文化繁榮和推動社會進步。三是社會屬性相同，均取決于一個社會的根本性質及其所決定的政治、經濟、文化、社會本源等。四是社會基礎相同，均來自有關的國家法規和社會公理。規制與體制也有明顯的差異。

（1）內容與形式的關系。規制是總體內容范疇，體制是表現形式范疇。第一，規制決定體制并通過體制表現出來。規制規定了總體內容，決定體制的根本方向、基本框架和主要特點；一種規制不通過一定體制，無法表現自己。第二，一種規制可以通過不同的體制表現出來，如社會主義經濟規制可采取計劃體制，也可采用市場體制；特別地，一種規制在不同時期表現為不同的體制，如資本主義的重商主義、自由資本主義、壟斷資本主義和國家資本主義。第三，不同規制可采用相同或類似的體制，如民主共和體制資本主義可采用，社會主義也可采用。

（2）目的與手段的關系。規制是目的，體制是手段。一般來說，目的確定以后，盡管手段可以多樣，但手段只有與目的保持一致，才能發揮規制功能及其效應。

（3）促進與反哺的關系。規制約束可以規范體制運行，體制運行可以優化規制約束。規制落實離不開體制保障，體制保障可以保證規制落實。

（4）原則性與靈活性的關系。規制的權威性、強制性和相對穩定性，決定了規制的原則性，不能朝令夕改；體制是規制形之于外的表現形式和實施方式，是相對靈活的，必須隨著規制創新而不斷改革，將規制條款具體化，增強規制的可操作性，促進規制的鞏固、發展和完善。

1.2.2體制與機制

體制與機制也有一些相同點：一是運行軌跡大致相同，否則，會出現體制阻礙機制或機制干擾體制的現象。二是最終目標趨于一致，都是為了促進機制完善。三是變化方向互相照應，改革體制必同時轉換機制，轉換機制必同時改革體制。四是社會本質基本吻合，同一體制下只有同一機制，如計劃體制和市場體制是兩種不同體制，需要采取相應的計劃機制和市場機制。體制與機制也有顯著的區別。

（1）結構與程序的關系。體制是結構，側重于客觀實際；機制是程序，側重于主觀愿意。

（2）組織與運行的關系。體制的關鍵詞是組織，如組織體系、人員、權限、層次等，要求科學組織；機制的關鍵詞是運行，如運行要素、關系、動力、活力等，要求良性運行。

（3）穩定性與連續性的關系。體制要求組織結構具有相對穩定性；機制要求運行程序具有較大連續性。

（4）先改革與后轉換的關系。同一方面的體制改革和機制轉換的效果需要經過時間檢驗，且有先后順序。先有體制改革，后有機制轉換。

總之，規制中包含體制和機制，體制和機制是規制的精髓；機制內含于規制和體制之中，規制和體制要通過機制才能發揮有效作用。三者良性互動，確保企業可持續發展。

2規制體制機制的橫向思忖

2.1制度維次剖析

2.1.1政府規制體制機制

政府有常義和廣義之分。常義政府是指各級行政機關及特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位等，廣義政府還包括相應級別的黨委、人大、政協、司法、檢察、軍事機關等。政府是公共資源投入的市場主體，并扮演著領導、規劃和協調的角色。

（1）政府規制。政府規制以政權為主線，以憲法為依托，以國家治理為載體，以一定行政理念為指導，有關行政機關的產生、職能、權限、組織結構、領導機制、活動規程等的準則體系以及政府體制內各權力主體的關系形式，包括政權規制、信用規制、組織規制、領導規制、分配規制、選舉規制、薪酬規制等，其中政權規制是政府規制的根本，政府規制的實質是政權規制。政府規制通常有兩種存在形式：一是行政規制，偏重于國家政權組織和國家立憲制度，如總統制、內閣制或議會制、君主制和共和制。二是政治規制，偏重于國家政權本質和國家統治制度，如奴隸制度、封建制度、資本主義制度和社會主義制度。

（2）政府體制。一是行政體制，是政府行政權力的劃分、行政機構的設置、行政職能的行使等各種要素和關系的總和，通常分為行政權力體制、政府首腦體制、中央政府體制、行政區劃體制等。與行政體制并列的是經濟體制、文化體制等。二是政治體制，是政權組織形式、政府組織機構、行政管理體制等的總和。與政治體制并列的是社會體制、宗教體制等。

（3）政府機制。一是行政機制，主要是彌補市場缺陷、糾正市場錯弊、消弭市場沖突、激勵市場發育、引導市場交易等，是實現政治、經濟、社會、文化、生態協調發展的基本機制，要防止無效干預和過度干預兩個傾向。二是政治機制，分為民主政治機制和非民主政治機制，兩者的根本區別是前者擁有一套完整的民主程序。從外在形態看，政治機制由政治制度和政治程序構成。前者從靜態上制約政治生活，后者從動態上制約政治生活。從內部關系看，政治機制由政治結構和政治功能構成。

2.1.2企業規制體制機制

企業按產權性質分為國企和私企，企業按行業性質分為工商企業和金融企業，前者對居民銷售貨物或服務，后者對政府、工商企業和居民銷售金融產品。

（1）企業規制。企業規制以產權為主線，以企業章程為依托，以管理為載體，以生產經營為主題，解決的是企業產能和效益問題，至少包括產權規制、契約規制、信用規制、組織規制、分配規制、預算規制、薪酬規制等，其中產權規制是企業規制的根本，因此，企業分為個人獨資企業、合伙企業和公司企業。

（2）企業體制。企業體制以組織為基礎，以管理為依托，以領導關系協調為載體，解決的是企業權利和責任問題，至少包括組織管理體制、信用管理體制、領導管理體制、分配管理體制、預算管理體制、薪酬管理體制、業績評價體制等，其中組織管理體制是企業體制的根本。

（3）企業機制。企業機制以決策為基礎，以激勵和約束為依托，以監督和控制為載體，以效率為目標，解決的是企業動力和活力問題，至少包括決策機制、預算機制、激勵機制、監控機制、考評機制等，其中決策機制是企業機制的根本。

2.1.3社團規制體制機制

（1）社團規制。社團規制以契約為主線，以社團章程為依托，以自律為載體，以中介服務為目的，解決的是政府失靈和市場失靈的問題，包括契約規制、組織規制、注冊登記規制、社會承諾規制、捐贈審計規制、違紀通報規制等，其中契約規制是社團規制的根本。

（2）社團體制。政府職能的轉變，企業職能的明晰，使社團成為社會建設的重要力量。從根本上講，現代社團體制的建立，有利于社團健康發展，充分發揮社團的積極作用。一個結構完整的社團體制至少包括自律管理體制、監管體制、治理體制、問責管理體制、業績評價體制、政府或企業支持體制、與政府或企業合作體制等，其中自律管理體制是社團體制的根本。

（3）社團機制。政府機制是公共選擇機制，旨在提供公共物品或服務；企業機制是私人決策機制，旨在提供私人物品或服務；社團機制是自愿參與機制，旨在提供企業不愿做不敢做、政府不能做不宜做不該做的自愿公益服務。一個功能健全的社團機制至少包括業務指導機制、交流合作機制、價格協調機制、幫助訴訟機制等，其中業務指導體制是社團機制的根本。

2.2制度維次關系整合

（1）政府與企業。

許多學者用政府與市場的關系代替政府與企業的關系，是不對的。政府與市場的關系中，有政府與企業的關系，也有政府與居民、社團的關系。政府與企業的關系中，政府應當扮演的角色大致分為三種：一是“保護型政府”，產生于自由資本主義時期；二是“干預型政府”，對應于壟斷資本主義時期；三是“引導型政府”，發軔于新興工業化國家。第三種是在自覺和主動的選擇中建立起來的，服務于追趕發達國家的目標。

（2）企業與社團。

企業與社團之間有一種休戚相關、榮辱與共的關系。企業作為社會成員的“生命共同體”，應當為社團承擔更多的社會責任。環境保護、衛生安全、商業道德等是企業的生產責任；經濟發展、繳納稅款、居民素質等是企業的社區參與責任；提高雇員福利待遇、改善雇員工作條件、尊重雇員參與權利等是企業的勞動關系維護責任。事實上，從誕生的那一天起，企業就背負了難以推卸的歷史使命，如經濟責任、法務責任、倫理責任、慈善責任等。另外，社團作為企業的“中介機構”，應當為企業創造更好的營商環境。毋庸置疑，關心和愛護企業，支持企業成長，為企業營造公平公正公開的市場競爭環境，是社團義不容辭的歷史責任。

（3）政府與社團。

政府與社團的關系實質上反映了國家與社會的關系，主要有四種典型關系：一是“強國家、弱社會”；如俄羅斯；二是“強國家、強社會”，如美國；三是“弱國家、強社會”，如沙特；四是“弱國家、弱社會”，如緬甸。中國介于美國和俄羅斯之間，屬于“強國家、中社會”。隨著政府體制改革和社團體制建設的推進，隨著政府職能的轉變和社團作用的加強，政社分開力度會加大，政府與社團的關系，能夠在一定程度上平衡政府權力，促進政府治理，提升政府效率，彌補政府失靈。

總之，從政府、企業、社團三股社會力量的對比看，我國改革開放前處于“強政府、弱市場、弱社會”狀態；改革開放后逐步呈現“強政府、強市場、弱社會”格局，未來的發展目標無疑是“高效政府、有序市場、活力社會”。

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