地方財政環保支出對環境治理的影響效應研究

黃俊

摘要：環境治理是指以政府為首要的各類主體對環境資源公共問題，通過采取各種制度、技術等途徑來共同合作以實現環境治理目標的過程。環境治理的主體主要為政府，包括中央政府以及地方政府，其中地方政府主要為上級環境治理宏觀戰略的執行者和貫徹者。地方財政環保支出在環境治理中呈現環保支出規模不斷擴大、支出結構逐漸合理化的良好發展趨勢。在當下美麗中國建設的過程中，地方政府積極投入的環境治理支出是主要的資源投入，能夠起到撬動和主導的作用，能夠對當地環境問題產生明顯的改善作用。但是在地方政府在其他領域中的財政支出與投入也會與環境治理工作產生矛盾關系，甚至起到了制約效果。對此，環境治理工作需要更加注重發揮市場機制在生態環境保護中的作用，加快國家經濟政策與生態環境政策融合，運用經濟政策推進結構調整、改善生態環境質量。

關鍵詞：地方政府;財政環保支出;環境治理;美麗中國

在“十四五”規劃中，我國提出了建設美麗中國的戰略目標，進一步對資源節約型和環境友好型社會發展提出了更高要求。環境治理需要社會各方主體的積極參與，也更需要發揮政府部門的宣傳領導作用和財政投資作用，借助政府資源和能力推動環境治理深化發展。此外，地方政府環境保護財政支出的力度，以及環保支出的結構，直接影響了當地環境治理的效率和效果，因此地方財政環保支出對環境治理的影響效應研究存在理論上和實踐上的雙重意義。

一、地方財政環保支出與環境治理的概念研究

（一）環境治理

環境治理是指以政府為首要的各類主體對環境資源公共問題，通過采取各種制度、技術等途徑來共同合作以實現環境治理目標的過程。對此，環境治理的主體主要為政府，包括中央政府以及地方政府，其中地方政府主要為上級環境治理宏觀戰略的執行者和貫徹者。政府在環境治理過程中的職能發揮表現在以下幾個方面：第一，環境保護相關法律法規的制定和修改;第二，環保部門和組織實施的各項環境保護和治理的具體行為，如建造污水和垃圾處理設施;第三，各類環保活動的發起和號召，如植樹節等活動。環境污染類型按環境要素一般分為：大氣污染、水體污染、土壤污染等。按照“藍天、碧水、凈土”的總要求，持續打好污染防治攻堅戰。大氣污染防治主要是指圍繞打贏藍天保衛戰，實施城市空氣質量清單式管理、治理燃煤污染、深化工業污染治理、強化機動車污染治理、加強面源污染治理、強化重污染天氣應急應對等方面大力提升環境空氣質量;水污染防治以實施控制單元水環境質量管理、強化城市河流治理、深化重點流域治理、開展河流生態修復和改善主要河流生態流量、加強飲用水源保護、推進地下水污染綜合防治等持續改善水環境質量;土壤污染防治以推進基礎調查和監測網絡建設、實施農用地土壤環境分類管理、加強建設用地環境風險管控、開展土壤污染治理與修復等分類防治土壤環境污染。

（二）地方財政環保支出

政府通過財政政策調節社會收入與分配格局，同時積極承擔公共服務和管理的各項事務。地方政府的支出項目主要劃分為兩大類別：一是購買服務;二是轉移支付。其中，地方財政環保支出是指投入到環境保護與環境治理有關的財政資金，以節能環保為目的，涉及多個具體和細節的支出類別。在地方財政環保具體支出的結構中，大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等環保治理領域成為支出的主要方向。根據十三屆全國人大常委會第十五次會議內容，我國財政生態環保資金分配和使用呈現逐年攀升的局面。2016～2018年，全國財政生態環保相關支出規模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4%，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。從整體的環保治理情況看，未來地方財政也將不斷擴大支出規模，做好資金保障工作。在具體支出項目的明細上，大氣污染的防治資金逐年攀升，呈現較快的增長速度，其主要投入的具體治理領域包括安排企業結構調整的專項資金、安排節能減排專項資金、重點支持推廣應用新能源項目資金等。水污染防治資金主要投入到向南水北調工程水源區、長江流域、黃河流域等重點地區、流域，海島及海域保護中，海灣整治行動和海域生態環境保護修復工作中。

二、地方財政環保支出在環境治理中的表現情況

（一）環保支出規模不斷擴大

我國在環保支出的總量和規模上不斷增大，不斷為環保事業投入各類資源。在2020年的十九屆五中全會中，我國提出了“十四五”規劃及2035年遠景目標，其中就著重對未來的生態環境發展提出了較高要求。隨著生產力的發展，生態資源的總量不斷被消耗，同時過度的開采和使用使得某些生態環境資源徹底消耗，環境承載力大大降低。對此，本文提出了美麗中國的建設目標，要求人與自然和諧共生，在“綠水青山就是金山銀山”理念的帶領下開展各類環境保護以及環境治理問題。此外，環境保護問題也同樣是個國際問題，如果處理不佳，也會產生國際糾紛。例如，我國在“十四五”期間提出了以碳強度為管控總量的排碳治理方向，并提出了2030年的碳達峰計劃及2060年的碳中和目標。綜上所述，我國各地的財政環保支出在未來一段時間會保持穩定上升的發展趨勢，為響應和完成環保目標而努力。例如，以云南省財政環保支出情況為例，在財政收支總體平衡基礎上，云南省2020年籌措安排414.7億元，支持生態文明建設27項主要任務和43條重點舉措，同時安排了36億環保治理經費支出，用于推進美麗云南建設，整體上呈現規模擴大化的趨勢。

但是，在各個地域、各個地區內部，財政環保支出也呈現差異化的發展狀況。各個地方政府由于環境基礎不同、財政收支狀況不同、經濟基礎不同等原因，在財政環保支出上具有差異性。其中，發達地區的財政環保支出要高于欠發達地區，我國的華東地區在整體的財政環保支出中總量和規模最大，西北地區、東北地區環保支出相對薄弱。這種地域差異展現了需求和供給之間的矛盾。沿海經濟發達地區具有更多的資源優勢和財政儲備，因此在環保支出力度上更大。但是西北地區、東北地區、西南地區等多分布勞動密集型產業和資本密集型產業，對環境污染大、環境治理負擔重，但是上述地區財政支出壓力較大、結余不足，因此難以穩定擴大對環保治理事業的支出。上述問題的解決還需要中央做好補足短板的工作，也需要做好地方財政預算規劃的指導工作，同時加強地域之間的資源流動和互通。

（二）支出結構逐漸合理化

在不斷增長的財政環保支出中，支出結構不斷合理化，能夠解決重要的、緊迫的環境保護和環境治理問題。例如，在華北地區，秋冬季節的霧霾問題比較嚴重，因此當地政府會增加對于霧霾治理費用的預算，并做好相關領域的環保支出。因此在中央統一部署和規劃的引導下，地方政府結合自身的環境狀況、產業結構確定環境治理的重點，在短期治理和長期維護等多方面均取得顯著的治理效果。首先，支出的項目更加具體化和細節化，能夠覆蓋當地環保的需要。目前地方財政環保支出擁有眾多子項目，其中污染防止、能源節約、能源利用、退耕還林、污染減排等項目作為重點項目，是財政環保支出主要的流入領域。支出項目的細分、確定和調整需要結合宏觀政策的調控以及當地的產業經濟結構和治理政策。從目前的發揮趨勢上來看，地方政府的治理項目越來越規范化和合理化，能夠切實解決自身的環境問題，并能夠緩解環境治理和經濟發展之間的矛盾。這主要源于中央宏觀政策的導向性明確，以及地方政府的治理思路和治理能力有了更加明顯的發展。其次，環境治理項目支出能夠兼顧短期和長期問題與利益。在以往的環境治理支出中，財政支出主要是為了解決緊迫的環境問題，往往是起到事后作用。但是在現有的轉變中，當地政府能夠未雨綢繆，率先做好重點環境領域的支出預算，并能夠做好事前預防的相關治理準備和行動，取得了更好的治療效果。在未來的財政環保支出中，當地政府還需要結合產業轉變和生產茶能置換的需要及時調整支出的方向、類型以及項目，能夠發揮更加突出的引導性作用。

三、地方財政環保支出對環境治理影響的理論基礎

（一）公共產品理論

根據公共產品理論，公共產品具有不可分割性、非競爭性和非排他性。因此，我們生活中的某些自然資源，如空氣、陽光等就具有難以分割等公共產品的屬性特點。相比較私人產品，公共產品更可能被無節制地浪費和損耗，比較容易產生資源枯竭等問題，主要體現在兩大問題上——“公地悲劇”問題以及“搭便車”問題。哈丁提出的“公地悲劇”指出了人類與環境之間的關系。該問題的根源在于群體缺乏公共資源保護的主動性和積極性，在個人主義和功利主義的驅使下，不間斷地使用公共資源，直至資源嚴重退化或者徹底耗盡。奧爾森提出的“搭便車”問題展現了群體與個人之間的矛盾和博弈關系。它是指參與者在獲取相同效用和效益的過程中不用付出和別人同等的成本或代價。例如，在環境治理和資源保護的過程中，一部分人采取積極進取的行為應對環境問題，而全人類包括無所作為的人也能夠獲得相同的利益，從而使得一部分人的治理行為難以持續和永久。對此，“搭便車”問題至關重要，影響著環境治理成本分擔的公平性和效率性。在以往的環境治理過程中，上述兩個問題均有普遍存在，大大降低了社會主體參與到環境治理的積極性，對此政府需要在公共管理的過程中構建創新化的管理模式，能夠借助行政手段、經濟手段、法律手段的綜合運用解決公共產品管理中出現的諸多問題。

（二）財政分權理論

環境治理要靠行政體系上下一致推動和發展，因此地方政府必須有足夠的權力運行空間，能夠更加高效和充分提供與管理公共產品。因此在環境資源供給和環境治理過程中，財政分權學說的應用也具有不可或缺的重要性。財政分權是指中央政府賦予地方政府更多的財政管理權力，尤其在稅務管理、預算管理、債務安排等方面。借助財政分權的理念，地方政府能夠更具有管理的自主性，能夠以社會公眾滿意為前提，制定合適的財政政策，安排好自身的財政收入項目和財政支出項目。隨著財政分權理論的發展，Mello Jr提出了創新化的分權平衡框架，提到必須要嚴格地方財政紀律、結合市場力量、規范制度體系等方法規避地方財政運作的風險。理查德·M·伯德（Richard M.Bird）和麥克爾·斯馬特（Michhael Smart）認為必須要對使用公共產品以及接受公共服務的社會公眾提出相應的規范和要求，能夠對公共產品承擔既定的責任。

綜上所述，環境資源有著較強的公共產品屬性，因此需要借助政府的管理和服務規范該類資源的使用。同時在地方政府實施權力管理環境資源，開展環境治理的工作中，也需要借助一定自由靈活的財政手段，能夠具有一定權力運行空間。

四、地方財政環保支出對環境治理過程中的影響

（一）地方財政環保支出對環境治理的積極影響

“綠水青山就是金山銀山”，環境治理是我國可持續發展和永續發展的必經之路。環境治理的受益方是所有社會公眾，因此也理應各類社會公眾積極參與。但是在實際治理過程中，由于環境治理時間長、耗資大、無利潤等特點，因此難以吸引大多數企業等社會組織的積極加入，主要依靠政府的財政投入和支出。企業作為市場經濟體制下的參與主體，是社會發展的主要力量，但是在環境治理過程中，企業的積極性一直被難以激發，其主要原因為：第一，雙方存在管理目標上的矛盾。企業存在和發展的目標始終是為了盈利，在當前的體制機制下，企業治理環境的相關行為無法取得收益，參與的積極性難以被激發出來。第二，環境治理和經濟發展之間存在矛盾。目前，我國眾多企業仍舊為勞動密集型企業和資本密集型企業，在生產產品的過程中會排放廢氣、污水、固定廢棄物等，有形無形之間都在損耗自然資源、污染自然環境。如果企業降低排放水平，施展環境治理工作，那么企業的生產效能會下降甚至停擺，對此企業作為環境治理中的被管理者和約束者也沒有意愿參與其中。對此，各級政府成為環境治理工作的主導者和主力軍。目前，政府對環境治理的手段主要概括為經濟手段、行政手段和法律手段。其中，法律手段表現為立法機關指定的環保相關的法律和法規;行政手段表現為政府采取的行政處罰措施、行政許可措施以及行政強制措施等;經濟手段作為宏觀調控的主要手段主要表現為政府對財政收入和支出的靈活調控上。

在“十三五”期間，我國注重經濟手段在生態環境保護領域的創新與應用，初步形成了以市場手段推動生態環境保護的動力機制。國家在財政支出方面，把生態環保、綠色發展作為重要的領域，投入每年都在增加。2016～2019年，全國節能環保財政支出2.4萬億元，這些財政投入引導和撬動大量的社會資本，參與到各地生態環境保護工作中。對此為了繼續發揮地方政府財政支出帶來的積極促進意義，在財政支出的規模和結構上將進一步擴大。目前，國家以及地方環保財政支出主要投入到以下領域中：環境監測與信息（包括水質自動監測站、空氣自動監測點、沙塵暴監測點、海域水質監測點等）、核與輻射安全監督管理、環境監察執法、環境保護規劃、環境影響評價、環境國際合作及履約行動、環境污染對人體健康損害調查及評價、環境保護標準制修訂、生物多樣性保護專項等工作。上述環境保護項目以及環境治理項目需要比較穩定、大量、長期的資金投入和資源配備。例如，在土地沙漠化的環境整治工作中，地方政府需要安排好相關工作人員和專家學者進行科學研究以及治理實施工作，也需要購買物資、設備等資源做好植樹造林、防治風沙等工作，需要較多的資金支出。因此在當下美麗中國建設的過程中，地方政府積極投入的環境治理支出是主要的資源投入，能夠起到撬動和主導的作用，能夠對當地環境問題產生明顯的改善作用。政府環境治理是政府的本職工作，能夠體現服務型政府的職能轉型情況，同時也能夠積極地引領社會風尚，營造良好的、正面的輿論聲勢，帶動其他社會主體積極融入環境保護和治理中。當前，我國已經初步形成了以政府為主，企業、慈善機構等主體共同參與和建設的環境治理模式，集聚多方力量，共同構建生態戰略目標。

（二）地方財政總支出對環境治理的矛盾關系

從上述分析結果來看，政府環保方面的財政支出對當地環境治理工作會產生積極的影響。但是在地方政府在其他領域中的財政支出與投入也會與環境治理工作產生矛盾關系，甚至起到了制約效果。地方政府的政績主要體現在當地經濟增長的速度和質量上，目前GDP指標仍舊是不可替代的經濟發展狀況的衡量性指標。GDP的增長也需要地方政府積極的財政支出，通過公共服務的購買和轉移支付來促進當地生產和消費的發展情況，以此拉動經濟。目前，仍舊有很多地方政府依靠鐵路、公路、基礎設施建設的方式帶動經濟增長，拉動地方GDP指標增長。但是在GDP增長的過程中，必然會對環境產生負外部性效應，耗費環境資源，甚至是污染自然環境。這也造成了一種相互矛盾的景象，經濟發展增速高制約了環境治理效果，環境治理成效好制約了經濟發展的速度。所以兩者之間矛盾關系破局的關鍵在于尋找創新化的生產模式，以創新驅動生產，才能夠打破兩者之間相互制約的矛盾關系。

五、地方財政環保支出在環境治理中存在的問題

（一）環保支出增長和發展需要之間存在矛盾

在上文分析中，中央以及地方政府的財政環保支出規模擴大，并且穩定增長。但是相對于現存的環境問題以及未來的環境發展目標而言，當前地方政府的財政環保支出存在明顯的供不應求，無法應對當前科學、合理、長效治理的需求。此外，在財政支出與投入的過程中，地方政府之間的能力、積極性等也存在較大差異，因此環境治理效果也呈現地域化的發展狀況。同時，財政手段的單一使用也會增加地方政府的壓力，使得地方政府的治理行為難以持續化。

（二）政府和市場的協調矛盾

由于環境資源具有一定公共產品的屬性，因此需要政府發揮公共管理的作用做好環境保護相關工作的部署和安排。目前，環境保護和治理的壓力主要集中在地方政府身上，需要安排眾多資源聚集到環境治理領域中，同時也要協調環境保護和當地經濟發展之間的矛盾。在此過程中，企業作為市場主要主體并沒有主動、積極參與到環境治理中，而是作為被管理者的身份，站在了政策和政府的對立面，制約了市場化環保治理機制的形成和發展。從中反映，在環境治理中，政府還存在以下問題：第一，財政收入措施沒有財政支出措施相協調，沒有借助稅收的方式靈活調整企業行為。第二，政府沒有及時引導當地經濟發展模式和產業結構的變化。第三，市場化環境治理機制還沒有完善建立起來。

六、政策建議

（一）地方政府需要做好環保支出的規劃工作

針對上述出現的發展矛盾問題，中央和地方政府還需要不斷加強財政預算工作，能夠較為精準預測環保治理所需的投入資金，擴大資金扶持的力度。首先，針對政府支出中的籌資問題，各地政府需要拓寬多種籌資渠道，依靠財政支出、企業合作、購買服務等方式有效減輕治理過程中存在的資金壓力，能夠在多樣化市場主體的參與中提升環境治理的效果。其次，針對財政基礎薄弱的地方政府，中央政府需要重視其環境保護問題和現實資金匱乏問題，能夠及時劃撥專項資金予以支持，并且加強各地域、各地區之間的資源流動和共享，推動環境治理的交流與協作。最后，針對財政手段單一化的問題，在財政支出等經濟手段發揮作用的過程中，地方政府需要配套使用行政手段和法律手段。第一，地方政府需要制定相對應的地方規章，能夠規范當地的環保環境工作，為公共管理工作提供支撐和依據，規范環境治理的過程和行動。第二，地方政府需要借助恰當的行政手段，能夠對企業等市場主體開展宣傳指導、監督監管、專項整治等工作，對違規違法的環境污染行為進行及時治理。多種宏觀調控手段的綜合運用能夠起到相互補充和支持的作用，促進了生態環境治理的有效性。

（二）當地政府需要協調多種治理手段

針對財政收入政策與支出政策脫節的問題，地方政府在擴大支出規模和改善支出結構的過程中，還需要借助有效的稅收方式加強環境治理的效果。對于積極投入環境保護和政治工作的企業，當地政府可以提供間接的減稅優惠，為企業提供一定的優惠。而對于高污染的企業，當地政府需要規劃好合適的環境稅種和稅率，能夠通過稅收政策調整企業的生產行為，引導企業轉變為綠色生產模式。地方政府需要進一步完善財政政策，做好財政收入和財政支出之間的相互配合，并且能夠明確定義好中央和地方在環境保護和治理過程中的責任，做好支出結構的調整，增加財政支持力度。在稅務發展和改革中，地方政府需要將各類污染物的排放納入到環境保護稅收征收范圍，促進各行各業降低排放，能夠在稅收優惠政策和資源優惠政策的引導下，利用市場化的手段推動行業和企業的環保行為。同時當地政府也需要進一步拓寬治理收費的中來和范圍，能夠覆蓋相關的治理領域，針對各類污染物廢物建立健全收費機制。

同時，面對環境治理和經濟發展的壓力，地方政府也需要多措并舉，推動綠色生產方式，引進新興產業。第一，當地政府可以通過招商引資的方式引入技術型、創新型企業。高新技術企業資源耗費量少、環境污染性小，因此能夠在拉動當地經濟總量的同時也能夠滿足環境治理的目標。所以當地政府可以通過政策扶持、稅費減免等方式吸引高新技術企業落地和發展，逐漸轉變當地比較滯后的生產產能。第二，當地政府也需要對現有的產業生產模式進行變革，能夠積極引導傳統產業再發展，能夠利用新能源的供能模式，降低對環境的負擔和污染，能夠及時運用新興技術，提升傳統產業內部的生產效率和管理效能。對于各行各業中的企業，當地政府要進一步推動綠色金融政策的創新，能夠借助各種經濟政策和金融政策，推動企業自覺披露生產信息和環境信息，能夠做好全面的監督工作。

七、結語

“綠水青山就是金山銀山”，環境治理是我國可持續發展和永續發展的必經之路。國家在財政支出方面，把生態環保、綠色發展作為重要的領域，投入每年都在增加。對此為了繼續發揮地方政府財政支出帶來的積極促進意義，在財政支出的規模和結構上將進一步擴大。目前，地方財政環保支出在環境治理中也同樣存在一定的問題，環保支出增長和發展需要之間仍舊存在矛盾，政府和市場也同樣存在協調上的矛盾。針對上述出現的發展矛盾問題，中央和地方政府還需要不斷加強財政預算工作，能夠較為精準預測環保治理所需的投入資金，擴大資金扶持的力度，能夠及時劃撥專項資金予以支持，并且加強各地域、各地區之間的資源流動和共享，推動環境治理的交流與協作。地方政府在擴大支出規模和改善支出結構的過程中，還需要借助有效的稅收方式、市場化手段、行政手段、法律手段等加強環境治理的效果。

參考文獻：

[1]徐順青，逯元堂，陳鵬，等.環境保護財政支出現狀及發展趨勢研究[J].生態經濟，2018（02）：71-76.

[2]趙娜，李香菊.稅收競爭與地區環保財政支出：傳導機制及其檢驗[J].財經理論與實踐，2019（04）：95-100.

[3]張碩.我國環境保護財政支出的現狀及建議[J].河北經貿大學學報，2016（06）：80-85.

[4]程承坪，陳志.省級政府環境保護財政支出效率及其影響因素分析[J].統計與決策，2017（13）：130-132.

[5]王謙，李超.中國財政環境保護支出效率評價與影響因素研究[J].華東經濟管理，2018（07）：102-109.

[6]王靜，潘越.山東省地方環境保護的財政支出效率評價[J].山東財經大學學報，2017（06）：43-51.

[7]寇鐵軍，范叢昕.中國節能環保財政支出研究[J].東北財經大學學報，2019（01）：62-70.

（作者單位：云南省紅河州個舊市生態環境執法監測站）