縣鎮(zhèn)級土地整治策略及實施路徑研究與優(yōu)化建議
——以浙江省嘉善縣、雙浦鎮(zhèn)土地整治為例

廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 孟德昊

一、引言

由于我國土地管理制度起步較晚，在我國城鎮(zhèn)化的前期、中期，城市主要通過無序擴張來實現經濟快速發(fā)展。長期粗放的土地利用模式導致我國土地利用上存在一系列問題。一是土地利用效率低下。城鎮(zhèn)無序擴張，工業(yè)用地和住宅比例過高且用地過剩，市場需求低于用地供應，導致出現大量低效用地。二是建設用地的無序侵占導致耕地和永久基本農田的碎片化，不利于耕地資源的保護，不利于糧食生產。三是由于土地效益低下，導致工業(yè)廢棄地、閑置地增加，不利于生態(tài)環(huán)境保護[1]。為集約節(jié)約高效利用土地，優(yōu)化提升產業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)，優(yōu)化國土生態(tài)環(huán)境，2019年，自然資源部提出開展全域土地綜合整治試點工作，以土地、水、礦產、海洋等主要自然資源要素為對象，分區(qū)域、有重點地改造和修復自然、人文生態(tài)系統(tǒng)，促進國土空間有序開發(fā)，高效利用。

二、我國全域土地整治探索經驗

（一）我國土地整治政策歷程

我國土地整治起步于20世紀80年代，大致經歷了四個階段。第一階段：探索起步階段。1987年—1997年，主要是借鑒海外經驗，在實踐中探索土地整理的組織斱式和實現途徑，開展土地開發(fā)、土地復墾、鄉(xiāng)村革新等試點。第二階段是發(fā)展壯大階段。1998年—2007年，以土地開發(fā)、土地整理、土地復墾等農地整理為重點，探索農地整理與村莊整治的結合，農村土地整治全面推進。第三階段是綜合發(fā)展階段。2008年—2018年，全面開展農地整理與農村建設用地整理，實施土地整治重大工程、示范省建設、高標準農田建設，開展國土綜合整治試點。第四階段是綜合整治階段[2]。2019年12月，自然資源部發(fā)布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（以下簡稱通知），標志著我國進入土地整治的第四個階段，國土綜合整治與生態(tài)修復階段。

《通知》提出為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，改善農村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。2020年6月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》，2021年1月，自然資源部印發(fā)全域土地綜合整治試點名單，全國共批復446個試點。其中，嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)和杭州市西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級全國土地綜合整治試點。同年，各省市發(fā)布方案編制指南。2021年4月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，進一步規(guī)范試點成果方案編制。

（二）浙江省土地整治探索經驗

浙江省自開展土地整治工作以來，印發(fā)多份部門規(guī)章，規(guī)范土地整治相關工作任務和具體內容。2018年浙江省政府頒布了《浙江省人民政府辦公廳關于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見》，提出在500個村域或鎮(zhèn)域開展土地整治工作，內容包括農村土地利用規(guī)劃編制、農用地綜合整治、閑置低效建設用地整治、生態(tài)環(huán)境整治修復、農村土地民主管理機制建立五大任務。2021年，浙江省自然資源廳出臺了《關于高質量推進鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作的意見(征求意見稿)》，提出實施“3+X”模式的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復2.0版本工程，該工程包括了村莊整治、農田整治、生態(tài)修復等3項基本內容，以及規(guī)劃設計項目引領、耕地“三位一體”保護、未來鄉(xiāng)村建設、農民合法權益維護、工程推進方式創(chuàng)新等多項特色內容。同年，浙江省42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入國家級全域土地綜合整治試點名單[3]。

浙江省充分利用低丘緩坡資源開展土地綜合整治。浙江省具有十分豐富的低丘緩坡自然資源，一般指坡度在0°以上，坡度15°以下、海拔500米以下的林地、園地、未利用地等。浙江省結合全域土地綜合整治探索低丘緩坡資源多種開發(fā)利用方式，一是通過點狀用地供應，可優(yōu)先用于新增建設用地，用于農業(yè)基礎設施建設等；二是利用低丘緩坡資源，對零星分散的村莊進行統(tǒng)一規(guī)劃、搬遷整合，改變村容村貌，并將騰出來的村莊宅基地整治復墾為耕地，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用布局；三是可作為耕地后備資源，通過采取必要的工程和生物等措施，開發(fā)為新增耕地。

三、浙江嘉善縣和雙浦鎮(zhèn)土地整治策略和實施路徑分析

浙江省土地整治主要以集約節(jié)約高效利用土地，優(yōu)化提升產業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)，優(yōu)化國土生態(tài)環(huán)境為目標任務，縣鎮(zhèn)級土地整治策略有所不同。市級土地整治注重總體布局和工程方案的統(tǒng)籌，縣級土地整治注重上級策略的傳導和實施。以浙江省嘉善縣和雙浦鎮(zhèn)為例，分別研究縣鎮(zhèn)級土地整治策略和實施路徑。

（一）嘉善縣土地整治策略

嘉善縣土地整治目標側重于堅持全縣域空間整體優(yōu)化布局，堅持全縣域空間創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是土地整治工作的主線，騰挪空間流量是工作重點。實施路徑。通過減少自然村分布數量、減少分散低效企業(yè)用地、減少老舊低端業(yè)態(tài)規(guī)模，增加土地復合利用水平、增加綠色生態(tài)用地品質、增加來自土地的獲得感來實現空間治理。

1.全域土地整治潛力分析和預測

嘉善縣主要評估農村居民點復墾潛力、低效用地整治潛力、工業(yè)用地整治潛力、補充耕地整治潛力；另外存在一些無法分析的指標，需結合實際情況對經濟和產業(yè)發(fā)展，人口和城市化進程，土地需求進行預測。農村居民點復墾潛力主要是以現狀居民點為基礎，疊加相關規(guī)劃總體規(guī)劃（限建區(qū)、禁建區(qū)）、村莊布點規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設范圍進行分析，對不符合規(guī)劃的納入農村居民點復墾潛力庫。低效用地整治潛力通過容積率和建筑密度與本區(qū)域內新建地區(qū)平均水平對比判斷，結合相關專項規(guī)劃確定。工業(yè)用地整治潛力主要納入未辦理用地手續(xù)的，投入使用時間過早的，規(guī)劃期末到期的工業(yè)用地，通過復墾或整治提升進行整治。補充耕地整治潛力與基本農田核實整改政策銜接，主要是其他農用地和未利用地轉為耕地的潛力，包括墾造水田潛力等。

2.城市、鄉(xiāng)村、生態(tài)、文化綜合整治策略

（1）中心城區(qū)及城鎮(zhèn)土地整治

城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、土地利用模式和空間布局存在巨大差異，因此分別進行規(guī)劃指引。對城鎮(zhèn)地區(qū)細分為中心城區(qū)和特色小鎮(zhèn)。對中心城區(qū)而言，首先分析中心城區(qū)總體用地空間結構布局，分別提出建設用地、產業(yè)園區(qū)有機更新策略和對土地修復和人居環(huán)境整治策略。建設用地整治具體可通過有機更新居住用地，改善內部交通以及增加公共服務設施，完善市政基礎設施的策略實現。土地修復和人居環(huán)境整治主要側重于河道整治和市地結構整治以及生態(tài)空間修復。對特色小鎮(zhèn)而言，要根據小鎮(zhèn)實際資源稟賦發(fā)揮特色，差異化編制整治規(guī)劃指引。嘉善縣將生態(tài)小鎮(zhèn)劃分為生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈、整合提升性城鎮(zhèn)圈、綠色復合型城鎮(zhèn)圈三種類型，分別從主要功能、道路交通、設施配套、品牌影響力等方面提出規(guī)劃指引。

（2）鄉(xiāng)村土地整治

鄉(xiāng)村地區(qū)通過田、水、路、林、村多角度提出整治策略。在“田”的策略上，提出農田多樣性整治、耕作層剝離、高標農田建設-綠色廚房、農業(yè)現代化，農業(yè)與服務業(yè)結合（觀光、體驗、定制等）、農田分區(qū)整治策略。在“水”策略上，提出構建鄉(xiāng)村排澇系統(tǒng)、構建水網生態(tài)空間，布局公共設施和漁業(yè)、水產等相關產業(yè)。“路”策略上，提出布局優(yōu)化、公交優(yōu)先、復合利用的策略。“林”策略上，提出構建符合綠地空間、景觀樹種搭配，發(fā)展經濟林產業(yè)。“村”策略上，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，分類整治村莊，劃分自然再生型、更新改造型、特色保護型、功能優(yōu)化型、城鄉(xiāng)復合型。整治內容主要包括調整居民點合理布局，劃定區(qū)域建設基礎設施。建設多功能活力型農村社區(qū)，強化基本公共服務設施建設，修復和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

（3）土地生態(tài)和文化整治

土地生態(tài)整治內容主要包括構建生態(tài)空間格局，劃定生態(tài)景觀廊道，劃分生態(tài)修復重點區(qū)域，形成點、線、面結合的生態(tài)修復策略。首先依托土地生態(tài)環(huán)境敏感性評價和生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性評價，劃定生態(tài)核心保護區(qū)，構建生態(tài)空間格局。嘉善縣縣域整體劃分為農產品安全保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、旅游安全保障區(qū)三類生態(tài)片區(qū)，提供不同的生態(tài)服務。二是開展生態(tài)景觀廊道建設，應用最小累積阻力模型和改進引力模型，基于土地利用現狀情況，構建分級分類的生態(tài)廊道，包括人文景觀廊道，水系景觀廊道，旅游休閑廊道。三是國土保育空間整治修復，研判縣域內重要生態(tài)功能區(qū)，構建國土生態(tài)安全屏障。判別縣域內重點修復區(qū)域，提出整治修復策略，推進土地生態(tài)功能修復，主要包括旅游生態(tài)功能區(qū)、道路河網綠地生態(tài)功能區(qū)、農作物環(huán)境保障區(qū)等。

土地文化修復主要包括歷史文化遺產保護、特色風貌保護、文化設施建設布局三個方面。一是挖掘嘉善縣歷史文化遺產要素，對其進行保護、修復和利用。二是保護和修復水鄉(xiāng)特色建筑風貌，傳承人文內涵并加以利用，打造旅游產品等。三是建設布局嘉善縣文藝復興工程，傳承歷史文化。嘉善縣主要通過“土地整治+文化”的方式，依靠土地整治平臺，為傳統(tǒng)文化的保護、傳承和創(chuàng)新提供場所以及必要的硬件設施。通過打造特色文化符號，形成品牌效應，形成消費產品，傳承地方歷史文化并賦予其經濟價值。

（二）雙浦鎮(zhèn)土地整治策略

雙浦鎮(zhèn)土地利用呈現耕地保護碎片化、村莊建設無序化、土地產出低效化的特征。雙浦鎮(zhèn)注重落實縣級整治方案的指標傳導和土地整治策略的實施落地。通過對鎮(zhèn)域內建設用地需求進行統(tǒng)計估算，評估土地整治潛力，平衡生態(tài)、生產、生活空間用地需求，促進建設用地、農用地以及生態(tài)用地布局穩(wěn)定和集中連片。

1.建設用地需求和土地整治潛力分析

鎮(zhèn)域建設用地總需求包括農村居民點安置需求、農業(yè)產業(yè)用地需求、美麗鄉(xiāng)村建設用地需求以及鄉(xiāng)村旅游用地需求。分別梳理各類用地面積需求以及占用耕地等情況，統(tǒng)計建設用地總需求。土地整治潛力分析包括土地開發(fā)潛力、旱改水潛力、農村建設用地復墾潛力、耕地地力恢復和質量提升潛力。土地開發(fā)潛力是規(guī)劃期間耕地后備資源可開發(fā)為耕地的潛力，增加耕地面積。旱改水潛力是旱地改水田的潛力地塊，可提升耕地質量和產出。農村建設用地復墾包括合理騰退農村宅基地、村內廢棄地、空閑地，整治村莊低效用地，推動村莊建設用地集聚，還可產生新增耕地等。耕地地力恢復和質量提升潛力是指對被破壞耕地進行復耕，對低質量耕地按照高標準農田建設標準進行質量提升。

2.面向實施的土地整治策略

一是推動耕地集中連片。結合近期建設項目占用耕地情況以及土地整治潛力分析，平衡耕地流入和流出，預測耕地數量和質量變化情況，實現耕地布局優(yōu)化，數量不減、質量不降，集中連片保護。二是推動建設用地集中集聚利用，結合土地整治潛力分析，核算用地規(guī)模減量情況，通過整鄉(xiāng)鎮(zhèn)大空間尺度的建設用地增減掛鉤，實現農村用地規(guī)模減量化，并優(yōu)化農村建設用地布局。三是空間形態(tài)三生高效融合，加強空間管制，進一步優(yōu)化城市“生產、生活、生態(tài)”空間結構，促進生態(tài)保護和生態(tài)農業(yè)、休閑旅游業(yè)等一二三產業(yè)融合發(fā)展，形成水、綠共生互融的城鄉(xiāng)土地生態(tài)系統(tǒng)。

（三）整治實施路徑分析

結合鎮(zhèn)域內實際情況，在城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)通過不同實施路徑推進土地綜合整治。中心城區(qū)與城鎮(zhèn)整治模式主要通過分散低效企業(yè)用地和老舊低端業(yè)態(tài)規(guī)模，增加土地復合利用水平和綠色生態(tài)用地品質，提高土地利用效率和經濟、社會效益。中心城區(qū)整治實施主要通過土地騰挪方式實現。實施路徑可分為土地使用權人自主置換整治型和政府統(tǒng)籌整治型。通過“資金地”引入社會資金和公眾參與，保障土地整治項目實施。

鄉(xiāng)村通過整合低效用地，推進集聚和土地流轉，促進農村產業(yè)化發(fā)展，通過創(chuàng)新園區(qū)發(fā)展模式，村集體成立合作社或選擇經濟組織集中流轉土地，改善環(huán)境，改善基礎設施建設，提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境和經濟社會發(fā)展水平。鄉(xiāng)村整治主要通過宅基地復墾、置換，拆除物再利用，村莊歸并等方式實現。

四、政策優(yōu)化建議

在頂層設計層面，應增加對相關規(guī)劃的銜接。結合各層級國土空間規(guī)劃的編制內容，和各類自然資源包括海洋海岸帶、河湖濕地、林地、礦山、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等全要素的專業(yè)規(guī)劃做好銜接。土地整治策略應落實相關規(guī)劃目標和相應指標，以規(guī)劃為引領，根據規(guī)劃設計分區(qū)策略合理統(tǒng)籌各類土地整治項目布局和時序，實現規(guī)劃目標策略。

在實施保障方面，探索更多引入社會資本方式，發(fā)揮市場主體的作用，保障土地整治項目實施。一是鼓勵社會資本參與土地整治項目，以“土地整治+產業(yè)”的方式，探索社會資本與土地權利人合作參與投資，共同開發(fā)自然資源利用產業(yè)項目。包括農業(yè)體驗、生態(tài)文旅項目等，完善社會資本參與機制，推動農業(yè)與第三產業(yè)融合發(fā)展；二是增加融資渠道，建立國家省市資金和專項開發(fā)基金，爭取金融機構支持，引入更多社會資本參與投資，并優(yōu)化相應流程，提供優(yōu)惠政策。

在后期監(jiān)管方面，完善土地整治項目監(jiān)管、評估和考核機制。一是增加對土地整治工程項目的監(jiān)管力度，從項目實施過程、后續(xù)監(jiān)管提供全方位的評估考核機制，在項目實施階段，增加對項目實施過程中的監(jiān)督管理，制定相應的規(guī)范和標準，項目嚴格按標準實施；在項目驗收階段，制定項目驗收程序和標準，通過專家評審或相關部門認定后，才可以通過驗收；在項目后續(xù)管護階段，制定后續(xù)管護方案，明確責任人和責任義務，確保項目質量穩(wěn)定，并能持續(xù)的發(fā)揮土地整治效益。二是完善土地整治項目的評估考核機制，引入第三方機構等對土地整治項目進行評估，并將考核結果納入部門考核，嚴格落實項目監(jiān)管責任。

五、結語

結合21世紀國外發(fā)達國家土地整治的相關經驗，國際上土地整治已經從對土地的單一整治向土地布局、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、公共設施等多維度整治發(fā)展。通過總結浙江省嘉興市嘉善縣和杭州市雙浦鎮(zhèn)的土地整治策略和實施路徑，分析得出縣域更加側重土地整治的總體目標，注重縣域土地利用空間結構、總體布局和工程方案的統(tǒng)籌，鎮(zhèn)級土地整治注重上級策略的傳導和實施，以及實施路徑的引導。在此基礎上，提出通過規(guī)劃引領，統(tǒng)籌各類土地整治項目科學布局，探索更多引入社會資本方式，保障項目實施，增強對土地整治效果評估和考核的優(yōu)化建議，發(fā)揮土地整治更大效益，并以期為土地整治工作相關研究提供參考借鑒。