一般公共預算總體支出結構演變及特征

白景明

公共支出結構本質上是政府公共產品供給的資金配置結構。所以，公共支出結構的演變最終體現的是因政府公共產品供給策略變動引起的公共產品供給資金配置狀況的變化。總體來看，政府公共產品供給策略變動分為兩大類：一是國家經濟社會發展戰略重大調整要求改變公共產品供給基本格局；二是階段性逆經濟周期調節要求調整公共產品供給短期結構。這些情況會使公共支出結構發生相應變動。一般公共預算是我國公共預算體系中收支規模最大、主要提供基本公共服務的公共預算。一般公共預算支出占四本預算支出總額的比重超過60%。2023年，一般公共預算支出預計超29萬億元，占GDP比重超20%。改革后，一般公共預算支出結構呈漸進式變化勢態。從公共支出結構與政府職能內在聯系角度看，分析這一勢態可使我們完整理解改革后的國家經濟社會發展戰略和宏觀調控政策與一般公共預算支出結構變動的因果關系，進而準確認識財政的國家治理的基礎和重要支柱作用。同時，也可使我們更加客觀地測定今后財政支出結構調整的空間大小并理性選擇調整重點。

一般公共預算總體支出結構是指各類支出占比情況。由于功能分類支出結構數據相對完整，本文對一般公共預算總體支出結構的分析即評價支出功能分類中的類級支出格局，并具體闡明各功能類別支出在整體支出格局中的地位。需要指出的是，受2007年政府收支分類改革影響，2007年前后一般公共預算支出科目體系不一致。所以，不可能對改革前后支出結構情況進行完整、準確對比研究。此外，鑒于2007年以后支出科目體系相對穩定且數據公開力度不斷加大，2012年以后的一般公共預算功能分類支出結構分析所依據的數據更為翔實。在正式展開分析之前，還需做兩點說明。

第一，關于一般公共預算稱謂的變化過程。改革后，國家財政預算管理體系處于不斷改革狀態。2000年以前，我國各級政府只有一本正式財政預算，沒有采用一般公共預算支出這一術語，只是用財政支出這一術語來反映政府預算內資金支出。這一支出的資金來源和覆蓋范圍類似于現在的一般公共預算。20世紀90年代初期提出要搞復式預算，即分別編制經常性預算和建設性預算。但受多種因素影響，搞復式預算僅只是改革探索，年度政府預算報告分別列示了經常性收支和建設性收支，但并沒有做到自下而上完整編制經常性預算和建設性預算。1998年以后我國強調要建立公共財政體系，2000年以后逐步形成了由多本預算組成的政府預算體系，2010年以前編制了公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三本預算，其中：公共財政預算又稱一般預算，即現在的一般公共預算，一般預算支出對應現在的一般公共預算支出。2015年之后實施修改后的《中華人民共和國預算法》，正式形成了四本預算，一般公共預算是其中之一，一般公共預算支出是這本預算支出的稱謂。總體來看，改革后各個階段與現在所說的一般公共預算對應的預算稱呼不一，但實際內容都是運用稅收和非稅收入提供基本公共服務。所以，可以說一般公共預算實際上是提供基本公共服務的預算的泛稱。澄清這點是對改革過程中各個階段一般公共預算功能分類支出結構對比分析的基礎條件。

第二，關于政府收支分類改革前后功能分類支出計算口徑。2007年實施的政府收支分類改革形成了現行一般公共預算支出功能分類。現行支出功能分類即按政府職能劃分支出，具體來講就是按照政府提供的公共產品大類來劃分支出，履行各項主要政府職能所花費的資金都對應一大類支出，如各類財政供養機構履行教育職能所花費資金全部體現在教育支出大類里。但在2007年政府收支分類改革以前，財政支出預算是費用類別預算，具體操作是根據經費性質把財政支出劃分為基本建設支出、企業挖潛改造資金、地質勘探費、科技三項費用、農林水等事業支出、文教科學衛生事業費、國防費、行政管理費、政策性補貼支出等22大類來分別編制預算。因此，各個支出類別都不能完整體現政府在任何一項職能上花費的資金總額。如教育支出，文教科學衛生事業費中的教育事業費反映的僅只是教育機構用在離退休人員費用、人民助學金、公務費、工資福利費、設備購置費、業務費等方面的支出，其他方面的支出反映在相關支出類別里，如校舍建設體現在基本建設支出中。所以，要完整了解政府在某項職能上的支出總額，就必須從各大類支出中找出相關數據加總。這在當時的財政統計上又被稱為按國家職能分類數據。例如，1979～1991年，國家財政用于教育的支出總額為3666.97億元，該數據是教育事業費和基本建設、各部門事業費、支援不發達地區資金、企業營業外資金等用于教育的支出以及城鄉教育費附加支出的加總。所以，對比分析政府收支分類改革前后的支出只能說是近似的趨勢性分析。進一步來說，2007年政府收支分類改革前的政府職能分類在性質上和現行的支出功能分類相似，重大區別是以往的按政府職能分類劃分支出是粗放的，一個政府職能支出類別對應現在多個支出功能分類類級項目。如過去的社會文教支出大致對應現在的教育、文化和體育傳媒、科技、醫療衛生四個類級科目。

一、改革初期的一般公共預算支出結構(1978～1992年)

財政支出是落實國家大政方針的財力保障，財政支出結構是國家基本制度特征和經濟社會發展政策以及戰略安排的分類體現。改革前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，企業利潤絕大部分上繳國家財政，企業所需流動資金和固定資產投資資金由國家財政提供，同時國家財政也包攬公用事業和基礎設施建設投資。所以，當時的國家財政被稱為建設性財政，突出標志是經濟建設支出占財政支出總額的比重高達60%左右。此外，由于當時國際上處于冷戰時期，國防支出一直是排位第二的支出項目，占財政支出總額的20%左右，1950～1953年曾在30%～40%之間波動，1962～1975年在16%～26%之間波動，近一半的年份國防支出是社會文教支出的兩倍。

1978年黨的十一屆三中全會決定全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，宣布推進經濟體制改革和對外開放。1978～1992年是改革的啟動期和社會主義市場經濟奠基期。在這段時間里，高度集權的管理體制逐漸出現松動，中央向地方放權，政府向社會放權，初步形成了投資、消費、收入、產權在政府、企業和個人三大類主體間分權的格局。這為后來提出并建立和完善社會主義市場經濟體制打下了堅實基礎。

這段時間，在從計劃經濟體制向有計劃的商品經濟體制轉變過程中，政府的經濟直接參與職能逐步收縮，國家財政的建設性色彩相應淡化。這在財政支出結構上的突出表現是經濟建設支出占總支出的比重從計劃經濟體制下的60%左右逐步降至40%。當時的經濟建設支出包括用于企業的基本建設支出、支援農村生產支出和各項農業事業費、企業流動資金、企業挖潛改造資金和科技三項費、地質勘探費等，其中數額較大的是基本建設支出、企業挖潛改造資金和科技三項費、支援農村生產支出和各項農業事業費。改革初期，經濟建設支出比重開始下降，1980年經濟建設支出占財政總支出的比重為55.3%，1989年降至47.2%，1991年又下調至42.2%，比1978年減少了21個百分點。

在經濟建設支出占比下降的過程中，社會文教支出占比、行政管理支出占比和債務支出占比上升。1980～1991年，三者分別從16.4%升至22.3%、6.2%升至10.8%、2.4%升至6.5%。同期，國防支出占比則從16.0%降至8.7%(見表1)。由此可知，這段時間財政支出國家職能分類比重結構的變動特點是經濟建設支出和國防支出兩者占比下調為其他支出占比上升騰出了空間。

表1 我國主要政府職能支出項目占比(1980～1991年) 單位：%

從統計角度看，經濟建設支出占比下調的直接原因是經濟建設支出增長率遠低于支出總額增長率、社會文教支出、行政管理支出等的增長率。1978～1991年，經濟建設支出從707.8億元增至1608.6億元，增長1.3倍，但財政支出總額從1110.9億元增至3813.5億元，增長2.4倍；社會文教支出從146.9億元增至849.6億元，增長4.8倍；行政管理支出從52.9億元增至414億元，增長6.8倍；1980年開始發生債務支出，當年數額為24.58億元，1991年增至246.8億元，增長9倍。

從經濟建設支出內部結構角度看，經濟建設支出占比下降主要有兩點統計因素：一是基本建設支出地位不斷下降。基本建設支出是經濟建設支出中占比最高的支出項目，1978年占比64%，1991年降至46%。這說明基本建設支出對經濟建設支出擴張的支撐力在持續減弱。進一步分析基本建設支出內部結構，可發現基本建設支出對企業的直接影響力在下降。明顯的證據是，直接用于企業的經濟建設費占基本建設支出的比重1978年為96%，1991年降至78%。二是企業挖潛改造資金和科技三項費用支出地位下降。企業挖潛改造資金和科技三項費用是經濟建設支出中排位第三的項目。1978～1991年，該類支出從63.2億元增至180.8億元，但該類支出占財政支出總額比重1978年為5.7%，1991年降至4.7%；該類支出中的各部門挖潛改造資金在1986～1990年間從80.2億元增至90.4億元，五年僅增長12.7%，而且1990年比1988年還少6.5億元。這實際上表明國家財政收縮了對企業內涵式擴大再生產的支持，從而也就在一定程度上降低了經濟建設支出占財政支出總額的比重。

從費用類別預算內部結構角度看，社會文教支出和行政管理支出兩者占比上升的直接原因是這兩類支出中的事業費支出增長較快。1992年以前，文教科學衛生事業費占社會文教支出的比重為83%左右，行政管理費占行政管理支出的比重為82%左右。由此可見，文教科學事業費和行政管理費是直接左右社會文教支出和行政管理支出走勢的主要因素。1980～1991年，文教科學事業費從156.2億元增至708億元，增長3.5倍；行政管理費從66.8億元增至343.6億元，增長4.1倍。兩者增幅均遠超財政支出總額增幅。從部門事業費角度看，文教科學事業費增長的主要結構性因素是教育事業費快速增長，其突出表現是在1979～1991年間教育事業費年均增長15.1%，而教育事業費中增長最快的是個人經費。1980～1990年，個人經費占教育事業費的比重從65%提升到69%，個人經費總額從60.7億元增至248.1億元，公用經費從7.2億元增至29億元，個人經費中增長快的是工資支出，增長2.3倍，人民助學金則僅增長1.2倍。其間，公用經費增長3倍，其中增長最快的是業務費，增長3.2倍。值得提及的是，文教科學衛生事業費整體增長的主要支撐因素也是個人經費支出增長突出，1978～1990年，文教科學衛生事業費中的個人經費占比從58.8%升至65.2%，支出總額從65.5億元增至407.04億元，增長5.2倍。1978～1990年，剔除外交、公檢法、武警部隊支出之外的行政經費總額，從46.5億元增至197.4億元，增長3.3倍；其中個人經費占比略有上升，從47%增至50%，絕對額上個人經費和公用經費在1978～1985年間后者超過前者，在1986～1990年間，前者超過后者。

改革初期，財政支出結構的另一大特征是債務支出和價格補貼支出急劇膨脹。新中國成立以后，收支平衡一直是政府追求的理財目標。但客觀上，受各種復雜因素的影響，即便是在計劃經濟時期，一些年份仍然有赤字，相應也就發生了債務支出，1960～1962年，連續三年債務支出甚至超過了10億元。改革啟動之初，財政赤字就顯現出了急劇膨脹勢態，1979年猛然升至135.4億元，占當年財政支出總額的比重高達12%。其后8年赤字額相對平穩，1988～1991年赤字額又呈加速膨脹勢態，從133.9億元增至237.1億元。在這種背景下，改革的前13年，債務支出占財政支出的比重不斷上升，1980年為2.4%，1991年達到6.5%，絕對額從28.58億元升至246.8億元，增長了7.6倍。增長倍數不僅遠超支出總額增長倍數，而且大大超過社會文教支出增長倍數。當時債務支出的口徑是國內外債務還本付息支出總額。這段時間，國內債務還本付息支出膨脹幅度最大，從1986年的7.98億元增至1991年的156.69億元，增長了18.5倍。1986～1989年，國外債務還本付息支出額超過國內債務還本付息支出額，如1989年國外債務還本付息支出45.8億元、國內債務還本付息支出19.5億元。從1990年開始，國內債務還本付息支出額遠超國外債務還本付息支出額，1990年和1991年兩年前者分別為113.75億元、156.69億元，后者分別為68.21億元、80.22億元。

1978年啟動改革后，價格補貼隨即進入加速擴張狀態。1979～1992年，價格補貼從79.2億元增至444.9億元，增長4.6倍，而同期財政支出總額增長1.9倍。1981年以后，價格補貼占財政支出總額的比重突破10%，1992年達到12%。價格補貼之中占比最高的項目是糧棉油價格補貼，約為70%；其次是肉食價格補貼，約為11%。價格補貼中膨脹規模最大的也是糧棉油價格補貼，1978～1991年，該項補貼從11.14億元增至267.03億元，增長22.9倍。1985～1991年，肉食價格補貼僅增長27%，1991年補貼額為42.4億元，占糧棉油價格補貼的比重為16%。

總體來看，這段時間財政支出出現了多個支出項目急劇膨脹情況，加大了財政支出的離散度。改革前基本建設和國防費兩項支出占總支出的比重高達70%左右。1978年啟動改革后，這種格局逐步被打破，至1991年，沒有一項支出占比超過20%，規模最大的基本建設支出占比為19.4%，其次是文教科學衛生事業費占比18.6%，其他支出項目都不足10%。這說明，此時財政支出的統籌兼顧壓力漸強。值得指出的是，離散度增強的主要原因是各項社會事業發展支出占比和改革成本占比上升。由此可說，改革初期我國就出現了基本公共服務供給擴張跡象，國家財政已開始從建設型財政轉向公共福利水平提升型財政。

前文描述了當時財政支出結構的統計特征和統計數據之間的基本因果關系。這些統計現象背后的深層次成因是當期經濟社會發展戰略選擇和國家大政方針的根本性轉變以及與此相關聯的制度變遷，財政支出結構變動是這些歷史性巨變的突出反應，帶有濃厚的轉軌期色彩。概言之，此間財政支出結構的變動是執政方針、經濟社會發展戰略選擇、制度變革和政策約束四者之間協調互動的結果，具體表現為如下社會發展與財政兩者變革的因果關系。

執政方針是決定路線、戰略、政策、措施、制度等選擇的基本因素。黨的十一屆三中全會確定了解放思想、開動腦筋、實事求是、團結一致向前看的指導方針，會議提出把全黨的工作重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來。顯然，這是一個經濟社會齊頭并進大發展力推經濟社會全面轉型的宏偉規劃，具體戰略目標是在經濟上實現規模擴張和結構轉換，在社會發展上實現安定團結和人的全面發展以及綜合國力提升。在這一方針指導下，20世紀80年代我國制定了詳盡的綜合發展規劃和各領域及其內部各行業的發展規劃，提出了到20世紀末實現國民生產總值翻兩番，人民生活達到小康水平的經濟發展目標，明確了工農業發展目標和路徑選擇，建立了包括產業政策、財政政策、貨幣政策、就業政策、貿易政策、環保政策在內的宏觀政策體系。

然而當時我國還處在計劃經濟為主、市場調節為輔階段，國有經濟占據主導地位，社會資本積累和外商投資剛剛起步。因此，經濟增長只能靠政府啟動，社會發展靠政府推動。在這種背景下，政府必須保持經濟建設支出規模持續擴張，通過向國有企業和基礎設施建設投資來啟動經濟增長。同時，政府既要投入資金恢復基本公共服務供給，又要籌措資金加大投入提升基本公共服務供給水平，這必然形成財政支出多點擴張格局。

同時，我國強力推進改革，目的在于通過實行全方位改革破除實現四個現代化的體制障礙，釋放發展動能，拓展發展空間。經濟體制改革此時成為全方位改革的突破口和傳感器。推進經濟體制改革首先必須確立合理、可行的目標。20世紀80年代，關于經濟體制改革目標的表述有如下變化。黨的十二大指出要建立計劃經濟為主、市場調節為輔的經濟體制；黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出了社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟的新概念；黨的十三大提出社會主義有計劃的商品經濟體制應該是計劃與市場內在統一的體制；黨的十三屆四中全會后又提出了建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟與市場調節相結合的經濟體制和運行機制。上述變化過程說明改革伊始我國就選擇了漸進式改革道路，改革是分權化的改革，要破除權力過于集中的格局，最終逐步擴大市場配置資源的范圍。在這種頂層設計引領下，20世紀80年代推出了一系列意義深遠旨在破除計劃經濟的經濟改革舉措，如家庭聯產承包責任制、價格改革、商品流通體制改革、國有企業改革等。這些改革多角度擴大了市場配置資源的廣度和深度，既對現實利益格局形成了強烈沖擊，又在對撞其他計劃經濟制度安排。例如，價格改革放開了部分工業品和農產品價格，但并未同步推進工資改革，這給消費者帶來了自身無法化解的額外負擔。又如，國有企業改革，目標是擴大企業經營自主權促使企業逐步走向市場、提高經濟效益，但同時企業又沒有完整的產品銷售定價權和原材料購進決策權以及商品流通渠道選擇權，而且生產資料價格又是雙軌制，這使部分國有企業陷入虧損狀態。顯然，一方面，改革是有成本、有震蕩的制度變革。處理好改革、發展、穩定三者之間關系是政府應盡職責。財政支出是政府化解各類經濟矛盾和社會矛盾的有效手段，增加財政補貼支出直接支撐價格改革從而間接承擔商品流通體制改革、國有企業改革等的改革成本是勢在必行的歷史性選擇。另一方面，分權化的改革又要增強市場配置資源的能力，激勵多種經濟形式并存，培育私人資本并引進外資，政府要逐步從一些競爭性領域退出，其中關鍵的舉措是把國有企業推向市場時財政支出上收縮部分職能，如逐步退出國有企業流動資金供給、對國有企業固定資產投資實行撥改貸等，這直接導致經濟建設支出比重下調。

發展是硬道理。改革的最終目的是促發展，發展則為改革拓展空間。政府啟動發展最直接的手段之一是財政政策，20世紀80年代政府促發展的財政政策是減收增支。當時減收的目的就是放水養魚，具體措施包括：在國有企業推行利潤留成制度、利稅包干和稅前還貸；對外商投資給予高強度稅收優惠政策；在經濟特區實行特惠稅收政策。這些措施極大地刺激了投資、減輕了相關市場主體的負擔，使部分企業和地區處于超前發展地位，也帶動了整體經濟增長。然而要看到這又擴大了收支缺口，最終迫使政府只能靠增大赤字來維持財政運轉，相應引發了一個必須解決的問題，即如何彌補財政赤字。當時，彌補赤字有透支和發債兩個選擇。透支實際上就是增發貨幣。為啟動經濟增長，當時貨幣本身就出現了超發問題。這種條件下，如果完全靠透支來彌補赤字當然會促成惡性通貨膨脹，這是絕不能選擇的飲鴆止渴自殺式改革。為此，從1981年開始，我國恢復對內發行國債，用國債收入彌補赤字。同時，在經濟起飛階段，我國又是一個資金極度匱乏的國家，必須依靠政府舉債來籌措經濟增長啟動資金。因此，從1979年起恢復舉借外債，80年代中期以前舉借外債130.4億美元，1985～1992年，外債協議金額為557.19億美元，實際利用外資476.12億美元，至1992年外債余額達693.2億美元。內債方面，除彌補赤字發行的債務以外，還發行了重點建設債券、特種國債、保值公債等用于經濟建設和對沖儲戶物價上漲利益損失。其間，國債規模逐步擴大，1981～1986年累計發行國債299.72億元，1991～1993年累計發行1112億元，年均規模達到370億元。債務發行規模急劇擴張自然導致債務還本付息支出相應擴張。1982年內外債還本付息支出總額為55.5億元，1987年增至79.8億元，1990年達到190.4億元，1991年攀升至246.8億元，占財政支出的比重升至6.5%。1992年，中央財政還債支出占債務收入的比重達到71.3%，占中央財政支出的比重為18.7%。

二、加快建立社會主義市場經濟體制時期的一般公共預算支出結構(1993～2002年)

1993～2002年，我國經濟轉型和社會轉型取得重大突破。經濟轉型的突出表現是實現了經濟體制的根本性變革和經濟發展水平大幅提升。社會轉型的主要標志是各項社會事業步入新臺階。1992年，黨的十四大提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。其后十年間，根據黨中央和國務院的統一部署，各項改革有序、分步推進，完成了初步建立社會主義市場經濟體制的歷史任務。相應也建立了適應社會主義市場經濟要求的反周期宏觀調控政策體系，相機抉擇地交替實行適度從緊的財政政策和積極的財政政策。與此同時，經濟規模快速擴張，年均經濟增長率高達10%。2000年國內生產總值為10.02萬億元，實現了20世紀80年代初提出的到20世紀末國民生產總值翻兩番的戰略目標。2002年國內生產總值達到12.17萬億元，進入了全球經濟規模大國行列。社會發展方面，城鎮化率從28%升至39%，普通本專科生招生數從75.4萬人擴至320.5萬人、每10萬人口高等教育平均在校生數從376人增至1140人，社區服務機構從92946個增至203945個。同時，老齡人口占人口總數比重超過10%，開始進入老齡化社會。總體來看，這段時間，是加速改革開放、宏觀調控不斷完善、經濟高速發展和社會全面進步時期。

在這一轉型背景下，財政支出結構發生了深層次制度變革并引發機理性變化。具體表現是1994年推出的財稅體制改革全面、深入調整了財稅制度安排，其后又把建立公共財政確定為財政總體改革目標。1994年的財稅體制改革的宏觀背景是，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的頂層設計思路，據此，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求建立健全宏觀經濟調控體系，加快財稅體制改革，實施建立分稅制財政管理體制、全面完善稅收制度、理順國家與國有企業的利潤分配關系三項改革。這三項改革基本完成后，國家財政逐步退出了競爭性領域，不再直接組織經濟活動，財政政策被明確界定為宏觀調控政策工具。基于此，1998年底全國財政工作會議提出，今后深化財政改革的目標是建立公共財政基本框架，具體改革意圖是徹底實現生產建設型財政轉為基本公共服務供給型財政。由此可見，財政運行總體軌跡是轉向社會主義市場經濟體制引起政府職能轉換連帶財政職能轉換，財政支出范圍收縮到保障基本公共服務供給資金需求。因此，重點民生保障支出在財政支出結構中的地位快速提升。

1993～2002年為改革后一般公共預算支出增長高峰期，年均增速近20%，一般公共預算支出占GDP比重從13%升至18%。其間，經濟建設費支出占比延續20世紀80年代的繼續下降趨勢，從39.5%降至30.2%；社會文教費占比上升到26.8%，從1178.2億元增至5924.5億元，其中教育支出突破3000億元；支農支出從不足500億元增至近2000億元；2002年社會保障補助支出突破1000億元，撫恤和社會福利救濟費達到了600多億元。同期，行政管理費支出規模也不斷擴大，從634.2億元增至4101.3億元。然而需要指出，在這段時間，經濟建設費仍然是第一大支出類，從1834.7億元增至6673.7億元，其后依次為社會文教費、行政管理費、其他支出、國防費。不僅如此，行政管理費支出擴張度超過社會文教費擴張度，行政管理費支出占總支出比重從13.6%升至18.6%(見表2)。

表2 我國主要政府職能支出占國家財政支出比重及增長率(1993～2002年)

這一時期，教育支出快速增長的主要原因是教育事業發展被擺到了更加突出的地位。1993年頒布了《中國教育改革和發展綱要》。該綱要提出要建立與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，并明確指出要逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在20世紀末達到4%的水平，為此中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長。同時要確保教師工資和生均公用經費逐年有所增長。1995年《中華人民共和國教育法》再次明確，國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費有穩定來源。其后頒布的《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國職業教育法》等教育法律也都對財政教育投入做了有關規定。顯然，這段時間政府推動教育事業發展的重大制度創新是嚴格規范了政府支出責任與政府事權范圍之間的關系，建立教育財政支出法定增長機制。這不僅確保了教育投入總量的大幅增長，更重要的是確保了解決教育領域內突出問題的投入優先增長。例如，加強對基礎教育的財政投入：中央與地方共同組織實施國家貧困地區義務教育工程、農村中小學危房改造工程、西部地區農村寄宿制學校建設工程等重大項目。再如，建立農村義務教育經費保障機制：1995年正式采用法律形式建立了新的農村教育經費投資體制，基本形成了以國家財政撥款為主的農村義務教育多渠道投入體制，1995～1999年農村義務教育累計投資3436.3億元，其中財政預算內撥款2144.3億元，農村教育費附加665.7億元，捐款集資396.9億元，整體格局是政府財政投資占60%，農民投入約占30%。2000年，我國啟動推進農村稅費改革。2001年《國務院關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》明確提出實施農村義務教育體制改革，要求把過去的鄉鎮政府和農民集資辦學體制改為由縣級政府舉辦和管理的農村義務教育體制，相應調整農村義務教育經費保障機制，教育經費納入縣級財政。此后，農村義務教育投入大幅增長。又如保障高等教育改革和發展：這段時間是高等教育改革高潮期。1995年開始實施211工程；1999年啟動面向21世紀教育振興行動計劃；1998年有200多所中央部委所屬高校下劃地方，實行中央與地方共建以地方管理為主的新體制。這些改革實際上是在推動高等教育實現規模擴張、質量提升、結構優化，并力促高等教育投入逐年增長。

1993年后我國加快實施科技現代化戰略。在全面認識市場經濟條件下科技投入增長的一般規律的基礎上，進一步理順了政府投入與市場投入之間的關系，確立了政府投入向基礎研究、高技術研究和科學技術基礎條件平臺建設傾斜的投入原則。在此背景下，財政科技投入逐年增長。其間，開始實施973計劃、863計劃等專項投入計劃并不斷擴大國家自然科學基金規模。這些重點投入有效支撐了事關經濟安全和國家安全的戰略性和前瞻性及重大關鍵性科技問題的研究。2000年部門預算改革后，又建立了教學和科研單位科技投入的穩定性和競爭性支持機制。

以農業為基礎、以工業為主導是我國的長期經濟發展戰略。因此，國家財政始終把農業列為支出重點，而且在經濟社會發展的不同階段財政支農支出又有不同的傾斜點。1993～2002年，國家綜合實力不斷壯大，實行分稅制財政體制后，國家財政綜合收入占GDP比重相應回升到25%以上的水平。1993年通過的《中華人民共和國農業法》又要求中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。這為增加農業財政投入奠定了制度基礎。其間，我國經濟發展步入新階段，經濟規模進入10萬億元平臺，但經濟發展基礎條件與經濟規模擴張和結構轉換的矛盾日漸突出；同時，公共產品供給城鄉結構失衡對整體經濟社會發展的拖累不斷加大。為此，國家財政確定了兩個農業投入傾斜點：一是加大農業基礎設施投入。1994年農業基本建設投資規模首次突破100億元，1994～1997年，年均增長超過13.9%。1998年實施積極的財政政策，農業基本建設投資猛然增長至461億元，1999～2002年累計投資為1675億元，同期，長期建設國債又安排了1860億元投資。二是為農村稅費改革提供資金保障。2000年中央決定進行農村稅費改革。改革的核心要義是把公共服務籌資模式從農民參與型改為國家財政統一安排型。截至2002年，農村稅費改革試點范圍擴大到全國20個省(區、市)，覆蓋農業人口6.2億人，約為全國農業人口總數的75%。為此，中央和地方分別設立了農村稅費改革轉移支付資金，這強化了農村公共服務供給擴張的資金保障。

我國在推進社會主義市場經濟體制建立過程中，吸取了西方國家的經驗教訓，在經濟市場化范圍逐步擴大、程度加深時，強調堅持社會政策要托底原則，注重通過及時建立完整的社會保障體制托底勞動者和居民的生命周期各個階段以及不同情形下的基本生活保障。黨的十四大和十四屆三中全會指出在建立社會主義市場經濟體制過程中，必須抓緊建立完整的社會保障體制。在這一背景下，這段時間我國初步形成了適應市場經濟要求的社會保障體系。1994年在江蘇和江西兩省試點的基礎上探索形成了社會統籌與個人賬戶相結合的職工醫療保險模式。1998年國務院發布《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，要求城鎮所有類型單位職工必須參加職工醫療保險。1991年國務院發布《國務院關于企業職工基本養老保險制度改革的決定》，由此正式建立了基本養老保險社會統籌制度。1995年國務院頒布《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，1997年國務院又發布《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，1998年國務院出臺了《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，2000年國務院發布《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》。這些文件密集發布驅動各級政府在全國范圍內實施“統賬結合”(社會統籌和個人賬戶相結合)的養老保險體制。這項改革要求政府注資鋪底社會統籌賬戶。為此，財政支持企業職工基本養老保險制度建立的投入從1998年的21.5億元增加到2002年的517.2億元。1994年7月，《中華人民共和國勞動法》頒布實施。該法規定要建立失業及相關保障制度。據此，1999年1月，國務院頒布實施《失業保險條例》。隨后，各地紛紛建立覆蓋所有城鎮企事業單位職工的失業保險制度。在此背景下，1998年又開始全面實施國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程。這些制度變遷促使財政對下崗職工基本生活和繳納社會保險費的資金來源在中央和地方之間明確界定并及時撥付。1998～2002年實施積極的財政政策期間，國務院又發布文件推出了一系列鼓勵下崗人員自主創業、激勵企業吸納就業、開發公益性崗位安置就業困難人員、支持大中型國有企業主輔分離的政策措施。各級財政隨之設立了失業保障和促進就業專項資金。針對市場經濟條件下的城鎮化浪潮和市場化范圍擴大以及效率導向的資源配置可能引起的貧困群體規模擴大問題，我國開始探索建立低收入群體基本生活保障制度。1997年國務院發布了《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年國務院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》。以這兩個文件為依據，全國各地紛紛建立了城市居民最低生活保障制度，各地財政相應建立了低保支出科目并制定支出標準以確保支出合理增長。20世紀90年代農村還沒有啟動建立最低生活保障制度。1994年國務院頒布實施《農村五保供養工作條例》，規定供養經費從村提留或鄉統籌費中列支。這一制度覆蓋的是農村貧困人員，實際上類似最低生活保障制度。隨著財政收入的增長和基本公共服務供給模式向城鄉統籌模式轉變，探索建立農村最低生活保障制度被提上議事日程。黨的十六大提出有條件的地方可以探索建立農村最低生活保障制度。20世紀90年代初期，我國開始探索城鎮住房制度改革。1991年上海市率先試行住房公積金制度。1998年正式啟動住房商品化改革，當年國務院發布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，要求逐步推行住房分配貨幣化，并建立廉租房制度。為落實這一改革決策，各級財政將城市低收入家庭住房保障納入公共財政支出范圍，同時，對財政供養機構內的無住房職工及住房面積未達標職工安排住房補貼資金。概言之，在這段時間里，我國重點在城鎮全方位搭建了完整的社會保障制度體系框架。這為應對工業化、市場化、老齡化程度逐步加深的格局中的居民生存權保障問題提供了有效制度條件，同時也奠定了社會保障支出增長的基本制度基礎。

建立社會主義市場經濟體制要求政府轉變職能，從經濟活動的組織者和主要參與者轉變為宏觀經濟調控者和市場失靈彌補者。因此，財政職能相應轉變，財政經濟建設支出的范圍和方式作出重大調整。從范圍角度看，財政投資逐步退出競爭性產業領域，投資重點轉向基礎設施建設，如農林水利、交通通信、農村電網、城市基礎設施等的建設。1998年實施積極的財政政策后，這些領域的投資規模急劇擴張。從方式角度看，把對部分國有企業固定資產投資的“撥改貸”資金本息余額轉為國家資本金，試行財政投資項目業主責任制和項目法人責任制。同時，為保障國家重點建設資金供給，組建國家開發投資公司，并從預算內基本建設投資中逐年核撥500億元注冊資本金組建國家開發銀行。此外，經濟建設支出中的糧棉補貼支出規模又不斷擴大。其主要原因是從20世紀90年代初期起，我國就推進建立適應社會主義市場經濟基本特征要求的糧油流通體制改革。1991年和1992年連續兩年提高糧油統銷價格，1993年全面放開了糧食經營和價格。1994年同步提高糧食定購價格和銷售價格，初步實現了糧食企業國家定購糧“保本微利”。1994年以后又推行糧食“兩條線運行”改革。為加強糧食宏觀調控，1990年起建立糧食儲備制度。1998年又開始推進建立以保護價制度為核心的新型糧食流通體制。該體制的重大創新是實行保護價敞開收購政策。2001年國務院加大糧食市場化改革力度，推動實施“放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控”的糧食流通體制。在此背景下，國家財政設立了糧食風險基金，此外由于提高了收購價格、擴大了收購規模，糧食儲備支出規模呈逐步擴張勢態。棉花是國計民生必需品。為確保棉花正常供給和價格穩定，1998年國務院發布《國務院關于深化棉花流通體制改革的決定》，要求按照社會主義市場經濟的要求，建立起國家宏觀調控下，主要依靠市場實現棉花資源合理配置的棉花流通體制。為此，國家財政要出資承擔這一市場化改革的補貼支出，具體包括設立棉花儲備資金和承擔農業發展銀行棉花收儲貸款利息。顯然，在推動建立社會主義市場經濟體制時，國家財政及時轉變角色，強化宏觀經濟調控職能，經濟建設支出逐步成為經濟發展的自動穩定器。

在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，我國一直強調要更好發揮政府作用。落實這一點，首先要加強政權建設提升公共服務供給水平、優化政府執行力進而增強政府公信力。具體到財政上來講，就是要強化行政機關經費保障，通過經費規模的正常擴張來確保公共產品供給的規模擴張、結構優化、質量提升。為此，這段時間深化了政法機關經費保障制度改革，推出了若干確保政法機關經費正常增長措施。如政法機關履行職能所必需的經費由本級財政給予保障、政法機關經費投入隨經濟發展和財政收入增長而增長、中央和省級財政要增加對貧困地區政法機關專項補助經費等。同時，中央財政從1999年開始，較大幅度增加了對地方政法機關的補助專款。這些措施有效保障了政府職能轉換和公共產品供給組織體系的完善。此外，更好發揮政府作用的另一突出表現是開始更加重視資源節約和環境保護。20世紀80年代的高速經濟增長總體上說屬于粗放型增長，初步實現了供給和消費的規模擴張對接。但其間暴露出了資源粗放型利用和環境過度污染問題。為此，20世紀90年代后我國就開始強調妥善處理發展與環境之間關系問題，1994年中國政府發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，其后“九五”計劃綱要又提出要實施轉變經濟增長方式、實現可持續發展戰略。為此，國家財政調整支出結構，大幅度增加環境保護和生態建設投入。1996年和1997年全國環境保護投資共計910億元，相當于“七五”期間環保投資總額的兩倍。1998年實施積極的財政政策后，中央財政又大幅增加了環保事業費和對地方的環境保護類轉移支付。

三、新形勢下發展中國特色社會主義時期的一般公共預算支出結構(2003～2011年)

2002年11月，黨的十六大勝利召開。會議提出了21世紀新階段全面建設小康社會的目標及各項建設和改革的具體要求，對改革開放和社會主義現代化建設作出了新的全面部署。2003年10月召開的黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了完善社會主義市場經濟體制的目標、任務和指導思想，對新時期全面深化改革作出了周密部署，是完善社會主義市場經濟體制的綱領性文件。2007年10月，黨的十七大勝利召開。會議鮮明、完整地提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持中國特色社會主義道路，堅持中國特色社會主義理論體系。以此作為全黨在新的歷史起點上統一認識、統一行動、奪取全面建設小康社會新勝利、開創中國特色社會主義新局面的根本遵循。會議指出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。具體表現有四點：一是工業化的歷史任務尚未完成；二是城鄉之間、區域之間發展不平衡；三是城鄉二元經濟狀況還沒有根本改變；四是人均GDP仍居世界后列。因此，必須著眼于把握發展規律，創新發展理念，轉變發展方式，破解發展難題，按照科學發展觀推動科學發展、全面深化改革、擴大開放，奪取全面建設小康社會新勝利。在科學發展觀引領下，2003～2011年我國步入了“改擴建”公共產品供給體系道路。所謂“改擴建”是指一方面調整公共產品供給結構，另一方面有重點地擴大部分類別公共產品供給規模。其具體表現有三點：一是落實城鄉統籌發展戰略，強力加大農村公共產品供給體系建設；二是落實以人為本發展原則，根據人口狀況和市場化范圍及程度的變動，適時調整保障和改善民生補短板的公共產品供給重點選擇，著力加快社會保障體系建設；三是落實促進區域協調發展要求，大力增加經濟相對落后區域公共產品供給，推動實現基本公共服務均等化。

公共產品供給體系“改擴建”要求支出政策作出重大調整。2003年底，根據科學發展觀的要求，全國財政工作會議提出加快推進農村稅費改革和預算管理制度改革工作思路，并強調在此基礎上重點支持收入分配、社會保障、教育和公共衛生四個領域的公共產品供給增長。為深入踐行科學發展觀，2008年財政部又提出了新形勢下建立健全有利于科學發展的財稅體制和財政政策的總體思路，明確指出要進一步優化財政支出結構，著力建立保障和改善民生的長效機制。所謂長效機制，是指要以人為本，加快推進社會事業發展，不斷提高民生保障水平，以此為軸心強力調整財政支出結構，以五個統籌為基點加大“三農”、教育、醫療衛生、社會保障等投入。其中最為突出的是“三農”支出規模快速擴張，農村公共產品供給支出實現了擴圍、提標、穩定。具體講就是農村公共產品支出擴大到了社會保障、醫療衛生、公共文化，環境保護等領域，同時，支出標準逐步上移并固化為長期制度安排。總體來看，這一時期支出政策的突出特征是強調全面退出競爭性領域，壓縮經濟建設支出、全方位增加社會發展支出。

有必要指出，此時頂層設計和支出政策的轉變是特定經濟背景條件下的產物。在經濟發展理念方面，更加強調要科學發展，轉變經濟發展方式，走創新驅動之路，走人與自然和諧發展之路。同時，世界經濟格局發生了深刻變化，全球經濟增長率相比20世紀90年代有所上升，但發達經濟體經濟增長率總體下行，從過去3%左右下行至1%左右，經濟穩步增長期結束，特別是2007年之后，美國和歐洲相繼發生次貸危機和主權債務危機，美國、歐洲、日本在2009年出現了經濟負增長率超過2%和失業率高企情況。這段時間，中國可以說是一枝獨秀，實現了高基數情形下的高增長。2003年，國內生產總值突破13萬億元，2010年達到41.2萬億元，成為全球第二大經濟體，超過位居第三的日本3000億美元。2000年中國國內生產總值僅為日本的25%，時隔十年，中國就實現了大幅度反超。也就是說，從總量角度看，在21世紀的前十年，中國的國際經濟地位發生了根本性變化，從第一方陣后列轉前列。這種總量急劇擴張的背后是年度經濟增長率居高不下。2003～2011年年均經濟增長率高達10%，其中2006年和2007年兩年分別為12.7% 、14.2%。必須看到，2003年以后的高速經濟增長是基數高達1.5萬億美元之上的高速經濟增長，2007年和1992年的經濟增長率同為改革后最高值，但2007年的基期數值是21.9萬億元，而1992年的基期數值則為2萬億元。這在全球是一個奇跡。發達經濟體在 GDP總額突破2萬億美元后經濟增長率始終未能突破6%。高基數條件下經濟增速如此之高，關鍵原因是體量大、鏈條長的新經濟動能做大做強。較為突出的是房地產業、信息通信產業、汽車產業等急劇擴張。2003～2011年房地產投資總額從10153.8億元增至61796.9億元，增長5倍、年均增長率達30%以上；而同期全社會固定資產投資總額增長3.4倍、年均增長率約為21%。房地產業快速擴張帶動了建材產業的發展，水泥產量從8.6億噸增至21億噸，平板玻璃從2.7億重量箱增至7.9億重量箱，鋼材從2.4億噸增至8.8億噸。同期，信息產業產出量驟然增長，手機產量從1.8億部增至11.3億部，微型計算機從3216.7萬臺增至3.2億臺，集成電路從148.3億塊增至719.5億塊；汽車產量從444.4萬輛增至1841.6萬輛，其中轎車產量從207.1萬輛增至1012.7萬輛。在這些新型大體量經濟增長動能急劇擴張的同時，一些改革初期高速擴張的最終消費產業又進入了新一輪擴張期。如家電行業，家用電冰箱從2242.6萬臺增至8699.2萬臺，家用空調器從4820.9萬臺增至1.39億臺。

高速經濟增長帶來了就業擴張和居民收入增長，相應引發了消費再度急劇擴張。其間，第二產業就業人員從1.6億人增至2.3億人，第三產業就業人員從2.2億人增至2.7億人。城鎮單位就業人員平均貨幣工資年增長率超出GDP增長率4個百分點，平均實際工資增長率也超過GDP增長率1個百分點。全國居民年度人均可支配收入相應從5006.7元增至14550.7元，其中城鎮居民從8405.5元增至21426.9元。消費支出擴張與收入增長保持同步。2003～2011年社會消費品零售總額，從5.1萬億元增至17.9萬億元，年均增長率約為15%，超過年均經濟增長率5個百分點；全國居民人均消費支出從3888.6元升至10819.6元，其中城鎮居民人均消費支出從6587.1元增至15554元。以1978年為基數計算人均消費支出增長率可知農村超過城市，其中農村居民增長8.3倍、城鎮居民增長7倍。

經濟總量、就業總量、收入總量、支出總量等的同步擴張、相互助推拉抬了財政收入增長。這段時間是改革后財政收入增長高峰期，年均增長率高達20%。九年的時間里，財政收入從2.2萬億元增至10.4萬億元，增長3.8倍，年均增收9000億元，最高點是2007年，一年增收1.25萬億元，2011年的一般公共預算收入總額超過了2000年的GDP總量。

財政收入和經濟規模的急劇擴張引發了財政支出的急劇膨脹，使社會各方面都樹立了提升公共福利水平的信心。也就是說財政支出結構調整的物質基礎發生了質變。正是在這一背景下，基本公共服務保障支出再度急劇擴張，同時基本公共服務支出結構本身也發生變化。

2003～2006年，社會文教費規模不斷擴張，2006年超出經濟建設費111.57億元，達到10846.2億元。此外，行政管理費增長也比較快，占財政支出總額比重，從過去的11%左右升至19%左右，至2006年行政管理費占經濟建設費的比重已達70%。同時，撫恤和社會福利救濟費從498.8億元增至907.6億元，增長82%；社會保障補助支出在2006年已達2123.9億元，已接近支農支出總額并超過了企業挖潛改造資金和科技三項費用支出，比2000年增長了3倍，占當年財政支出的比重為5.2%。如按現行口徑，把撫恤和社會福利救濟費也計入社會保障支出，那么，社會保障支出占財政支出比重已達7.5%。其間，在基本公共服務擴張過程中，教育支出增長位居前列。2003～2005年，教育支出從3323.5億元增至4531.3億元，2005年教育支出占財政支出總額比重已達13.3%，教育支出中的教育事業費、教育基建投資在2005年分別為3974.8億元、191.5億元。有必要指出，上述數據顯示，從2000年起，教育和社會保障支出在財政支出中的地位的長期抬升趨勢就已經確立，當時教育和全口徑的社會保障支出在財政支出項目排序中就已分別位居第一和第二，其后這一趨勢不斷鞏固，目前廣義的社會保障支出規模已超過教育支出規模。這實際上表明，中國在推進基本公共服務供給體系“改擴建”過程中，根據以人為本和優先保障弱勢群體原則，早就把老和少確立為重點保障群體。具體實施策略是首先根據人口老齡化趨勢和經濟社會發展水平的抬升對工程條件和人口基本素質要求的提升擴大保障范圍并不斷提升保障水平。同時，還要看到，其間基本公共服務支出必保范圍擴大。例如，住房保障體系建設支出，2003年國務院發布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，要求建立和完善租賃住房制度，形成以財政預算資金為主、穩定規范的住房保障資金來源，采取租賃補貼為主、實物配租和租金核減為輔的保障方式。其后，中央和地方兩級財政聯動，建章立制逐步增加投入，至2008年底，全國有229萬戶低收入家庭領取了租賃補貼，享受了廉租住房制度紅利。再如，生態環境保護投入，2003年以后生態環境保護投入步入高增長軌道，分步啟動天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理等重點生態工程建設投入，設立自然保護區專項資金、環境監督執法能力建設專項資金、全國污染源普查專項資金等，2006年正式設立環境保護支出預算科目。

2007～2011年是改革開放后財政支出擴張高峰期，從4.9萬億元增至10.9萬億元，年均增長率約為22%，超過20世紀90年代3個百分點，比21世紀頭五年多5個百分點。其間，基本公共服務保障支出繼續快速擴張，大部分項目成倍增長：教育支出從7122.3億元增至16497.3億元；社會保障和就業支出從5447.1億元增至11109.4億元；醫療衛生支出從1989.9億元增至6429.5億元；環境保護支出從995.8億元增至2640.9億元；農林水事務支出從3404.7億元增至9937.5億元(見表3)。

表3數據顯示，增長最快的是交通運輸、醫療衛生、環境保護等項目，增長2倍多，其中環境保護支出增長高達2.6倍。同時，這些項目的支出額占財政支出總額比重上升得也比較快。綜合來看，此間財政支出的集中率在下降，農林水事務、交通運輸、城鄉社區事務、環境保護等支出地位的上移擠壓了其他支出項目擴張的空間，增大了整體支出的分散度。這實際上表明在財力有限的格局下，基本公共服務供給擴圍提標勢必造成剛性支出需求多點擴張，最終只能通過提高支出離散度來平衡需求。其間基本公共服務擴圍提標突出表現有兩點：一是生存類公共產品供給品種增加，支出相應擴張，如保障房；二是發展類公共產品供給標準提升，支出相應擴張，如教育。

總體來看，在新的形勢下堅持和發展中國特色社會主義，在科學發展觀的引領下，財政支出傾斜點發生了三個重大變化。

首先，力促城鄉統籌發展向農村傾斜。社會主義的核心要義是讓每個人都得到經濟和社會發展的福祉，其中最為重要的是確保所有公民享有類別和質量相對均等的公共產品。然而，新中國成立以來的實際情況是占人口大多數的農村居民的公共產品供給水平長期遠低于城鎮人口。改革開放后，雖然城鎮化率快速提升，但直至2002年城鎮化率仍為39%。也就是說城鄉差別并非僅體現在經濟發展水平上，更突出的是體現在公共產品享用水平差別上。這實際上是一種更為不能容忍的不公平。科學發展觀強調統籌城鄉發展，推動實現城鄉基本公共服務均等化成為具體切入點。2006年中央提出國家財政支農資金增量、國債資金農村投入和預算內資金農村建設投入要高于上年。在此背景下，財政支出向農村傾斜的力度漸強。2003～2007年，單是中央財政對“三農”的投入累計就達15581.2億元，比1998～2002年的“三農”投入總量增加了8144.2億元。2008年中央財政“三農”投入高達5956億元，比2007年增長37.9%。在中央財政的引領下，地方財政的“三農”投入也持續快速增長。2003～2011年“三農”投入重點聚力解決三大問題：一是實現農村義務教育全免費。2003年以后中央提出新增教育經費主要用于農村，并實施農村義務教育經費保障機制改革出臺“兩免一補”(免學雜費、書本費、補助寄宿生生活費)政策。2005年底，國務院又頒布了《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求從2006年起，本著中央和地方共擔、加大財政投入、提高保障水平的原則，分期將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。因此，2003～2007年，全國農村義務教育支出年均增長22.8%，高于同期全國財政教育支出年均增長率4個百分點。2007年財政部和教育部又聯合發出《關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》，決定從2007年起三年內，中央與地方財政再新增470億元投入，用于調整完善農村義務教育經費保障機制改革。調整的重點是農村教育投入加大對中西部地區的支持力度，如明確中西部地區農村義務教育階段經濟困難家庭寄宿生生活費基本補助標準并由中央財政按照50%的比例給予獎勵性補助。再如提高中西部地區中小學校舍維修改造單價標準并實施中西部農村初中校舍改造工程。在這一背景下，2006～2010年農村義務教育經費保障機制改革累計牽動新增農村義務教育投入2652億元。農村義務教育持續加大投入確保了農村義務教育改革目標如期實現。2008年春季學期起，全國1.5億名農村義務教育階段學生就全部享受了免除學雜費和教科書費政策，中西部地區1100萬名家庭經濟困難寄宿生享受了生活費補助政策。二是建立健全農村基本醫療保障體系。2003～2011年，醫療衛生支出規模擴張速率位居各項支出首位：2003～2008年，醫療衛生支出從831億元增至2757億元，年均增長率為26.8%；2009～2011年又從3994.19億元增至6429.51億元，年均增長率高達30%以上。其間，醫療衛生支出增量重點向農村傾斜，其中重點是建立健全農村基本醫療保障體系。2002年《中共中央 國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》，提出建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度并啟動試點工作。其后，各級財政對參加新農合的農民的年人均補助標準不斷上調，試點之初為20元，2010年提高到120元。同時，中央財政不斷擴大補助范圍。截至2008年，中央財政將農業人口占總人口比例在50%以下的市轄區和計劃單列市全部納入補助范圍。2003～2007年，各級財政用于新農合的補助資金已達541億元。2008年，單是中央財政對新農合的補助就達247億元，比2007年增長117%。當年新農合參合農村人口參合率升至91.5%。此外，2003年起各級財政還出資建立了農村醫療救助制度。2008年全國農村醫療救助基金支出39億元，救助4344萬人次。由此，初步實現了城鄉群體的生存權平等。這是新中國成立后城鄉居民基本公共服務均等化體系建設的重大歷史性突破。三是促進農民增收。建立促進農民增收的長效機制是解決“三農”問題的治本之策。科學精準的支出政策是農民增收的基本保障條件。其間，財政把促進農民增收的著力點放在了調整支農支出結構上。具體措施是建立糧食直補、農資綜合補貼、農機具購置補貼和良種補貼四種農民種糧補貼并不斷加大投入。2004～2008年，中央財政累計安排糧食直補資金692億元，2008年中央財政農資綜合補貼已達716億元。此外，從2004年起實行重點糧食品種在糧食主產區最低收購價制度；同時，不斷加大農村扶貧投入力度，2008年中央財政農村扶貧資金增至167.3億元。

其次，力促人與自然和諧發展加大環保投入。改革開放后一段時間內，我國采取了粗放式發展方式，各地大多走的是依賴資源稟賦發展經濟的道路。因此，國土利用率快速提升，礦產資源開采規模急劇擴張，生態環境加速惡化。20世紀八九十年代是高污染行業急劇擴張期。

應當承認的是，作為一個后發國家，在融入經濟全球化和內需釋放初期，經濟粗放式發展不可避免。但也要看到，資源的不可再生性和生態環境質量的不可完全修復性不能容忍經濟野蠻發展。本著尊重自然規律的唯物主義原則，2003年以后，我國把建設資源節約型和環境友好型社會擺到了更加突出的位置上，財政環境保護支出相應持續高速增長。2003年國家財政啟動天然林保護、退耕還林、污染防控等生態建設工程。2003～2007年，中央財政退耕還林、荒山荒地造林、天然林保護等投入共計1358億元；“十五”期間，中央財政環保污染治理投入共計532.7億元。2006年我國正式設立環境保護支出預算科目。其后幾年，環境保護支出呈跳躍式增長勢態，2007年環境保護支出猛增至995.8億元，2008～2010年增長率分別為45.7%、 33.2%、26.2%，2011年環境保護支出已達2640.9億元，占財政支出總額比重為2.4%。

最后，力促構建社會安全網持續增加人的生存投入。社會安全的核心是確保人的生存權得到充分實現。踐行科學發展觀，要義之一是以人為本加快構建社會安全網，突破口是“改擴建”人類生存安全保障體系。人類生存安全保障體系包含多層次維護人身安全的公共產品，其中位處基礎地位的是滿足人的基本生理需求的公共產品供給。其間，政府把優化公共產品供給體系的重點放在了強化這類公共產品供給上，突出表現是擴大社會保障范圍和建立全民基本醫療衛生體系。因此，在財政支出結構中，社會保障和就業、醫療衛生、保障房建設等支出的地位不斷強化。20世紀90年代起，我國逐步構建起了與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系。截至2011年，社會保障體系已初步覆蓋城鄉所有居民，保障項目涉及養老、醫療衛生、住房、社會救助、就業支持、防災減災等多項內容。20世紀90年代末期，社會保障支出就突破了1000億元，占財政支出總額的比重升至8.6%。2001年社會保障和就業支出達到了1987.4億元，占財政支出的比重為10.5%。2003～2011年，社會保障和就業支出保持了高基數高增長勢態，支出總額從2655.9億元增至11109.4億元，年均增長率超過20%。同時，住房保障支出逐步擴大，2009年達到725.9億元，2011年猛增至3820.7億元，超過了同期科學技術、節能環保、糧油物資儲備、文化體育與傳媒等項目支出的規模。其間，我國又初步完成了基本醫療城鄉居民全覆蓋、重構公共衛生體系、深化醫療衛生體制改革等事項，醫療衛生支出相應急劇擴張。2003～2008年，醫療衛生支出從831億元增長到2757億元，年均增長率高達26.8%；2009～2011年又從3994.2億元增至6429.5億元，2009年增長率高達44.8%，而2011年增長率仍為33.8%，占財政支出總額比重增至5.9%，比2003年增加了2.6個百分點。2011年社會保障和就業、住房保障、醫療衛生三項支出總和占財政支出總額的比重已超過20%，這充分表明財政職能已徹底轉向優先保障人的生存方面。

四、中國特色社會主義新時代的一般公共預算支出結構(2012年至今)

2012年11月，黨的十八大勝利召開。自此，中國特色社會主義進入新時代。中國特色社會主義新時代新在五個方面：一是社會主要矛盾發生新變化。社會主要矛盾已由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。二是黨的理論創新實現新飛躍。黨的十八大以來，以習近平同志為主要代表的中國共產黨人，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，堅持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，從理論和實踐結合上系統回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義，建設什么樣的社會主義現代化強國、怎樣建設社會主義現代化強國，建設什么樣的長期執政的馬克思主義政黨、怎樣建設長期執政的馬克思主義政黨等重大時代課題，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想。三是黨和國家事業確立了新目標。黨的十八大確立了“兩個一百年”奮斗目標。黨的十九大進一步作出了新時代中國特色社會主義發展的戰略安排，明確了實現“兩個一百年”奮斗目標的時間表、路線圖。四是中國和世界關系開創新局面。當今世界正經歷百年未有之大變局，中國日益走進世界舞臺中央，不再是國際秩序的被動接受者，而是積極的參與者、建設者、引領者。黨的十八大以來，開放的大門越開越大，全方位、多層次、寬領域的對外開放格局逐步展開，中國在世界舞臺上發揮著前所未有的重要作用。五是中國共產黨展現新面貌。黨的十八大以來，全面加強了黨對一切工作的領導，黨的領導水平和執政能力得到了全面增強，黨的執政方式和執政方略實現了重大創新，黨的建設新的偉大工程呈現出嶄新局面，黨的領導和黨的建設取得了歷史性、開創性成就，黨的面貌煥然一新。總之，中國特色社會主義進入新時代，中國實現了從“趕上時代”到“引領時代”的偉大跨越。(1)中國特色社會主義進入新時代，新在哪里？[M]//中共中央宣傳部. 習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答.北京：學習出版社，人民出版社，2021：37-41；中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議[EB/OL].中國政府網，2021-11-16.

高質量發展是新時代的硬道理。中國特色社會主義進入新時代，歸根結底是發展進入新時代。在這一時代里，我國以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，完整、準確、全面貫徹新發展理念。新發展理念是新時代發展之路的指揮棒和紅綠燈。恰如習近平總書記所說：“理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗。實踐告訴我們，發展是一個不斷變化的進程，發展環境不會一成不變，發展條件不會一成不變，發展理念自然也不會一成不變。”(2)習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節選)[EB/OL].求是網，2015-10-29.《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出要堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。這五大發展理念不是憑空得來的，是我們在深刻總結國內外發展經驗教訓的基礎上形成的，也是在深刻分析國內外發展大勢的基礎上形成的，集中反映了我們黨對經濟社會發展規律認識的深化，也是針對我國經濟發展中的突出矛盾和問題提出來的。(3)習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節選)[EB/OL].求是網，2015-10-29.習近平總書記的這些論述告誡我們，落實新發展理念的邏輯線路，應是先認清新發展理念提出的歷史背景，然后識別現實問題，其后謀劃并實施發展戰略和政策措施。

新時代一般公共預算支出結構的調整凸顯出了五大發展理念的要求。須指出，這一結構調整是以公共財政角色重新定位為基礎的，支撐中國特色社會主義事業發展。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，而財政是國家治理的基礎和重要支柱。國家治理體系和治理能力的現代化核心要義就是落實新發展理念，進而最終形成經濟社會高質量發展。所以，新時代公共財政的角色定位實際上是要求把財政的宏觀經濟調控、推動社會發展和助力改革開放三重職能進一步有機融合在一起。在這一背景下，一般公共預算支出結構呈現出持續調整優化勢態。

中國特色社會主義進入新時代之后，我國一直實施積極的財政政策，財政赤字不斷擴大，在2023年達到4.88萬億元。但由于一般公共預算收入增長率持續下調，2012～2022年反而是改革后一般公共預算支出增長率相對低的時期，年均增長率呈逐步下調趨勢。2011～2015年年均增長率為14.4%，2016～2020年年均增長率為6.9%，是改革開放后年均增長率最低的5年，2021年僅增長0.3%，完成預算的98.5%，2022年回升至6.1%。在此背景下，從單一項目占比角度看，一般公共預算支出的分散度在提高。2000年后教育支出占比逐步提高成為占比第一的支出項。2008年前一般公共服務占比位居第一，2007年一般公共服務占一般公共預算支出總額比重高達17%，同期教育支出占比為14.3%。2009年，一般公共服務支出占比降至12%，教育支出為13.7%，超過一般公共服務1.7個百分點。從此，教育支出占比位居第一，2012年增至16.8%，其后在14%～16%之間波動，且處震蕩下行趨勢，2021年下調至15.2%。由此可見，排位第一的教育支出占比2012年后低于2012年之前占比第一的一般公共服務支出。再以社會保障支出占比為例：20世紀90年代末社會保障支出占比在5%左右；2000年后社會保障支出占比逐步抬升，2001年達到10.5%，2011年為10.2%；2012～2021年在10%～14%之間浮動，2013年起占比上升到第2位，2014年起超出一般公共服務占比1個百分點以上，2020年超過一般公共服務占比5個百分點。其間，社會保障支出占比最高點是2021年的13.7%，最低點是2012年的10.0%，明顯呈逐年上升趨勢。如以前兩位支出占比為評判依據，縱向來看，可以說2012～2021年一般公共預算支出集中度明顯在下降。這段時間前兩項支出占比總和不足28%，而2003～2011年排位前兩項的一般公共服務和教育兩項支出之和曾出現占比超過30%的情況，如2003年為32.2%、2007年為31%。有必要指出，橫向來看，中國的財政支出集中度大大低于發達經濟體。2016年OECD成員，社會保障和教育兩項支出占比之和平均高達45.3%，日本、德國、法國、意大利等國高達50%，單是社會保障支出占比就高達40%以上，但美國為20.6%，比我國多6個百分點。然而要看到，一些發達經濟體教育支出占比不足10%，低于我國，如德國、法國、意大利、日本等。美國教育支出占比為16.1%，超出我國1個百分點。

從統計分析角度看，一般公共預算支出集中度下降的主要原因是支出增量資金的配置較大幅度向占比低的支出項目傾斜，其表現是支出占比高的項目的支出增長率波動幅度超過占比低的項目的支出增長率波動幅度。2012～2021年，總體來看支出占比前四位是教育、社會保障和就業、農林水事務和一般公共服務，這幾項支出大部分年份增長率高過支出總額增長率。其中：教育支出增長率波動性較強且總體上呈下調趨勢，2012年增長率高達28.7%，2013年陡然下降至3.5%，2014～2017年波動幅度較寬，2018～2021年呈下調趨勢，在3%～9%之間浮動，最高點為2019年的8.1%，2021年降至3.4%。一般公共服務支出增長率總體呈高強度波動性下行趨勢，2012年增長15.5%，2014年陡然負增長3.5%，2015年僅增長2.1%，2016～2019年年均增長率又高達10%，2020年負增長1.3%。比較而言，這四項支出中社會保障和就業支出增長最為穩定，2012～2020年年均增長率超過10%，2021年為3.9%；農林水事務支出增長比較穩定，2012年高達20.4%，其后五年年均增長率約10%，2015年曾上沖至22.6%，2021年陡然下降至負增長7.5%。與這四項支出相比，環境保護、醫療衛生、科學技術、城鄉社區事務等支出可以說處于相對平穩高速增長狀態。

從表4可知，這段時間，年均增長率最高的是城鄉社區事務支出，2012～2015年曾接近20%，相當于一般公共預算支出總額年均增長率的兩倍，2016～2019年年均增長率也達10%，020年和2021年兩年連續負增長。相對而言，增長比較穩健的是科學技術和醫療衛生。2012～2019年，科學技術支出年均增長率高達10%，2020年負增長4.7%，2021年回調至7.3%，位居各項支出增長率首位。2012～2020年，增長最為穩健的是醫療衛生，年均增長率超過10%，最低點是2019年的6.6%，2014年高達22.9%，2020年為15.3%，位居各項支出增長率首位，2021年回調至負0.1%。在這段時間里，環境保護支出波動強度偏高，2012～2015年增長率從12.2%上升至25.8%，2016年陡然下降至-1.4%；2017～2019三年年均增長率又高達15%，但2020年和2021年兩年分別負增長14.3%、12.5%。

有必要強調指出，2012年之后，政府債務付息支出進入高潮期，2014～2020年年均增長率已超過15%，2017年高達23%，2014～2020年政府債務付息支出從3586.7億元增至9812.6億元。占一般公共預算支出總額比重從2.3%升至4%。2021年政府債務付息支出突破1萬億元，已超過一般公共預算支出總額增量。

總體來看，中國特色社會主義進入新時代以后，一般公共預算支出離散度提高，主要原因是落實新發展理念要求不斷提升人民基本公共服務保障水平并運用積極的財政政策實施逆周期調節進而推動經濟高質量發展，一般公共預算支出形成了多點擴張格局。

第一，基本民生保障支出實現了高基數情形下的持續擴張。改革后，基本民生保障支出始終是一般公共預算支出擴張的最大傾斜點。特別是20世紀90年代后期基本民生保障支出進入加速擴張期，教育、社會保障和就業、醫療衛生、農林水事務等支出基數被大幅抬高。至2011年，教育支出增至16497.3億元、社會保障和就業支出為11109.4億元、醫療衛生支出為6429.5億元、農林水事務支出為9937.5億元。黨的十八大后，在新發展理念的引領下，在實施積極的財政政策過程中，一般公共預算支出實現了把逆周期調節的穩增長支出擴張與提升民生保障水平的支出增長相融合的預定政策意圖，主要基本民生支出大幅擴張。如2012～2022年，教育支出從21242.1億元增至39454.9億元，增長85.7%；社會保障和就業支出從12585.5億元增至36602.6億元，增長190%；醫療衛生支出從7245.1億元增至22541.7億元，增長210%；農林水事務支出從11973.8億元增至22489.6億元，增長87%；城鄉社區事務支出從9079.1億元增至19414.9億元，增長113%。此外，支出擴張聚焦點更為突出，如配合新時代實施打贏脫貧攻堅戰和打好藍天保衛戰，扶貧支出和環境保護支出超前增長，“十三五”期間中央財政專項扶貧資金每年增加200億元，5年累計為1461億元，2013～2019年為環境保護支出增長高峰期，從3435.1億元增至7390.2億元，增長115%。這對全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰、保持社會穩定、推動經濟可持續發展等起到了關鍵保障作用。

第二，助推經濟高質量發展。2012年之后積極的財政政策不斷加力。其中重要舉措之一就是一般公共預算支出中的投資性支出規模不斷擴大，側重支持創新驅動發展和基礎設施建設。2012～2022年，科技支出和交通運輸支出分別從4452.6億元、8196.1億元增至10023.5億元、12025.3億元。其中，科技支出重點支持加快科技自立自強，穩定支持國家實驗室建設運行，力保國家重大科技任務經費，支持打好關鍵核心技術攻堅戰；同時推動產業鏈供應鏈優化升級，深入實施產業基礎再造工程。此外，中央預算內投資規模不斷擴張，2021年已達6100億元，2023年預計達6800億元。這些資金重點支持促進區域協調發展重大工程，比如“兩新一重”等重大工程建設。

第三，堅持政府過緊日子。黨的十八大以來，經濟進入新常態且實施高強度減稅降費，因而財政收入增長率大幅下降。但與此同時，民生保障支出需求剛性又漸強。為平衡民生保支出需求與防范化解重大財政風險，政府過緊日子成為常態。一方面，大力壓縮一般性支出，特別是壓縮財政供養機構公用經費，嚴控三公經費支出，中央本級支出多年負增長，全國政府運轉成本支出占一般公共預算支出總額比重下調。另一方面，深化預算管理改革，特別是全面實施預算績效管理以提高資金使用效率，實施預算管理一體化以規范資金預算執行，加強行政事業單位資產管理以優化資金預算與實物管理之間關系。這些舉措對防控重大財政風險起到了關口前移作用，大大優化了財政支出結構。

然而也要看到，2012年之后，積極的財政政策不斷加力，年度財政赤字從1萬億元增至4.88萬億元。赤字持續擴大形成了債務規模急劇膨脹，因而政府債務還本付息壓力漸強。所以，一般公共預算支出的債務依存度不斷加大，從而也就擠壓了基本公共服務保障支出的擴張空間。

五、基本特征

站位中國特色社會主義建設，根據公共財政本質屬性，結合經濟社會發展客觀因素約束，綜上所述，可以說改革后一般公共預算支出結構變動有如下幾點基本特征。

第一，改革是支出結構變動的主要推手。財政支出結構是經濟社會制度變革的集中表現。中國改革開放后40多年高速發展歷程的最大亮點就是不斷通過改革擴大發展空間，而財政支出結構調整則成為妥善處理改革與發展之間關系的主要手段之一。改革既是對既得利益結構格局的調整，又是新的利益格局形成的催化劑。改革過程中新舊制度交替需要財力補償降低經濟社會震蕩，新制度的形成和鞏固更需要持續加大財政投入。1978年以后，市場取向的經濟體制改革逐步深化，最終用社會主義市場經濟體制取代了計劃經濟體制。市場經濟是市場對資源配置起決定性作用的經濟形態。各類市場主體追逐經濟利益時自然秉持效率至上原則。這勢必形成多層次收入群體和多種利益集團并打破人與自然關系的平衡。為此，政府必須承擔起彌補市場失靈和對沖市場利益震蕩的職責以促成經濟社會可持續穩步發展。正是在這種背景下，財政補貼、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等支出因對接相應制度改革而相繼急劇膨脹。

第二，支出結構調整是一個循序漸進的過程。改革開放40多年間，經濟規模和財政支出規模均可以說是快速膨脹。相比較而言，財政支出結構調整應說是小步前行。其突出表現是民生重點保障項目支出占一般公共預算支出總額比重逐步抬升，而且各階段幅度不大。以教育支出占比為例，按同口徑計算，1980年為9.3%，2005年升至13.3%，2020年為14.8%，40年的時間里增加5.5個百分點。再以社會保障和就業支出為例，20世紀80年代中期后，我國開始建立相對完整的社會保障體系。1998年社會保障和就業支出占財政支出總額的比重為5.2%，2001年抬升至10.5%，2016年才突破11%，為11.5%，2020年達到13.2%，比2001年僅增加2.7個百分點。此外，醫療衛生和環境保護兩項支出占一般公共預算支出總額比重在20世紀八九十年代小幅攀升，2000年后長時間分別穩定在6%、3%左右的水平上。

第三，公共產品供給擴圍提質的過程也就是一般公共預算支出離散度上升的過程。改革后，我國總體上采用了平衡式發展戰略實現了跨越式發展。所謂平衡式發展戰略是指高強度的經濟刺激政策和齊頭并進的社會發展政策并舉，同步推進城鄉、區域、經濟社會、國內外、人與自然等的統籌發展。這種發展模式要求財政支出保持較高離散度。其中最為關鍵的原因是齊頭并進的社會發展政策導致各類公共產品供給同步擴圍提質。公共產品供給擴圍提質的突出表現是供給范圍實現從城市到鄉村、從戶籍人口向流動人口的拓展，基本公共服務供給標準上移并實現城鄉和群體區域間的雙重相對均等。因此，財政資金配置只能統籌兼顧，而不能采取階段性高強度傾斜的配置方式。

第四，財政收入穩步增長支撐了主要支出項目的支出長時間中高速增長。與發達經濟體相比，我國財政支出的突出特征是重點民生保障項目支出年均增長率長時間保持在8%左右的水平上，特別是基數大排位前三名的支出項目，如教育、社會保障和就業兩大項目年均增長率大部分年份超過一般公共預算支出總額增長率。同時，隨經濟社會發展戰略實施要求成為新的支出大戶的項目也能保持長時間的中高速增長，如醫療衛生和環境保護支出2000年后年均增長率在10%左右。這種普漲型支出結構在國際上可以說是奇跡。究其原因關鍵是一般公共預算收入長時間穩步增長。財政支出增長狀況首先取決于財政收入狀況。如果財政收入增量不被計入財政結余，那么，財政收入高增長勢必帶來財政支出高增長。20世紀90年代后，我國一般公共預算收入年度增長率大部分時間在15%以上，“八五”至“十一五”期間年均增長率高達18%，“十二五”期間降至12.9%，“十三五”時期深調至3.7%。也就是說，在2015年以前，財政收入處于急劇膨脹期。這為財政各項支出普遍中高速增長奠定了基礎。其間，個別年度財政收入增量突破1萬億元，如2007年和2008年兩年，其他一些年份財政收入增量占GDP比重也超過1%。2015年以后，雖然增長率下來了，但由于基數高，絕對額仍較大。2016～2019年，一般公共預算收入年度增量都在7000億元以上，2018年高達1.1萬億元。如此高的收入增量，一方面具備了穩住各項支出不斷抬升的支出基數的條件，另一方面則使各項支出的增量有了收入來源。換言之，財政收入增長是財政支出只增不減的基本條件。