“清產核資”在農村集體產權制度改革中的推進與成效

蔣春慧

摘要：我國鄉村振興戰略提出，推動農村集體產權制度深化改革，農村集體產權制度改革的目的就是通過解決農村集體資產產權歸屬不明確、集體資產清查不到位以及資產價值核算不準確等問題，加強農村集體產權分配的規范性與合理性，保障廣大農民群眾的合法權益，增加農民群眾的經濟收益，進而加快農村城鎮化發展進程。要想實現上述目標，就必須切實落實農村集體資產清產核資工作，充分發揮清產核資的調整與分配作用，但就目前我國農村集體產權制度改革情況來看，清產核資工作并不完善，本文主要分析了農村集體產權制度改革中清產核資的內容、作用、現狀、成效及問題，并提出針對性地推進對策，優化資產清產核資工作，加快我國農村集體產權制度改革進度。

關鍵詞：清產核資；農村集體產權制度改革；推進；成效

所謂的“清產核資”就是“清查資產、核定資金”，是我國農村集體產權制度改革中的主要內容，強化清產核資工作，一方面有利于明確農村集體資產產權歸屬問題，增加農民財政性收入，另一方面有利于推進農村集體產權制度改革步伐，為實現我國鄉村振興戰略目標打下扎實基礎。當前在我國農村集體產權制度改革中，受人力、物力、財力等多方面影響，清產核資工作并沒有得到全面的落實，導致我國農村集體產權制度改革進度緩慢，因此需要不斷提高相關管理部門及人員的思想意識，使其充分認識到清產核資對農村集體產權制度改革的重要性，建立標準的清產核資體系，做好清產核資宣傳工作，提高清產核資工作效率與質量，加快城鄉一體化發展進程。

一、清產核資在農村集體產權制度改革中的主要內容

農村集體產權制度改革中的清產核資工作主要是圍繞資產歸屬明晰、資產賬目調整、集體資產清查以及資產價值核算四個方面展開的，接下來就對這四個方面的內容展開詳細分析：

（一）資產歸屬明晰

在農村集體資產歸屬明晰過程中，應該充分考慮到農村區域環境的特殊性，按照一定的比例與權重，將政府部門投入的各項資金合理、平均分配到全體村民手中，但是對于一些歸國家所有的特殊資產通常是不能分配給村民個人的，這類資產需要站在國家層面上進行科學處理。對于過程出現的各種矛盾，需要充分發揮地方政府調節作用，確保清產核資工作順利開展；對于調節無效的，可以借助地方司法部門的力量開展專業工作項目，之后才可視作解決問題。另外，對于經過上述調節、專項工作后，仍然無法進行產權歸屬的農村集體資產，可以納入到待確定資產賬目重新界定。

（二）資產賬目調整

在開展資產賬戶調整之前，應該對地方政府出具的賬戶信息、賬表信息、賬證信息等各類報表信息進行嚴格的審核，保證這些信息的真實性與準確性，如果在審核過程中發現報表信息與賬目信息不一致的情況，應根據清產核資工作實際情況進行適當調整，并報有關部門審批備案。同時，在資產賬目調整過程中，要做好與銀行及相關金融機構的信息交流工作，制定出最佳的資產調整方案，促使賬戶信息與各類報表信息完全匹配，并在年底結賬之時形成專業的會計記錄。

（三）集體資產清查

集體資產清查對象一般包括資源性資產、經營性資產以及非經營性資產，其中資源性資產是指地方的土地、森林及草原等自然資源，都是專業賬戶管理體系中的重要組成部分；經營性資產是指符合地方管理規章制度和國家相關法律法規的國有資產與非國有資產，還可以進一步分為固定資產與非固定資產，非固定資產就是指村集體中的內部資金往來、內部貸款等，一般被當做負債處理，上述內容都需要在集體資產清查專門賬戶中得以充分地體現。

（四）資產價值核算

各種貨幣資金、負債及債券等都是流動資產的重要組成部分，在對這些資產進行價值核算時，需要加強與銀行部門的交流，確保賬面信息與銀行各類數據相符合，然后按照既定的分配方式將所有資產分配到村民個人手中。如果存在信息出入現象，則需要調查并分析問題產生原因，進行及時有效的處理。非流動資產主要指農村地區的自然資源，對于這些資源一般只進行面積估算，不進行價值估算，這些資源是歸國家所有，不允許由個人或單位進行單獨保留，只有在允許拍賣或出售國有土地時，才能公布價值，并按照既定管理規范進行資金分配。

二、清產核資在農村集體產權制度改革中的作用

在農村集體產權制度改革中開展清產核資工作，不僅能夠促使集體產權得到公平、合理的分配，而且能夠促使廣大農民群眾獲得更多的集體產權，并享受到更多的農村經濟發展成果，最大限度保證農民群眾的基本權利。實施清產核資也是新農村發展體系中的核心要素，鼓勵廣大農民群眾積極參與到農村經濟建設與發展過程中，推動農村產業轉型升級。

（一）有利于增加農民的財政性收入

在我國市場經濟深化改革背景下，各地方政府越來越重視農民群眾財政性收入，只有讓農民群眾得到實惠，才能充分發揮農民群眾對農村經濟建設的促進作用。開展清產核資工作是推動農村集體產權制度改革、增加農民群眾財政性收入的有效手段，清產核資不僅可以將農民群眾的各項生產要素合理轉化為財政收入，還可以提高農民群眾的房屋土地市場價值，真正增加農民群眾經濟收入，為深化農村集體產權制度改革提供重要的推力。

（二）有利于加強農村集體資產管理

就當前農村集體資產管理情況來看，我國仍有一些農村尚未確定集體產權，在集體產業中普遍存在賬目不清、責任不明等不良現象，這就導致一些不透明的集體資源易被個人侵占，不利于農村集體產權進行規范化、科學化管理，同時也會對農民個人利益造成嚴重的損害，在這種情況下，開展清產核資工作，對于加強集體產業清查、完善農村集體產權管理具有重要的促進作用。

（三）有利于加快農村城鎮化進程

在農村集體產權制度改革過程中，國家可以通過實施清產核資工作，有效劃分農民群眾的經濟屬性與社會屬性，這樣做不僅可以讓廣大農民群眾在農村城鎮化發展過程中享受到與城鎮居民同等的待遇，還可以防止農民群眾的經濟權益受集體產權變化或戶籍變化而發生變動，進一步保障農民群眾的各項經濟權益，從而加快農村城鎮化發展進程。

（四）有利于貫徹落實國家政權

在農村集體產權制度改革中貫徹落實清產核資理念與方法，有利于保證國家政權在農村經濟建設中的執政地位。在當前社會背景下，農村集體產權責任制的實施是為了更好地團結農民群眾，合理整合與規劃農村發展資源，并促使農民群眾在政治生活中可以更好地行使自己的選舉權、管理權和決策權，最大程度上保障農村地區的執政地位。

三、清產核資在農村集體產權制度改革中的發展現狀

開展清產核資，摸清集體家底，是農村集體產權制度改革的第一場硬仗，也是改革的基礎性工作。按照《意見》要求，從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成集體資產清產核資。2018年3月，國務院在河北正定召開全國農村集體資產清產核資工作推進會議，專門就清產核資工作做了動員部署。為落實會議精神，農業農村部聯合有關部門積極指導地方實施清產核資工作。同時，開發了全國農村集體資產清產核資系統并成功上線運行，為規范開展這項工作提供了技術支撐。自2018年起，中央財政累計投入專項轉移支付資金6億元。截至2019年7月底，全國已有59.2萬個村完成清產核資工作，占總村數的99%。2021年9月13日，中央農辦、農業農村部在京召開全國農村集體產權制度改革工作部署視頻會議，深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，對農村集體產權制度改革工作進行再部署、再督促，確保如期完成改革階段性任務。會議指出，目前改革試點總體進展順利，全國已建立鄉村組三級集體經濟組織近90萬個，清查核實集體賬面資產7.7萬億元，其中，經營性資產3.5萬億元，會議強調，黨中央明確要求2021年底基本完成農村集體產權制度改革階段性任務。目前，這項工作已進入最后沖刺階段，各地正在緊鑼密鼓開展清產核資驗收工作。

四、清產核資在農村集體產權制度改革中取得的成效

以江蘇省宿遷市泗陽縣為例，在2019年7月～12月期間，對全縣13個鄉鎮街道229個村集體經濟組織進行了清產核資。清產核資前，村級賬面資產總額5.60億元，其中經營性資產1.49億元。清產核資后，村級集體資產總額為9.67億元，其中經營性資產2.32億元；核銷村級債務295.79萬元；清理村級經濟合同1437份，其中完善合同168份；清繳資金30.49萬元。

在各級黨委政府的領導下，經過農業農村等相關部門的共同努力，清產核資工作為農村集體產權制度改革奠定了堅實基礎，給村集體經濟組織和成員帶來了實實在在的好處，主要有以下兩個方面：

第一，經濟方面。農村集體產權制度改革初衷就是增加農村經濟收入、加快農村城鎮化發展進程，就目前我國農村集體產權制度改革發展情況來看，確實取得了良好的改革成效。首先，提升了集體經濟發展活力。改革明晰了農村產權關系，盤活了農村集體資產，激活了農村各類要素，促進了集體經濟不斷發展壯大，提升了村集體的自我造血能力。其次，釋放了產權制度改革紅利。改革密切了集體與農民的利益聯結，拓寬了農民增收渠道，使集體成員既看得見集體資產，又摸得著改革紅利，集體成員說，“分得一分錢，既是一份錢，也是一份權”。最后，通過定期開展“清理農村三資”專項活動，清理出大量經營性資產和非經營性資產，進一步增加農村集體資產，這些成效都離不開清產核資工作的支持。

第二，社會方面。在過去的農村集體資產管理與收益分配過程中，受制度、思想等多種因素影響，經常會出現收入分配不合理、集體資產管理不科學等現象，不僅會制約農村集體產權制度改革的發展，還可能會激發農民群眾與集體經濟組織之間的矛盾。隨著農村集體產權制度改革的深入發展，資產核資、股權分配等工作逐漸得到落實，農村集體資產管理過程中的問題也得到有效的解決。改革摸清了集體家底、厘清了成員邊界，通過資產確權到戶、成員民主決策，使廣大農民群眾在物質利益和民主權利兩方面都有了更多獲得感，據基層干部普遍反映，改革后集體的凝聚力和向心力增強了，以前“散”的農民又重新“聚”起來了，黨在農村的執政基礎也進一步夯實了。

五、清產核資在農村集體產權制度改革中存在問題

在農村集體產權制度改革及清產核資工作過程中，受改革區域經濟水平的影響，會出現各種類型的問題，不利于農村集體產權制度改革可持續發展，本文主要針對以下幾個普遍問題展開探討：

（一）清產核資體系不標準

就當前我國農村集體產權制度改革發展情況來看，清產核資標準不標準是影響農村集體產權制度深入改革最主要的因素。清產核資工作是一項綜合性的復雜工作，在清產核資過程中不僅要考慮清查什么、怎么清查，還要對問題產生的原因進行深入分析，并提出合理解決對策等等，在這個過程中，如果沒有一套標準的清產核資體系，會對清產核資的效率與質量造成嚴重的影響。隨著我國社會的發展進步，清產核資體系不標準問題被逐漸放大，對相關工作人員的工作積極性造成嚴重的打擊，進而降低農村集體產權制度改革成效。

（二）工作人員思想意識落后

意識決定著行為，行為決定著結果。當前在我國農村集體產權清產核資過程中，由于一些工作人員思想意識落后，沒有認識到清產核資工作的重要性、迫切性，只是當作一項任務，想著如何完成目標，沒有思考如何細化、深入，走走過場，嚴重影響農村集體產權制度改革效果及發展進程，這種不端正的工作思想及態度助力不法行為的滋生，侵害廣大農民群眾的切身利益。在新時代發展背景下，有關部門要重視相關工作人員思想意識的培養，樹立目標，以全身心投入到農村集體產權清產核資工作中。

（三）土地產權轉讓體制不完善

有的部門所提供的土地產權轉讓信息無法有效滿足農民群眾的需求，導致農民在轉讓經營權時因無法全面掌握市場信息造成嚴重的權益損失。另外，由于農民房屋產權屬于農村集體財產，農民無法實現自主經營。產權流轉機制存在的問題主要體現在信息獲取渠道不通暢、轉讓機制不完善等方面，不僅降低了農業經濟市場發展速度，也影響農村“三權分置”制度的實施。

現階段，我國土地產權管理方面的規定比較分散，土地所有權、承包權和經營權一般歸各自相關的經濟實體所有，在這種情況下，地方政府成立了專門的土地產權流轉部門，將土地產權的轉讓情況詳細記錄在案，以此促進土地經營權更好地流轉，做好土地承包經營權確權登記頒證工作。加強檔案管理和土地確權“回頭看”，對仍未解決的矛盾加大調處化解力度。

（四）改革經費投入較少

在農村集體產權制度改革過程中，不僅需要投入大量的人力與物力作為支持，還需要保證改革資金的充足性，特別是對于村級制度改革工作，由于任務量較大、工作時間分散，可能會出現夜間簽訂合約的現象，因此可以選擇一個固定的工作時間組織專業人員集中開展改革工作，既保證了改革的效率，也保證了改革的質量。但是對于一些地域偏遠、經濟水平較差的農村地區，缺少充足的資金聘請專業人員進行村級的集體資產清查工作，在一定程度上制約農村集體產權制度改革整體進程的發展。

六、清產核資在農村集體產權制度的推進對策

針對上述農村集體產權清產核資過程中出現的問題，提出以下具有針對性的解決對策，為實現我國農村集體產權制度深化改革提供有力的支持。

（一）建立標準的清產核資體系

建立標準、完善的清產核資工作體系是加快農村集體產權制度改革進程、提高農村集體產權制度改革水平的重要保障，因此在清產核資過程中，有關部門可以成立以單位領導為核心的工作小組，促進清產核資工作高效地開展。

第一，全面清查村（居）集體所有的資金、資產和資源，嚴格把好“清理摸底、公示核對、審查核對、登記入賬和匯總上報”這“五道關卡”，逐村進行“三資”登記、核實，做到賬實、賬款、賬賬相符。

第二，明確產權歸屬關系。在清核資產過程中，凡產權關系不明晰的，依據國家法律、法規和有關政策，兼顧資產形成的歷史過程，理順產權歸屬關系，維護集體經濟組織的合法權益。

第三，建立“三資”電子臺賬。對清產核資的結果，各鄉鎮分別設置資金、資產、資源臺賬，統一上報數據，由 “三資”管理領導小組安排工作人員逐步將清產核資數據錄入電腦，實現信息化監管建立健全工作人員監管體系與減壓機制。在監管體系上，要求基層工作人員定期向上級領導匯報工作內容與工作進度，便于單位領導更好地監督員工的工作行為，及時糾正不正確的思想意識與工作態度，保證工作效率與質量。在減壓機制上，由于清產核資工作內容相對復雜、工作難度較大，容易給基層工作人員造成嚴重的心理負擔，進而降低工作人員的工作熱情，因此有必要建立一套完善的減壓機制，并設置專門的減壓區域，為基層工作人員提供一個放松、緩解心情的環境，促使其以更加飽滿的精神狀態投入到清產投資工作中。同時，還可以創建輪流工作制度，保證相關工作人員的工作態度，進一步提升清產核資工作質量。

（二）做好清產核資宣傳工作

做好清產核資宣傳工作是推動農村集體產權清產核資工作順利開展的根本。通過開展清產核資宣傳工作，不僅可以提高農村各部門對資產財務管理工作的重視度，還可以有效提高相關工作人員的思想意識，使其積極、主動地參與到農村資產管理工作中。另外，通過加強清產核資宣傳工作，可以有效提高農民群眾的思想意識，使其積極地配合相關工作人員的資產核資工作，在清產核資過程中，為相關工作人員提供具體的資產信息，幫助工作人員更加全面地了解農村資產狀況，然后有針對性地開展資產財務管理工作，促進農村產權制度改革的順利開展，保證農村清產核資質量。

（三）完善農村土地產權相關制度

在落實農村土地確權措施的過程中，政府要向有關部門明確該措施的具體工作內容，尤其是在進行農村土地產權登記時，應嚴格按照相關標準確定土地產權資格，規范土地流轉行為。健全縣、鄉、村三級農村土地承包經營權流轉服務網絡，縣局將提供統一規范的土地經營權流轉合同文本，引導農戶依法、自愿、有償流轉土地經營權。

規范交易行為。所有村集體產權交易必須進省交易平臺，做到應進必進。鼓勵農戶與農戶之間、農戶與新型經營主體之間流轉的土地進場交易。鄉鎮和村居要按省市要求做好線上交易，結合本地實際，完善具體交易流程，規范操作，完善檔案管理。

在土地確權過程中，充分考慮村民的想法，科學合理地推動產權制度改革，有效地實施土地分配工作。相關土地資源管理部門應及時與當地村民進行溝通，信任村民，在村民群體中采集信息，借助村民力量，提高農村土地確權工作的質量，避免對農民的利益造成嚴重損害。

（四）加大改革資金投入力度

要想促進農村集體產權制度改革工作順利開展，相關部門應該加大改革資金投入力度，尤其是對于村級制度改革而言，為各項機制穩定運行提供有力的保障。同時，還要明晰產權歸屬問題，進一步保證農村集體經營資金、物產資源的充足性，切實提高農村集體經濟效益。首先，要明確農村集體組織經營資金的歸屬權，避免在資金運營過程中出現不必要的利益糾紛，切實保障組織內部所有成員的經濟效益。同時，還應該建立股權經營模式，合理拆分股權，然后按照一定的比例將股權分配到每一個成員手中，讓成員自主創新合作方式，增加股權分紅收入。其次，在農村集體產權制度改革后，集體經濟組織要及時優化各項規章制度與管理模式，客觀公正、科學精準地披露財務信息，然后由鄉鎮、街道會計委托代理中心負責有關財務核算與資金管理工作。最后，由于個人成員是農村集體產權制度改革中的基礎力量，對運營資金管理效果起著重要的決定性作用，因此要充分發揮每個組織成員的個人能力，為提高農村集體資產管理效果提供有力的支持。

（五）合理解決歷史遺留問題

我國早在20世紀80年代就已開展農村集體產權改革工作，但是由于相關政策不夠成熟，遺留下許多歷史問題，例如：一些農村成員遷入其他農村之后，其資產還遺留在原有的村集體中，導致村級成員難以有效界定；還有部分農村仍留有大包干時期留下來的債務，導致資產清算工作無法正常進行。這些問題都制約現代農村集體產權制度改革的發展，因此相關工作人員應嚴格遵守國家法規政策，利用政府部門頒發的服務政策合理解決這些歷史遺留問題。當前我國農村集體產權制度改革的重點主要集中在土地產權分配環節，土地資源是農村集體經營組織財富和收入的重要來源，完善土地產權確認和資產清算工作，能夠有效加快農村集體產權制度改革進度。為促進農村經濟建設、加快農村集體產權改革提供重要的推力。

（六）組建專業的清產核資機構

組建專業的清產核資機構是高質量開展農村集體產權清產核資工作的關鍵。由專業的清產核資機構負責農村集體資產清產核資工作，一方面有利于嚴格規范清產核資相關工作流程，另一方面有利于為相關工作人員開展清產核資工作提供更加完善的制度支持，有效提升清產核資工作效率與質量，促使我國農村集體產權制度改革更快、更好地發展。同時，專業清產核資機構工作人員的職業素質與信息技術水平都相對較高，設備軟件也比較先進，能夠為實際清產核資工作提供更加具體、精準的集體資產信息，促進清產核資工作高效、有序進行，增加農民經濟收入。更加全面地獲取農村居民的相應集體資產信息，借助這些信息不斷對農村資產資源進行相應調整，推動農村經濟活動的創新與發展。

七、結語

綜上所述，清產核資是農村集體產權制度改革中的核心要素，科學開展農村集體資產清產核資工作，能夠有效提高農村集體產權制度改革的經濟效益與社會效益，最大限度保證廣大農民群眾的合法權益，促進我國農村經濟更好地發展。現階段，在我國農村集體產權制度改革過程中仍然存在嚴重的資產產權分配不均、土地產權轉讓不合理及歷史遺留問題，究其原因，主要是因為清產核資工作落實不到位、執行力度弱。黨的十八屆三中全會對農村集體產權制度改革提出了更高的要求，在這種情況下，需要不斷健全清產核資體系，嚴格規范清產核資工作行為，不斷提升清產核資工作水平，防止發生資產流失問題，充分合理地分配與運用農村集體資產，為實現我國農村區域經濟可持續發展奠定扎實的基礎。

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（作者單位：泗陽縣來安街道農村工作局）