利益與公正：農村人居環境整治中村民不同政治參與行為歸因
——基于山西省P 縣的調研

李納川，王文昌

（山西農業大學公共管理學院，山西 晉中 030800）

改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。黨和國家自2013年第一次全國改善農村人居環境工作會議召開以來，出臺了一系列的政策來支持農村人居環境整治工作，尤其是2018 年啟動農村人居環境整治三年行動［1］以來，農村人居環境建設取得顯著成效。在2021 年中央一號文件中，“啟動實施農村人居環境整治提升五年行動”成為工作重點。從三年行動的結束到五年行動的啟動［2］，不難看出農村人居環境整治不僅在過去，而且在當下和未來都占據重要的戰略意義。但是在當下，與村民利益密切的農村人居環境治理中農民參與性卻呈現出高低不同的參與程度。

當前，農村人居環境整治中關于村民政治參與的研究可以分為兩個方面：一是利益與村民政治參與的關聯研究。當村民的自治行為涉及到公共設施建設、生產生活等切身利益時，大部分村民會參與自治［3］。在與村民的生產生活有密切利益關系的農村人居環境中，有學者從利益與規則的角度出發，指出利益相關度越高，規則內生性越強，越有利于自治的達成，形成有效自治［4］。有學者從利益與規模的角度出發，指出組織規模性較小、利益相關性較強，越有利于有效自治的形成［5］。二是公正與村民政治參與的關聯研究。環境正義問題作為社會公正的重要內容，引起了很多學者的關注，維護環境正義對建設生態文明和構建和諧社會具有重要的意義［6］。有學者從法律的角度出發，聚焦環境正義視角下的農民環境權保護［7］；有學者從倫理視角分析了環境正義與個人之見的關系［8］；有學者從社會學視角出發，指出要發動農民參與人居環境整治，生成農村人居環境內發性治理的機制［9］。

綜上所述，目前學界對村民政治參與條件的研究多從單一維度出發，從利益和公正雙重維度切入對村民政治參與因素進行分析的研究相對較少，即使有也只是從宏觀整體層面探討其與政治參與的相關關系，缺乏在農村人居環境整治大背景下，從利益、公正組合條件對村民政治參與行為歸因進行系統分析。為此，圍繞這一問題，對山西省P 縣3 個村莊的村民政治參與實踐進行了實地調研，以期對該問題加以深入研究。

1 農村人居環境整治中村民參與困境

1.1 集體行動的困境

美國學者曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中闡釋了什么是公共物品供給中的集體行動困境［10］。根據奧爾森的觀點，集體行動的困境在于即使集團中的所有成員在采取集體行動后均能獲益，但他們依然不會自愿地采取行動去實現公共目標以期獲取共同的利益。因為集團的目的是為了增進所有成員的公共利益，這種公共利益作為一種典型的公共物品具有非競爭性和非排他性，所以在集團中，即使你不付出努力，也依然能夠享受由他人努力所帶來的公共收益。這種情況所造成的后果是理性經濟人不再參與集體行動。集體行動產生困境的根本原因在于集體內部的“搭便車”現象。那么如何調動個體的積極性投入公共事務中，是實現農村人居環境整治村民政治參與的關鍵。

1.2 “道德銀行”與集體行動困境的契合性

山西省P 縣“道德銀行”是仿照銀行運行模式，以村為單位，以“星級農戶”評選活動為載體，將村民日常生活中的善行義舉兌換成一定積分存入“存折”，并在“積分超市”進行實物兌換的政策。其中，“星級農戶”是指在村級事務的某一方面表現較好并在評比中獲得表彰授分的村民，它由包含“衛生整潔之星”“熱心公益之星”在內的10 個“基本星”組成。積分卡是去“積分超市”兌換生產生活用品的憑證，由鄉鎮政府統一編號管理，并設有不同的面值。“存折”是村民的“道德檔案”，記錄村民積分的存取。“積分超市”是村民日常生活生產用品積分兌換的場所，超市的供貨由鄉篩選、縣監管、村決定，力保超市的選品合法合理，渠道正規。

“道德銀行”作為P 縣政策推行的總抓手，可以充分調動村民的積極性。將“道德銀行”與農村人居環境整治相結合，通過“衛生整潔之星”的評比將村民個人利益融入集體利益，一方面可以使村民通過“評星”獲得積分去“積分超市”兌換所需物品，另一方面也有助于提高村民人居環境整治的參與性，最終推動農村人居環境持續向好，緩解集體行動的困境。

2 農村人居環境整治中村民政治參與影響因素

“道德銀行”是創新基層治理、推動鄉村振興的有效手段，是進行農村人居環境整治的重要載體。“道德銀行”充分調動了村民在農村人居整治中的主體作用，堅持了農民主體、典型引領。它既培樹了典型，又激勵了后進，激發了村民政治參與的積極性。GX 鄉把“道德銀行”建設和鄉村環境衛生整治結合起來，對主動參與到村容整潔活動中的村民適當加大獎勵，并在每月的“星級農戶”評比時優先推薦為“熱心公益之星”“衛生整治之星”，在開展“道德銀行+村容整潔”工作中，GX 鄉共清理煤堆、糞堆、柴堆和其余垃圾500 余噸；SZ 村在“道德銀行”開展過程中，有針對性地培育“政策明白”和“衛生整潔”兩類星，引導農戶從最基礎的戶容戶貌維護做起，從庭院文化墻內容學起，變“不會干、被動干”為“自覺干”，變“政策不懂不通不用”為“會學會講會用”，農戶戶容戶貌、精神面貌也隨之有明顯提升；SK 村在“道德銀行”建設過程中，以培育“衛生整潔之星”為著力點，通過個人行為意識的改變推動農村人居環境的整體改善，此外其還通過村干部和星級農戶帶頭參與農村人居環境整治，帶動村民群眾樹立集體主義觀念并投身于村莊集體大掃除，共同維護公共衛生，建設美好家園。

P 縣“道德銀行”作為集體行動困境的突破口，發揮了重大作用。從根源上說是其抓準了利益激勵的先決條件與制度公正的根本保證。經濟基礎決定上層建筑。利益激勵作為經濟基礎發揮著基礎性作用，在此基礎上，制度公正決定了“道德銀行”這座“建筑”可以蓋多高。村民政治參與兩大影響因素如圖1 所示。

圖1 村民政治參與兩大影響因素

2.1 利益激勵：村民參與農村人居環境整治的先決條件

自治能夠有效實現必須有利益基礎。這些利益可以體現為共同的產權、共同的設施，如路、橋、水利等，還可以是村民共同分享的環境，如自然條件和自然資源等。只有存在共同利益，才能引起村民的關心關注，實現村民有效的政治參與［3］。

集體越大，個人在集體所獲物品的數量離最優水平越遠，這就是集體行動的困境［10］。為此，奧爾森提出了解決困境的兩個要點：“小集體”與“選擇性激勵”。這與“道德銀行”政策不謀而合。一方面，“道德銀行”在P 縣各村開展，村莊是一個相對小的熟人社區，符合奧爾森對“小集體”的定義；另一方面，“道德銀行”的評比就是對村民的表現進行“選擇性激勵”的過程。奧爾森設計的“有選擇性的激勵”原則要求對集體中的成員“賞罰分明”。它包括正向的獎勵和反向的懲罰。對于那些為公共利益作出貢獻的人，除了其在集體利益中正常獲益的那部分外，再以獎金、榮譽等形式作為其額外的收益；而懲罰就是對違背規章制度導致集體利益受損的成員進行罰款、通報批評乃至開除等。

2.1.1 正向激勵：村民政治參與的動力性條件 農村人居環境整治要以正向激勵為導向，物品兌換與頒發榮譽相結合，讓農民群眾有主動參與度。一方面要加大對農民的經濟激勵。首先，要確保“道德銀行”運作的資金來源。除了縣政府每年每個村預撥2 萬元專項經費外，每個村也要積極開源，從多渠道增加村集體收入并籌集社會捐助，用于“積分超市”的貨物采購。其次，“積分超市”采購的物品應以生產生活用品為主，既包括油鹽米面和洗衣潔具，也包括下地用的農具，最大程度滿足農民的生產生活需要。P 縣屬中山地帶，地貌支離破碎，村莊住戶相對分散且離城區較遠，交通的不方便使能提供日常生活所需的“積分超市”受到村民的格外青睞。將農村人居環境與村民生活息息相關的日常剛需相結合可大大提高村民人居環境的參與性與關注度。

另一方面要加大對村民的社會激勵。社會激勵作為正向激勵的重要方式，滿足了人們希望獲得聲望、尊重等心理需求。“道德銀行”也十分注重對“星級農戶”的精神獎勵。P 縣通過對“星級農戶”發放“道德銀行綠卡”并提名“P 縣好人”候選人等方式提高村民們的社會榮譽感。通過在星級用戶的表彰大會上宣讀事跡、表態發言、升國旗奏國歌等方式來進一步增強評比的儀式感，提高村民的幸福感、獲得感、滿足感。

2.1.2 反向懲戒：村民政治參與的約束性條件 農村人居環境整治要將輿論約束與制度懲罰相結合。一方面要加強輿論約束。在任何大集團中，成員很難做到認識集體中每一個人，因此，大集團事實上也不可能是一個友誼集團，所以集團成員是否為集團作出貢獻，其社會地位也不會受到絲毫影響［10］。但在村莊這樣的小集體中，人們是一個彼此認識的熟人社會。熟人社會中村民價值實現是指向村莊的，其價值吸引具有內向性特征，也就是說村莊對于個體來說有非常重要的價值吸引力［11］。村民村莊生活導向的后果就是村民在乎同村人對自己的評價，希望獲得肯定評價，并從肯定的評價中感受到自己的價值與成就。這也是常年生活在外的農村富人也會盡量在村里舉辦隆重酒席的原因；即使已經不在村里常住也要在村里建豪宅，哪怕只是偶爾回來住；即使照顧同村村民人情開支大也要努力經營自己的人情關系。正是這種價值取向的內向性特征，使得村民在參與包括人居環境整治在內的一系列村莊的公共事務時，為避免被同村的人說閑話，得到負面評價，往往主動參與其中。此外，要調動村民自治的熱情，也可在村規民約中設置一定的評比機制。村莊是一個熟人社會，村民“好面子”、愛比較，巧借鄰里之間對“家長里短”的議論，對衛生環境較差的家庭造成輿論壓力，可有效形成村民間的相互監督。

另一方面要加強制度懲戒。一是對星級用戶的評比要堅持能進能出的動態管理。對星級用戶要實施持續跟進，動態考察。采取個人自薦、干部推薦、老星引薦和集體舉薦的方式“評星”，對于被摘星摘牌的農戶，要列入“黑名單”，半年內不得復評。在“評星”過程中，要實施動態評選，建立民主評選、跟蹤管理和清退機制，形成“評選有標準，清退再培育”的管理模式。二是在“星級農戶”的評選中要壓實責任，規范管理。要把“道德銀行”建設納入年度目標考核，加強監督，嚴格獎懲，對考核中排名靠前的村給予獎勵；對于排名較低的村，將減少明年的專項資金。要全程跟蹤“道德銀行”建設，做到嚴厲規范、強化監督，確保“道德銀行”有序運行。

2.2 制度公正：村民參與農村人居環境整治的根本保證

正義為正當公平之意，與“公正”同義，也有人將其譯為公正。正義存在于社會關系中，它表現為“給每一個人他所應得的”［12］。正義是評價利益正當性與否的程序。羅爾斯在“原始狀態”和“無知之幕”的理論假設下，提出了兩個正義原則：第一，正義原則是平等的基本自由原則；第二，正義原則是公平的機會均等原則和差別原則。第二原則是指針對社會和經濟的不平等，在與正義的儲存原則一致的情況下，使最少受惠者獲最大利益；并且依系于在社會公平平等的條件下對所有人開放。羅爾斯的正義觀具有強烈的平等觀和弱者關懷傾向，旨在保障每一個人的權利都能得到公平的實現［12］。當前，城市的快速發展很大程度上建立在對農村人居環境侵害的基礎上，長期以來犧牲農村人居環境以滿足城市的發展使農村在經濟社會中處于弱勢地位，P 縣“道德銀行”對農村每年的專項補貼很大程度上與羅爾斯“最少受惠者獲利”的理念相契合，在不平等的大背景下通過財政再分配對不公正進行彌補，此時的公正可以視為制度公正。在農村人居環境整治中，P 縣“道德銀行”的公正性可以體現在評定公正和機會公正。

2.2.1 評定公正：村民政治參與的基礎性因素 在“道德銀行”的“評星”中，堅持了規范運行、客觀公正。一方面“道德銀行”制定了公正的評星辦法。“道德銀行”評分實行“個人掙分、分散記分、集中發分”。一是要根據農村人居環境制定合理公開的評分標準，調動村民掙分的積極性。二是在記分工作中要由評分員對照標準，進村入戶，評定記分，對個人衛生和公共衛生進行現場記分。三是發分工作要在公共場所進行。積分發放由村道德銀行辦公室召集村民群眾與評分相關工作人員共同參與并進行評定，在對評選理由進行說明后對分數進行集中發放。另一方面“道德銀行”制定了公開的公示制度。“道德銀行”評選結果實行廣播電視、板報、喇叭“三公示”，公示期為3 d。如有異議，向村道德銀行辦公室反映，進行復查核定；若無異議，被評選村民正式當選星級用戶。在評定過程中，應嚴格監督，加強管理，力戒形式主義，確保評選結果公平、公正、公開、公認。

2.2.2 機會公正：村民政治參與的延展性因素 羅爾斯認為，機會平等（公正）的核心是“前程為所有人開放”。機會公正的原則是不允許有任何限制。其旨在說明，如果機會無法對所有人都公平開放，那些被排除在機會外的人覺得自己受到了不公正待遇的感覺就是對的，即使他們的利益并沒有受損，但他們作為人類的一種種基本善被剝奪了［12］。因此，在道德銀行的評選中，一定要對評選的范圍進行合理的劃定，劃定獲得評星資格的是戶籍在本村的“村里人”，還是在村里居住的“村里人”呢，在“道德銀行”評選中，評選對象明確包含全縣農戶和農村外來常住人口，此時機會是向全村所有常住人口開放的。農村人居環境資源作為從屬于全村的公共物品，被生活在村莊的所有村民共同享有，那么生活在本村的非本地戶籍村民也理應有權利參與“道德銀行”的評選。“道德銀行”評選對象的包容性很大程度上確保了機會的平等性。

3 農村人居環境整治中村民參與類型

在利益、制度差異因素影響下，村民政治參與情況呈現異質非均衡性，關系如表1 所示。利益激勵為先，第一撥村民在經濟驅動下開始參與到農村人居環境的整治中；第二撥村民看到之前的村民獲利出于對“道德銀行”的制度信任與從眾心理也加入到了農村人居環境的整治中；“不患寡而患不均”，有了公正的制度來保障利益的合理公平分配，“道德銀行”作為一個可持續發展的有效制度最終促成了村民對農村人居環境的高度參與。利益激勵、制度公正和參與程度三者關系如圖2 所示。

表1 利益激勵、制度公正和參與程度間關系

圖2 不同參與類型的參與程度

3.1 強激勵-弱公正的驅利型政治參與

根據奧爾森的觀點，小集體比大集體更容易采取集體行動；有選擇的激勵的集團更容易采取集體行動。故在農村這個規模相對固定的小集體中，利益激勵是其人居環境整治的重要動因。在中國農村，同一個村民小組、同一個村莊的農民有著廣泛的共同利益［13］。公共設施和自然資源構成了村民公共利益的重要部分。而“道德銀行”作為一種激勵工具，將公共利益與個人利益結合，通過調動村民的個人逐利行為來實現村莊公共利益，達到農村人居環境有效整治的目標。

P 縣作為山西省貧困縣之一，建檔立卡貧困人口6 063 戶18 906 人。一些貧困戶“等靠要”思想嚴重，自主能動性差。其中，P 縣SZ 村貧困戶霍先生就是一名典型代表。他為人懶散，常年獨居，院中雜草叢生、垃圾遍地，屋里地上煙頭狼藉、炕上被子亂成一團、鍋碗瓢盆橫七豎八。扶貧工作隊、第一書記曾多次做工作，收效甚微。2018 年隨著P 縣“道德銀行”在SZ 村的展開，霍先生第一次聽說了“道德銀行”。為了評選“衛生整潔之星”，他開始了行動。沒過幾天，霍先生就主動邀請工作隊到他家里去看看：院子里雜草清除利索了，炕上被子疊得整齊了，鍋碗瓢盆也洗得干凈了，個人衛生和精神面貌都發生了很大轉變，人也變得勤快了，家里的收入也多了。以霍先生為代表的部分村民是在利益驅動下第一批被帶動起來參與到人居環境整治中的村民，其實現了從被動到主動的轉變。

3.2 弱激勵-強公正的從眾型政治參與

弱激勵-強公正本質上是制度規章約束下的群體傳染性行為。在群體中，每種思想和行為都具有傳染性，這種傳染性甚至會讓一個人隨時準備為集體利益犧牲自己的利益。這是一個與人的本性完全背離的傾向，除非自己已經成為群體的一員，否則個人很難做到這一點［14］。很多村民在驅利型村民的帶動下出于從眾心理也參與到農村人居環境的整治中。他們在經歷過猶豫，進行過觀望之后做出了改變。這時比起利益激勵，村里面規章制度的約束性發揮的作用更大。

“道德銀行”在P 縣各村實施后，各村都結合本村情況制定了環境衛生日，每周要求村民對村莊進行不同程度的義務清掃。這種將“道德銀行”建設和農村人居環境整治相結合的方式，積極引導廣大群眾實現“五凈一規范”目標，實現了農村人居環境的極大改善。各村通過道德銀行“衛生整潔之星”的評選、表彰，道德積分的發放、兌換，積極引導村民加入到人居環境的整治中。在“道德銀行”各項方針政策的引導下，很多村民也都出于“別人都干了那我也出去清掃一下吧”或“我看他評了星那我也打掃一下是不是也能評上”這樣的心理逐步加入到了人居環境的整治中。在農村人居環境的整治中，P 縣以“道德銀行”為抓手，由村兩委干部牽頭制定規則，發動驅利型村民，帶動從眾型村民，實現了引導廣大村民參與到農村人居環境整治的各項任務中的目標。

3.3 強激勵-強公正的自主型政治參與

利益激勵是村民參與農村人居環境整治的動力性條件，制度公正是村民參與人居環境整治的約束性條件。利益激勵是制度公正的先決條件，而制度公正又保證了利益激勵行之有效，不會變成滿足個人私欲的工具，真正保證了將個人利益融入公共利益，使人居環境向好發展。利益激勵和制度公正作為村民有效參與農村人居環境整治的依據，兩者缺一不可。

“道德銀行”在P 縣全縣93 個村實施，每個村莊的“積分超市”從縣政府獲得的資金相同，實施規則每個村雖略有不同但總體實施辦法大致相同，但是在實施過程中有的村實施的比較好，作為模范典型被《人民日報》《新聞聯播》等媒體表揚宣傳過，有的村卻實施的較差，形式大于內容，沒有達到其本應達到的效果。究其根本，在于其制度的公正性不同。以 SZ 村和 BJ 莊為例，SZ 村在“道德銀行”的評比中做到了入戶評選、公正計分，村民對“道德銀行”的認可度高。在利益激勵和制度公正的雙重誘導下，SZ村每個村民都積極參與“衛生整潔之星”的評比，基本村里面的常住居民都曾經得過1 次星，很多村民還被評為了鄉一級甚至縣一級的“衛生整潔之星”。相反，位于鎮政府所在地的BJ 莊，有相對較好的地理位置，但“道德銀行”的實施效果并不好。雖然也進行了評星和積分，但很多村民表示對“道德銀行”不是很清楚，也表示村干部沒有到家進行過走訪和評比。不公開透明的制度使得BJ 莊的“道德銀行”沒有發揮其本可以達到的程度。由此可見，制度公正作為村民政治參與的充分且必要條件發揮了根本保障作用。

4 結論與討論

鄉村社會的獨特性，決定了農村人居環境整治的“最后一公里”必須依靠農民有效的政治參與來實現。在農村人居環境整治中，利益激勵和制度公正作為影響村民政治參與的關鍵因素，二者共同作用形成了村民不同參與類型。強激勵-強公正的自主型參與作為村民政治參與的高階形態，推動了農村人居環境整治有序進行。立足于農村本身，不斷健全完善利益激勵機制，強化制度公正機制，推進村民積極參與農村人居環境整治，以此實現村民自治有效，這也契合了十九屆五中全會提出的“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”的目標。

在肯定“道德銀行”對農村人居環境整治推動作用的同時，也要注意到其在農村人居環境整治中發揮的作用仍有局限性。“道德銀行”對農村人居環境的推動主要體現在村容村貌、垃圾處理等方面，但如“廁所革命”這樣人力財力需求較高的工程仍主要依靠政府以項目制等形式撥款，再通過“道德銀行”來發動廣大村民進行改廁行動。依據“道德銀行”目前的籌資情況，其本身無法承接耗資較大的工程。由此可見，集體經濟仍是村級治理的重要支撐，將“道德銀行”和村集體經濟相結合，利用“道德銀行”帶動村集體經濟的增加，再通過雄厚集體經濟反哺“道德銀行”，保證其長久生命力，是接下來要思考的問題。