試論公共財政與稅收制度的關系

張慶華

(大同市平城區委組織部，山西 大同 037043)

伴隨社會主義經濟的日趨發達，金融市場對資源的影響日漸明顯，其中公共財政的實質便是金融市場財政。而由于現階段稅收已經成為公共財政的基本源泉，稅制體系對公共財政的影響又是十分直接的，所以下文將更具體的對公共財政體系和稅收管理體制之間的關系加以研究。

1 公共財政內涵特征及職能

對于“公眾財政”(public finance)一詞，學界有不同看法，較為統一的看法是，公眾財政是經濟發展的產物，這是構建在社會市場失靈理論基礎上的，是把財政當作一種公共領域加以深入研究的社會科學，是研究解決公共機構(即政府部門)怎樣最有效地向經濟社會供給公眾服務的社會問題。首先公眾財政的理論實質在于經濟發展財務。原則上講，社會市場對資源發揮基本功能，處理“產品什么樣”“為何制造”“為誰制造”的社會問題；而政府部門則注重于克服社會市場自身的不足，處理社會市場失效問題[1]。

其可以通過供給私人物品或公共服務，從而進一步滿足不同的需求，即財力通過供應經濟社會公用物資或提供公共服務，實現經濟社會公務需要。而財力也是完成政府職能的主要物質，因為財力的基本職責是為實現經濟社會公務需要。所以，在經濟發展條件下的財力也被稱為“公共財政”。此外，對于相應的理論內容，主要是針對當前市場失效論作為主要的核心內容。并且能夠充分地利用社會主義機制相應的功能，做好社會資源之中的市場經濟形態的分配，具有計劃機制難以比擬的優越性。

當前也不可避免地出現部分問題：一是發生了不完全競爭的情況，也就是在壟斷的情況下出現了價格的扭曲；二是基于自由放任的條件，充分就業難以實現，經濟蕭條或衰退不斷發生；三是市場信息出現了失靈的情況，而作為生產者難免出現盲目性。如果是在無政府的狀態下經常會造成供給過剩，甚至引發經濟危機；四是當一個消費者或生產者對其他消費者或生產者帶來價格機制無法解決的損失時，只能通過政府征稅和提供補貼等方式在有關方面之間進行；五是在當前市場上，無法很好的實現公共物品的供應，以及提升服務質量，其中主要涉及的是軍事與外交，包括在政府之中進行相應的管制，司法方面的秩序，以及文教、衛生，包括環境和各種基礎設施等；六是在市場之中，不容易兼顧效率和公平，在收入與分配上也會出現不公平的情況。市場機制存在的這些問題，導致了市場經濟失靈，這是其本身無法解決的，必須政府干預與介入加以克服。在市場經濟發展過程中，在財政方面的職能作用是為了更好地支持政府部門，提供相應的公共服務，從而實現收支活動的平衡。

2 公共財政和稅收制度之間的關系

新時代在構建社會主義和諧社會和小康社會的基本思路指導下，政府是社會服務的主體，是代表民眾管理公共事務的主體組織和執行機構。而政府進行社會服務的主要方式便是向民眾供給生活必需的公有產品服務，如非營利性的公用基礎建設服務等，以保障民眾的衣食住行的順利進行。在這一過程中，支持政府供給公有產品服務的基礎資源便是來自于公有財力，換句話說公共服務生產與服務職能的完成則需要通過公有財力。公有財力的源泉便是稅收政策，所以在某種意義上來看，稅收政策正是公有財力的本質源泉[2]。所以稅收管理制度關乎著公共財政的長期性效率和良性循環，也正是完善的稅收制度才能形成經濟增長與賦稅總量之間的正比例關聯。當經濟增長越快賦稅也會增多，增長的賦稅才能產生更加完備的公共服務產品，完備的公共服務產品才能推動經濟社會增長，從而產生健康良性的循環系統，而這種循環系統的關鍵恰恰是稅收管理制度的合法性，所以稅收制度對于公共財政而言將是一種重大的基礎性保證。

3 保障公共財政應使稅收制度合理化

中國的社會主義市場經濟發展，使公共財政變成了地方政府部門完成職責的最主要手段，但是由于中國的區域性經濟體制差別造成了公共財政政策在不同地方的實施狀況略有不同，反映出的是發展不均衡的狀態[3]。所以，當把公共財政與地方稅收制度聯系一起的時候，就需要更加重視對地方稅收制度的合理性設計。一些地方的經濟發展速度正在提高，而地方財政機構已經可以進行職能性質的改革，根據地方公共財政的規定開展公共產品的供給和建設工作，就實現了地方公共財政的新模式，而這時該地方的經濟社會發展就需要地方稅收的新機制才能夠供給當地公共財政的經常性開支，即構建起健全的地方稅務與財政之間的聯動機制，也即在地方財政機構掌握了當地稅務權力之后，就能夠按照自身經營的行業特點作出科學合理的、因地制宜的改革地方性稅收制度和優惠政策，采取培育適合自己的地方稅收政策品種，進一步拓寬稅種的適用范圍等方式，以確保稅種能夠與地方國民經濟的發展速度呈比例增加，從而為地方公共財政的建立與發揮提供必要的保障。在當前市場經濟理論要求之下，針對國民的收入方面，需要保證能夠在一次分配過程中，將效益放在首要位置，針對二次分配過程中，則需要強調公平。保證財政支出平衡，并且充分貫徹好公平至上的原則。進一步促進經濟穩定的增長，針對當前社會主義市場機制存在的滯后性與盲目變化，而不是自動趨向于社會主義市場經濟的穩定發展，常由于總需求和總供給之間的不平衡而產生周期性市場震蕩[4]。為此，社會上需要財政力量成為金融市場上的另一個主要經濟力量，利用客觀的經濟政策手段，包括稅收、國債管理和利用各個時期財政政策貼息的調節手段。

4 公共財政對稅收體系的要求

第一，對于稅種進行合理的設定，不僅能夠與當前市場經濟體制發揮作用與相關的需要相適應，也需要保證能夠充分地克服市場經濟失靈時出現的缺陷，并且需要進一步保證財稅資源配置職責能夠得到完成。基于當前新公共財政管理模式發展之下，針對國家財政資金方面，容易脫離經營性與競爭性整體的生產范疇，逐步轉入到解決經濟與社會共同需求方面，而稅制制度的設置應該反映稅制的資源配置職能，逐步反映市場經濟條件下的稅制中性，從而為國家公共財政的建設供給足夠的資本。所以，稅收制度的設置必須兼顧稅種對社會經濟運行的調控功能。在稅種的設置和對經濟稅源的選取上，必須包括整個市場經濟生活的主要方面、主要環節、主要階段，從而做到普遍調節，既能保障國家財政保證供給公共生產所需要的全部財力，也能減少對公司、個人經營行為的不恰當限制，從而減少其額外負擔：比如增值稅就是稅收中最為突出的一項稅種類，在市場經濟高效運轉的情形下，降低稅種對社會經濟運行的干擾程度，是當前國家財政實現增收的最主要途徑；個人所得稅規定了國家部門、公司與個別內部的分配關系，是國家財政資金的另一個主要來源；消費稅則與資源稅相對在增加國家財政收益、促進資源配置和調整社會收入分配等方面也有自己的功能[5]。

第二，通過實施累進的個人所得稅制度，實施財產稅、贈與稅、資源環境保護稅、社會保險稅收，能夠更好地保證政府對社會總收入實現公正分配。基于當前市場經濟發展條件，雖然無法很好地解決存在的正義、公平等方面的問題，但是需要做到的是通過政府來應用財稅分配政策做好調控，也就是進一步加強整個公共財政對社會稅收收入實現分配的職責。針對不同的社會成員在稅收和各項不同的社會財產活動之中所占有的份額，進行更加合理的分配，從而有效的實現利潤分配，實現國家公正的目標。而稅收的收入分配職責則主要表現在協調生產要素分配格局和各個社會人均收入層次的收入水平，以達到社會公正目標，即：構建累進的公司所得稅體制，通過協調公司的收益不平，設立了累進的所得稅機制，以協調私人內部的所得稅差異；開始繳納遺產稅、贈與稅，協調家庭收入存量，開始繳納社會保險及個人所得稅，以保護中低利潤階級的基本生活來源。消費稅還有助于有效遏制奢侈品消費，使所得稅長期征收不到的“死角”，如灰色收入、臆性收入等顯現化，也使得征稅機構在收入分配方面的調節作用越來越突出[6]。

5 優化稅收制度，服務公共財政

5.1 整體稅制的優化

第一，由于地方性稅是對中央政府財力的最主要貢獻，所以在稅收制度變革的時候就必須對地方性進行科學的優化調整。在現實的運用上來說是縮減、擴大、分散的方法。削減，也即相應削減降低了能源行業的納稅比重，從而降低了優勢產業的納稅比重，這才能保障行業的良性發展，同時又能促進上中下游的行業發展，而行業的增加自然地就會帶來稅收。所謂擴大，也就是通過增加新的稅務品種，從而擴大稅種的覆蓋范圍。

第二，中央政府性稅制當然并不是與地方性稅制完全一致，但是中央政府稅收政策應該更為具備普遍性和穩定性。首先，政府應該通過進一步發展對第三行業的潛能進行發掘研究，在宏觀經濟上控制行業發展的合理化，從而擴大營業稅收的基數。其次，政府必須將特定營銷模式的混合營銷活動，加以更具體的標準和界定繳納義務，從而避免政府使用營銷模式來規避納稅責任。最后，中央必須進一步健全企業個人收入稅的征管制度，由于伴隨中國市場經濟的發達個人收入的水平逐漸提高，但其繳納的實際狀況卻不容樂觀，因此中央稅制部門必須進一步嚴格企業個人收入稅的繳納管理機制、辦法、管理方式，以及其銜接管理機制，以此確保企業個人收入稅的合理化和法定化。

5.2 建立彈性稅收的機制

稅務既是國家主要的社會公共財力來源，同時又是政府主要的國民經濟調控工具，而利用稅收政策系統的引導力也是能夠對宏觀經濟發展情況做出調整的，所以在建立稅種的同時需要形成彈性稅務體制，也就是能夠隨著宏觀的變動而做出變動的累進制度的稅務體制。因為這樣的稅收政策系統，在國民經濟過熱的時候加大了稅務徭役者的負擔，從而適度的抑制了人們的購買力增長，以避免通脹的出現。而在宏觀發生萎縮的時候，稅務經濟政策系統則將進行調節，以避免因總需求量減少而導致宏觀的總體不景氣。同時，從政府扶持行業經濟發展的角度看，彈性的稅收政策系統能夠運用稅收政策的手段扶持經濟發展并帶動產業結構的調整，對經濟與社會資源進行了優化。在目前節能降耗的形勢下，就能夠采取對能源消費行業的支持性政策措施，以達到資源向最低消耗行業流轉的目標。

5.3 完善費改稅與稅制的接軌

實行分稅制度以后，由于各地財政加大了自己的財務工作權限，放松地方辦稅權限而收緊中央財政權，這就使基層政府的財力工作遇到了困難，為補充地方財力不足也產生了很多亂罰款的問題。這確實是一種很消極的結果，但是卻為“費改稅”提供了動力。這樣可以看到，“費改稅”不僅是在收費方式上的改革，而且稅制與地方公共財政支出之間的關系問題理順了。費改稅必須做好以下幾點。

第一，先確定政府收費的科學合理，將目前的“費”科學合理的分類，確定可以收的和不可收的，之后再實行費改稅的調節。

第二，引進市場機制，讓這些“費”從政府部門身上解放出來，并實行市場化操作，這樣政府也就完成了變相的費改稅。

第三，通過加大政府監督力度控制亂罰款，在控制亂收費的同時改變政府稅收政策，才能提高費改稅的有效性。

5.4 積極推動稅收制度合理化，以提高地方公共財政收入

因為中國土地面積廣闊，所以各個城市的經濟社會發展情況和一般公民的經濟收入水平都不同，因而導致當前中國的公共財政體系在全國不同地方的情況不盡相同，使得整個稅制系統的建立不可以一概而論。同時必須根據全國不同地區的實際狀況進行合理的調節，從而增加稅制系統的合理性。而對于經濟社會發展速度比較快以及民眾收入較大的地方，政府就需要著力增加對稅款的征繳，并運用稅收來的財力提升服務品質和水準，建立健全的服務升級體系，使廣大公眾享受到了良好的社會待遇和公共服務。

6 結語

綜上所述，對于公共財政而言，政府需要對公共財政的支出方式加以合理規范，并利用公共財政為公民創造更多的財產并創造就業機會，從而增加公眾的經濟收入，如此才可以促進在當前公共財政體系和稅收制度之間建立一種相互促進的良性循環，從而推動國家經濟社會的健康發展。