協同治理視角下社區教育社會參與的框架設計與機制構建

王小素

［摘要］推進社區教育社會參與既是現代政府職能轉變的應然要求，也是社區教育實現現代化發展的實然之需和題中應有之義。當前社區教育社會參與存在社會力量參與不足、運行失序、管理失效等困境，亟須從理論和實踐層面尋求解決思路。基于協同治理視角，在明確社區教育社會參與的價值意蘊、目標原則的基礎上，構建“起始條件—催化領導—制度設計—協同過程—結果反饋”的社區教育社會參與實施框架，以協同聚力、協同協調、協同保障、協同執行為抓手，構建社區教育社會參與機制，對整合社會資源和力量解決社區教育發展過程中的問題，提高社區教育資源供給效率與質量，實現社區教育治理現代化具有重要意義。

［關鍵詞］社區教育；社會參與；框架設計；機制構建；協同治理

［作者簡介］王小素（1992- ），女，安徽安慶人，南昌大學馬克思主義學院在讀博士，江西開放大學，講師。（江西? 南昌? 330031）

［基金項目］本文系江西省教育科學“十四五”規劃2022年度青年專項課題“協同治理視域下江西省社會力量參與社區教育的實證研究”的研究成果。（項目編號：22GZQN015，項目主持人：王小素）

［中圖分類號］G720? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）08-0029-05

一、問題的提出

發展社區教育是構建全民終身學習的教育體系、服務人民群眾日益增長的教育文化需求的關鍵一環，但由于社會力量參與不足、運行失序、管理失效等，致使社區教育出現了財政機制保障不健全、教師隊伍建立不完善、資源共享機制不靈活以及地區協調發展不均衡等問題，因此亟須從理論和實踐層面尋求解決思路。《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》指出，要“推動形成黨委領導、政府統籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區教育協同治理的體制和運行機制”。引導社會力量參與社區教育，既是現代政府職能轉變的應然要求，也是社區教育實現現代化發展的實然之需和題中應有之義，對整合社會資源和力量解決社區教育發展過程中的問題，提高社區教育資源供給效率與質量，增強社區教育的全員性、全面性和全程性具有重要意義。

現有研究關注到了社區教育社會參與的重要性，從國內國外、理論與實踐等方面探究了“緣何開展”“誰來開展”“如何開展”等問題。一是“緣何開展”方面，政府行政力量推動社區教育發展的有限性、人民群眾學習需求的多樣化以及社區教育作為社會治理重要組成部分的特殊性等因素為社會力量參與社區教育提供了可能性和可行性。二是“誰來開展”方面，利益相關者都應當參與到社區教育的發展中去，為建設學習型城市做出自己獨特的貢獻。三是“如何開展”方面，“明晰政府的職能定位，出臺相關政策法規，完善政府購買服務機制”①，“建立部門間的協調機制、發展部門之間的雙邊或多邊合作伙伴關系”②， 通過社區教育的共建共治共享，來培育充滿活力的終身學習文化從而支持全民終身學習等。

以上研究深化了對社區教育社會參與的理論認知和實踐積累，但也存在明顯的不足。一是將社區教育發展置于終身教育體系構建、學習型社會建設的大背景下，所探討的社會參與多為宏觀層面的指導意見，缺乏可操作性的社會參與流程及機制設計；二是雖論及利益相關者在社區教育發展中的主體作用，但對各主體行為特點和交互關系，以及這些社會主體與政府之間的聯系缺乏探討；三是協同治理是目前學界探究社會力量參與公共事務的重要視角，但從協同治理視角分析社區教育社會參與的研究寥寥無幾。因而，本文嘗試以協同治理理論為指導，探索社區教育社會參與機制，以期在前期學術研究的基礎上進一步回答如何精準把握社區教育社會參與的特點和要求、強化社會參與的內部動機和外部保障、合理評價社區教育社會參與的成效和作用、及時反饋社區教育發展社會參與的不足和短板等問題，從而為實現社區教育治理現代化提供理論和實踐依據。

二、社區教育社會參與的框架設計

（一）社區教育社會參與的價值意蘊

社區教育社會參與有助于創新解決社區教育的突出問題，改善社區教育治理現狀，豐富社區教育發展內涵，服務社區教育功能發揮，實現社區教育與社區建設、社會經濟協調發展。第一，整合不同來源、不同層次、不同結構、不同內容的資源來為解決“社區教育服務供需失衡、辦學經費短缺、優質教育資源匱乏、合格師資嚴重不足”③等突出問題服務；第二，激發居民參與社區治理的內生動力、主體性認知與長效使命，扭轉社區教育當前存在的自上而下的被動參與現狀，使社區教育發展朝著多元主體協作的治理型參與轉變；第三，通過為社區教育注入多種發展力量，打破社區教育固有的發展范式，在內涵和外延兩個方面塑造社區教育嶄新形態，形成社區教育高質量發展生態，進而使社區教育更加契合社會經濟發展，實現社區教育的價值。

（二）社區教育社會參與的目標原則

根據參與主體的意愿程度和教育行政部門的回應程度，社區教育社會參與呈現出消極象征型參與、自上而下的社會參與、自下而上的社會參與、多元主體協作的治理型參與四種情境。其中，消極象征型參與是社區教育社會參與的最低層次，參與主體的意愿程度和教育行政部門的回應程度都處于較低水平，社會參與呈現表面化、膚淺化特點。自上而下的社會參與、自下而上的社會參與處于社區教育社會參與的中間層次，屬于一方積極對待、另一方消極對待的情況，這種社會參與也難以形成相關主體間的立體關聯和雙向關聯。多元主體協作的治理型參與是社區教育社會參與的理想情境，參與主體的意愿程度和教育行政部門的回應程度都處于較高水平，多元主體圍繞社區教育的共同愿景，有效調動各方的積極性、發揮多主體的不同功效并形成合力。

為使社區教育社會參與從消極象征型參與向理想的多元主體協作治理型參與轉變，需遵循以下目標原則：第一，全員參與。社會力量參與社區教育的積極性可能是公民、社會組織、社會團體受他人鼓勵或響應政府號召而被動產生，也有可能是社會力量基于自身的利益和需求而自覺產生的，這兩種性質不同的“積極性”都是促成社區教育社會參與的重要力量，理應得到政府的正面回應和積極引導。第二，情感參與。情感參與是指政府和社會力量參與社區教育發展過程中伴隨的積極情感，這種情感一方面來自對社區教育使命和價值的自覺認知，另一方面來自對合作雙方的尊重和信任。建立在情感參與基礎之上的合作可以有效提高個人、社會組織及團體對社區教育發展的社會責任感和使命感。第三，行動參與。行動參與即參與各方在政府指導下實施的一系列促進社區教育發展的行為，如合理表達利益訴求、共同參與社區教育決策、協商解決社區教育發展難題、責任共擔及分享社區教育發展成果等。第四，技術參與。通過社區教育大規模的數據采集，為社會力量參與社區教育提供實時監測工具，能夠直觀、動態顯示社區教育社會參與的熱點、難點問題，精準獲取社區教育利益相關者的現實需求，為社區教育治理決策提供以“證據”為核心的支撐體系。

（三）社區教育社會參與的實施框架——基于協同治理的視角

對于協同治理理論，有部分研究團體和學者嘗試構建協同治理分析模型，如Bryson模型、六維協同模型、公私協力運作模型、SFIC模型等。SFIC模型，即“Ansell和Gash通過對137個來自不同國家、不同政策領域的案例進行連續近似分析（successive? approximation），得出了由起始條件（starting conditions）、催化領導（facilitative leadership）、制度設計（institutional design）和協同過程（collaborative process）四個部分組成的模型”④。本研究主要采用此模型來嘗試構建社區教育社會參與的實施框架，即立足社區教育發展實際，通過“起始條件—催化領導—制度設計—協同過程—結果反饋”來引導和推動社會力量參與社區教育發展。

社區教育社會參與的實施框架主要分為四大部分：第一，社區教育社會參與的起始條件。旨在分析參與協同治理的各方在參與動機方面的強弱程度。其中，權利、資源、信息不對稱的情況和合作或糾紛史決定了最初的信任程度。第二，社區教育社會參與的催化引領。包含政府引導和充分授權兩個方面，主要考察政府在推動協同治理過程中的引導與動員能力、激勵措施的充分性、權力讓渡與下發等方面的作用。第三，社區教育社會參與的制度設計。從參與的開放性、過程的透明性、清晰的基本規則等方面對協同治理過程中的參與主體、參與內容和方式等予以規定，以制度的形式保證參與各方的利益訴求，維持治理過程的法治化和程序的合法化。第四，社區教育社會參與的協同過程。在初始條件、催化領導、制度設計共同推進的基礎上，通過面對面對話、建立信任、過程投入、達成共識和階段性成果五個具體變量構成不斷循環的協同過程，最終經過效果評估和信息反饋環節，達成社區教育協同治理的成果。

三、社區教育社會參與機制的系統構建

（一）社區教育社會參與的協同聚力機制

社會力量參與社區教育的動機強弱直接影響其參與社區教育的行為水平，因而需要從激發動機和維持動機兩方面構建社區教育社會參與的協同聚力機制。第一，激發動機機制方面。解決社會力量參與動機的培養問題，是社會力量參與社區教育動機從無到有、從弱到強、從錯誤到正確、從低級到高級的發展變化過程。一方面，政府要了解和滿足社會力量的現實需要與未來愿景，促進他們參與社區教育動機的產生。社會力量參與社區教育的行為往往都會考慮自身利益需求，所以，政府應嘗試推行政府購買社區教育服務項目制試點，這既能調動作為承接主體的社會力量的積極性，又能滿足新時代居民對多元優質社區教育的時代需求。另一方面，政府要以正向激勵的方式強化社會力量參與社區教育的動機。通過稅收政策對社會力量參與社區教育的行為進行正面肯定和激勵，如為社區教育提供場地、設施、資源、教學等服務的機構可享受稅費優惠政策，從事非學歷教育的社區學校、社會機構提供的社區教育服務免征增值稅等。第二，維持動機機制方面。解決社會力量參與社區教育的動機到達一定水平之后繼續保持的問題，一方面，政府要充分利用社會力量參與社區教育的反饋，如參與方式、路徑、程序、服務標準、績效評價、監督管理等問題，積極聽取并及時給予解決，消除社會力量參與社區教育的后顧之憂；另一方面，政府要多途徑培育社會力量參與社區教育的內驅力，“從法制、社會責任、經濟利益、社會組織精神獎勵等各方面激勵各社會組織參與社區教育的積極性”⑤。

（二）社區教育社會參與的協同協調機制

社區教育社會參與的協同協調機制考驗政府通過協調各方不同的利益訴求完成某一目標的過程和能力，即領導力，主要表現在引導力、協同力、回應力、決策力和和諧力五個方面。第一，建立政府發揮引導力機制。要通過在多元主體之間、多元主體與政府之間營造良好的信任關系、構建和諧融洽的合作氛圍、充分聽取多元主體的意見、建立令多元主體向往的未來愿景等方式使其形成合力。第二，建立政府發揮協同力機制。要闡明社區教育社會參與的使命，明確指出社會力量應該采取哪些行動，并評估和獎勵在社區教育社會參與中表現出色的社會力量，讓多元主體社會參與的使命、行動和結果協同起來，讓政府與多元主體之間、多元主體之間形成一種正和博弈的關系。第三，建立政府發揮回應力機制。要從制度上保證對多元主體的意見和建議給予及時處理與回應，通過聯系多元主體、建立科學合理的跟蹤匯總、處置反饋等機制消除推諉、躲避和視而不見的問題。第四，建立政府發揮決策力機制。要對社區教育社會參與的目標、規劃、實施、評估整個過程進行動態管理，通過分析、判斷、比較做出各種決定和選擇，適時對社區教育社會參與有關活動的方向、內容及方式等進行調整和修正，使多元協同推進社區教育朝著理想、積極的方向發展。第五，建立政府發揮和諧力機制。要通過榜樣、說服、鼓勵、授權等方式維持政府與多元參與主體以及多元參與主體之間協調穩定的特定形態，如制定社會力量參與社區教育的規則、規范、公約，明確社會力量在社區教育治理中的權責定位，建立社區教育社會參與的進入與退出機制，保障社區教育社會參與中弱勢群體的話語權等。

（三）社區教育社會參與的協同保障機制

社區教育社會參與需要顯性教育資源如人力、物力、財力、技術，以及隱性教育資源如制度、文化等多方面的保障。第一，構建多元主體接受培訓機制。對有意愿參與社區教育的參與主體進行針對性、分層次培訓，培養其參與社區教育的組織能力、管理能力與統籌能力等，深化其對社區教育的價值功能、層級管理職責以及轉型升級發展等方面的認識。第二，構建資源整合共享機制。旨在提高已發現的教育資源的利用率和挖掘未發現的教育資源，以增加社區教育資源總量、增大資源利用效能。政府可通過制定社區教育資源開發的法律法規對社區教育資源開發涉及的主客體職責、共享機制、經費投入、督導評價等予以確定，為社區教育資源開發提供法律支持。同時，還要打造、整合社區教育數字化學習平臺，通過互聯網實現各種教育資源的相互溝通、銜接共享。第三，構建現代技術支持機制。結合社區教育協同治理與多元主體實際需求，搭建政府與多元參與主體之間信息傳導和溝通交流的協同治理智能平臺，實現社區教育社會參與相關事項的一網通辦，并通過相關數據的采集、存儲、開發、分析與傳遞，實現政府與多元參與主體之間治理協作水平的提高。第四，構建制度規范支撐機制。社會力量如社會組織、企事業單位、學校、部隊等不直接承擔社區教育職能的公益單位及具有某種特殊才能、熱心為社區教育服務的志愿者等參與社區教育時，參與的途徑、范圍、內容，以及在參與過程遇到困難如何解決等，都需要制度規范給予保障，這樣才能使社區教育社會參與規范化、法治化和正規化。

（四）社區教育社會參與的協同執行機制

社區教育社會參與的協同執行涉及多元主體，需要從宏觀、中觀和微觀三方面明確多元主體的角色定位與功能發揮。在宏觀層面上，要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，健全黨對社區教育社會參與的領導機制。從牢牢把握黨對社區教育協同項目意識形態工作的領導權，保證社區教育發展的正確發展方向；確立社區教育社會參與以人民為中心的協同合作發展理念，辦人民滿意的教育以及探索基層與社區黨組織領導、統籌、統領社會力量參與社區教育，健全社區教育社會參與的組織體系建設等方面確保黨管方向、黨管大局、黨管發展。在中觀層面上，需要政府發揮“元主體”的領導與管理作用，履行社會公共服務職能，對社區教育社會參與加以引導、調節和管理。如建立政府常態化業務指導和推進工作機制，定期召開社會力量參與社區教育的推進會、研討會、成果報告會等，解決社會力量參與社區教育的體制性、機制性障礙，充分整合各種資源，理順各種關系。在微觀層面上，要加強各方參與力量的科學互動與對話，構建融合各方利益需求的合作交流網絡，尤其是完善參與各方利益聯結機制。社區教育的利益涉及經濟利益和社會效益等，引入市場參與運作機制以后，參與社區教育運作的個人、社會組織、企事業單位、國家機關等， 均應該是社區教育利益的受益者，均應實現利益共享。而要實現利益共享，必須基于參與各方的對話，將不同參與相關者的利益需求以章程、工作計劃、合同等文本形式體現出來，并形成可見的社區教育社會參與發展績效，讓參與各方的利益得以實現。

［注釋］

①李珺，杜君英.上海社會力量參與社區教育的現狀及對策［J］.職業技術教育，2017，38（33）：65.

②中國成人教育協會成人教育科學研究機構工作委員會.建設學習型城市北京宣言——全民終身學習：城市的包容、繁榮與可持續發展［J］.高等繼續教育學報，2014，27（1）：5.

③張勝軍，孫建波.社區教育發展的時代轉變［J］.職業技術教育，2019，40（9）：20.

④田培杰.協同治理：理論研究框架與分析模型［D/OL］.上海交通大學，2013［2014-03-16］.https：//kns.cnki.net/kcms2/article/abstract？v=3uoqIhG8C447WN1SO36whHG-SvTYjkCc7dJWN_daf9c2-IbmsiYfKhp0bZr55rj3Q1GGlT40m46S7wCYC2md6BFLIMlAYkuN&uniplatform=NZKPT.

⑤朱丹平，顧錫宏.試論社區教育運行機制的現實困境與對策［J］.職教通訊，2018（21）：56.

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