南山國家公園建設途徑研究

劉正茂

摘要：基于目標導向，提出了10條南山國家公園建設途徑：開展詳細的生物資源本底調查；優化調整生態價值高的十萬古田泥炭沼澤濕地納入核心保護區；科學慎重論證南山國家公園擴區方案；科學論證生態廊道設計的可行性與必要性；強化對原住居民替代生計的開發；加強社會穩定風險評估，開發緩解和消除風險措施；加強組織機構和科研能力建設；嚴格執行環境影響評價制度；強化優秀傳統文化的傳承；有效落實督查整改意見。本研究結論對今后國家公園的建設與管理具有科學參考價值。

關鍵詞：生物多樣性；泥炭；環境影響評價；社會穩定性風險評估；建設途徑

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

國家公園建設是中國生態建設的重要探索，國家公園不僅承擔了生態資源保護和利用的重擔，同時承擔協調保護與利用矛盾的任務。建立國家公園體制是中國生態文明建設的重要內容，是實現自然生態保護領域治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

基于國土空間總體規劃及相關專項規劃和所在地區的詳細規劃無縫銜接；基于規劃和項目環評要求，落實“三同時”制度；基于社會穩定風險評估結論的慎重決策，積極采取緩減或化解保護與發展關系矛盾沖突，充分尊重擬建國家公園原住居民（特別是少數民族）的發展權，聚焦原住居民生活富址的提高和世代傳續，以及傳統文化的尊重與繼承發展，充分發揮當地原住居民歷史沿襲且科學的人與自然和諧的綠色種養循環為特質的多樣農耕文化；將地方優秀文化融人一般控制區的文旅項目的建筑、產業與細分業態，優質生態產品價值實現途徑等方面還有更多努力、探索、實踐、總結與提升的空間。為了進一步合法、科學、協同、有效推進南山國家公園高質量建設，順利爭取在第二批國家公園名單中名列榜首，基于筆者有限的專業知識與從業經驗，提出南山國家公園建設途徑供南山國家公園管理局及相關部門參考，更重要的是與同行一起探索國家公園建設的理論與技術。

1研究區概況

1.1地理位置及四至狀況

南山國家公園體制試點區隸屬湖南省邵陽市城步苗族自治縣，位于東109°59′25″-110°33′36″，北緯26°01′55″-26°21′32″之間。南山國家公園主體區域四至界線為：東起湖南與廣西壯族自治區省界（原金童山國家級自然保護區明竹老山片區東邊界），南至湖南與廣西壯族自治區省界、原白云湖國家濕地公園十萬古田片區、古田村、坳嶺村、桂花村、汀坪金童山村、原南山國家級風景名勝區南山片區南邊界，西抵原南山國家級風景名勝區南山片區西邊界，北達原南山國家級風景名勝區南山片區、原金童山國家級自然保護區金童山片區、原兩江峽谷國家森林公園、橫水村、桂花村、和平村、大陽村、大橫村、卡田村、白毛坪村、原南山國家級風景名勝區白云湖片區、金紫山林場、大岔坪村、壯團園村、黃傘村、小寨村邊界。另外，南部的小塊飛地為原南山國家級風景名勝區的五團苗寨片區。

1.2生態系統多樣性及其功能

南山國家公園位于中國南北縱向山脈（雪峰）與東西橫向山脈（南嶺）的交匯地帶，是長江流域沅江水系和珠江流域西江水系的源頭、分水嶺和水源涵養地，東亞-澳大利西亞候鳥重要遷徙通道。南山國家公園由森林、草原、濕地和農業4類生態系統組成，區域涵蓋了中國中南部山地生態系統的全部類型，生物多樣性豐富，有中南地區規模最大的中山泥炭蘚沼澤濕地，有南方最大高山臺地草原南山草原，有“東南亞第一近城綠色長廊”兩江森林峽谷，有中國面積最大、保存最完整的中亞熱帶低海拔常綠闊葉次生森林群落，有國內少有的千年苔蘚集中區和高山草甸及湖泊濕地，有中國南嶺山地新發現的樹種、國家I級保護植物資源冷杉等，有非物質文化遺產苗族吊龍舞等。是南方集體林區少數民族地區人與自然和諧共生、“山水林田湖草”生命共同體的典型代表。

1.3生物資源狀況

根據多次調查，經綜合統計分析，南山國家公園范圍內共有維管束植物224科904屬2 393種（含變種、變型等種以下單位及栽培植物，下同），其中：蕨類植物45科118屬455種，種子植物179科784屬1 930種（裸子植物8科15屬23種，被子植物171科771屬1 915種），包括土著維管束植物222科898屬2 305種，栽培植物25科48屬88種。以中亞熱帶低海拔常綠闊葉林為代表，境內分布以栲樹林、羅浮栲林、小紅栲林、鉤栲林、多脈青岡林、甜櫧+茶梨林、湖南楠林為代表的原生性頂級常綠闊葉林群落，原生亮葉水青岡群落，華南五針松林以及南方紅豆杉、資源冷杉、長苞鐵杉等珍稀裸子植物闊葉林等。

據調查，共有野生脊椎動物31目100科337種，其中：魚類4目15科40種、兩棲類2目8科28種、爬行類3目10科49種、鳥類15目46科171種、哺乳7目21科49種。昆蟲類繁多，已記錄有16目107科880種。

1.4水文與水資源狀況

南山國家公園系長江流域沅江水系、資水水系和珠江流域西江水系源頭及三大水系的分水嶺，是重要的水源涵養地。區域內地表切割強烈，河川水系發育呈樹枝狀分布，水系發達。境內主要水系即巫水（沅江一級支流）、渠江（沅江二級支流）、夫夷水（資水一級支流）、潯江（西江二級支流）皆發源于南山國家公園境內。河流呈輻射狀從南、西、東3個方向流往境外，分屬長江與珠江兩大水系。

1.5南山國家公園體制試點情況

南山國家公園于2016年7月經國家發改委批復設立，是全國首批10個國家公園體制試點區之一，地處湖南省邵陽市城步苗族自治縣，涵蓋7個鄉鎮、3個林場、1個牧場，49個行政村和居委會，總面積667.93 km2（100.19萬畝），其中國有土地213.40 km2（32.01萬畝），集體土地454.53 km2 （68.18萬畝）。主要由原南山國家風景名勝區、湖南金童山國家自然保護區、湖南兩江峽谷國家森林公園、湖南白云湖國家濕地公園4個國家級自然保護地和部分具有保護價值的區域整合而成。該區域是長江流域沅江水系、資江水系、湘江水系和珠江流域西江水系的源頭和重要水源涵養地。因為生態系統代表性、原真性和完整性強，自然資源價值國家代表性突出，保護價值和生物學意義巨大，南山國家公園體制試點于2016年設立，有效地探索了在中國南方集體林區國家公園的創建之路，為經濟欠發達地區、少數民族地區和革命老區推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，創造了可復制、可推廣的南山經驗和南山樣板。

2研究方法

根據國務院《關于國家公園空間布局方案的批復》中提出“積極支持國家公園建設，承擔國家公園范圍內的經濟發展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監管等職責，正確處理生態保護與原住居民生產生活的關系，探索企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的有效模式，促進人與自然和諧共生、永續發展，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一”的要求，結合《南山國家公園體制試點專項督察報告（第三督察組）》評估內容與結論意見，通過對南山國家公園創建過程開展回顧分析，參考首批國家公園建設的成功經驗與做法，基于生態過程與目標保護達成為導向，結合南山國家公園實際，系統分析和提出南山國家公園高質量建設的途徑。

3研究結果

3.1南山國家公園制試點建設過程與回顧

2015年1月，國家發改委等13部委《關于印發建立國家公園體制試點方案的通知》（發改社會[2015]171號），在全國選定9個省（市）開展國家公園體制試點，湖南省被確定為試點區之一。根據2016年7月《國家發改委關于南山國家公園體制試點區試點實施方案的復函》（發改社會[2016]1603號），湖南城步南山國家公園試點區被批準為國家公園體制試點，是全國首批10個國家公園體制試點區之一，由湖南省政府垂直管理，委托邵陽市政府代管。

3.2建設途徑

3.2.1開展詳細的生物資源本底調查

要對國家公園區早期開展的一系列生物多樣性調查進行回顧性評估，結合試點建設以來定位觀測（如紅外定位相機監控等設備）獲取的信息進行分析與評估，對生態位高，生物多樣性賦存之地開展詳細調查，補充更新國家公園區內物種名錄，充分挖掘生物學價值與生態學功能。

3.2.2科學謹慎論證南山國家公園的擴區方案

南山國家公園體制試點專項督察報告對南山國家公園建設過程沒有提出面積或典型性或國家代表性不強等問題質疑，擴區原則上不是本次沒有被列人首批國家公園的關鍵原因。南山國家公園擴區方案擬將原來的規劃控制面積667.93 km2增加到約1 400 km2（如圖1所示），整合黃桑、舜皇山等相鄰國家級自然保護區，囊括了同緯度地區保存最為完好的常綠闊葉林生態系統，同時充分吸納已是生態紅線范圍但沒有設置保護機構的生態區域，通過建立生態廊道將各片區串聯，最大化實現生態系統完整性。但在這一整合重組過程中，也帶來機構重構，人員崗位和職位重新配置等帶來的一些負面影響。建議以保護質量和社區人民生活福址提升為導向，采取近自然或有機農業或生態友好型農業等可持續替代生產生活方式，政府要定向精準指導和發力。南山國家公園的建設途徑可不一定要一步到位貪大和貪全。有必要系統評估現有自然保護區在擴人南山國家公園之前的保護成效，在充分分析擴人之后來自機構、人員安排、領導崗位變動及社會穩定風險帶來的一系列不確定性甚至負面的影響。

3.2.3優化調整生態價值高的十萬古田泥炭沼澤濕地納入核心保護區

基于當前的規劃，南山國家公園十萬古田區中山沼澤、苔蘚濕地、灌叢濕地以及泥炭被規劃有一般控制區，有必要下一步將此部分區域納人國家公園核心控制區，提升保護級別，實現更好的保護。南山國家公園十萬古田中山沼澤、苔蘚濕地、灌叢濕地以及泥炭，具有國家代表性或唯一性的生態資產與資源價值，當前很少有人深人全面報導。Ting Ma（2018）研究認為十萬古田泥炭的形成開始在3.5-9.5 ka BP之間。Shikai Wei（2022）研究認為十萬古田泥炭的主要原位起源似乎在很大程度上取決于泥炭地通常極其潮濕的環境。要基于生態系統多樣化來深人開展生物資源調查與監測，基于近自然的生態修復手段來開展部分受損生態的恢復。

3.2.4科學論證生態廊道設計的可行性與必要性

要注意評估納人南山國家公園中原自然保護區或風景名勝區或國家濕地公園原來的保護效果，不宜隨意在各保護區之間建立生態廊道，要對生態廊道的規模，特別是寬度，起止處要進行詳細生物學和人類活動影響調查與科學論證，防止因重要的當地社區種植區或牧草區或基本農田退區，引起社區居民生計沒有保障，要考慮建立生態廊道的社會穩定風險評估。可以設立生態補償機制以及定向培訓來合理引導社區居民采取有機綠色種養循環。

3.2.5強化對原住居民替代生計的開發

不能以犧牲公園內原住居民生活福址為代價。要強化定向生態補償以及智力補償為手段，培育可持續生態化的發展道路。要深入探索原住居民的世代持續發展與公園生物多樣性保護相結合的創新模式，引導和鼓勵生態友好型或有機農牧業活動，如在一般控制區的范圍內科學評估和劃定一定的范圍，傳承當地少數民族的農耕文化，允許原住居民冠以南山國家公園區域公眾品牌。以高質量與小規模的發展模式來經營；開展農業生產方面的定性精準補償。積極為原住居民后代的成長、就學與就業等創造條件與機會，并形成長效機制。適度穩定國家公園內原住居民，調查分析原住居民的生計方式，鼓勵、支持和幫助原住居民進行生產生活方式轉型。禁止一切損害生物多樣性的行為。嚴格要求采取有機農業的耕作方式，實施限定區域內且合理規模的有機耕作和有機養殖。

3.2.6加強社套穩定風險評估并開發緩解和消除風險措施

生態非自愿移民，不能搞強制性的行為，要在充分發揮原住居民在生物多樣性保護與國家公園建設中的主人翁地位。在有效開展社會穩定風險評估的基礎上，將少數生態非自愿移民身份進行置換，符合條件的可以考慮一戶安排一位守護人員，通過解決就業的方式來解決他們的替代生計途徑，達到為公園生態保護助力的目的。

3.2.7加強組織機構和科研能力建設

國家公園相當于中國自然生態資產管理中的“央企”，要發揮好南山國家公園在生物多樣性保護、生態價值與功能實現的示范作用。在南山國家公園有序規劃建設一批野外生態系統定位觀測臺站，與中國科學院、中國林業科學院、有關大學及省級科研臺站實現科學數據的共享，為國家公園智慧平臺的構建與完善，發揮好規劃先行的作用。

3.2.8嚴格執行環境影響評價制度

加強規劃環評引導南山國家公園一般控制區的規劃建設。對一般控制區的規劃項目或建設內容，要基于規劃深度提出生態環境保護措施，提出投資匡算（或匡算），此規劃環評報告原則上是要生態環境部門組織多個部門聯合審查，出具審查意見，國家公園原則上是要由生態環境部審查（除非部里受權省級生態環境主管部門），并出具文件確認審查意見。開展規劃建設與國土空間規劃、相關專項規劃、行業規劃等的符合性和協調性分析，確保規劃與建設合法合規。編制南山國家公園規劃報告時，要同時開展規劃環評報告書編制，對一般控制區的規劃項目或建設內容，要基于規劃深度提出生態環境保護措施，提出投資估算（或匡算），此規劃環評報告原則上是要生態環境部門組織多個部門聯合審查，出具審查意見，并在規劃以及后續建設中要落實生態環保措施，做足經費預算，確保“三同時”制度的落實。確保南山國家公園建設時，特別在一般控制區單個項目或工程建設時，符合上位規劃環評要求，否則，在辦理單個具體項目基本建設審批手續時，生態環境部門審批時可能會因為規劃層面沒有系統考慮給水與排水設施或排污口或鄉鎮污水處理廠的容量空間，導致項目有可能難以審批，影響國家公園建設的時效性，有時甚至增加投資，或工程因為不能獲取排污許可等，無法投人使用，造成資金浪費，投資無法收益等。

3.2.9強化優秀傳統文化的傳承

注重南山國家公園內民間文化，特別是少數民族文化的傳承與創新。深度挖掘少數民族文化支撐人與自然和諧相處的文化與習俗。鼓勵在一般控制區在不破壞生態，以及污水排人經處理達標有排放出路地地方，適度開展有關生態友好型的文旅項目，將當地少數民族的優秀文化，特別是與自然和諧相處的文化深度挖掘，為中小學生等特殊群體提供生物多樣保護與教育的文旅產品，為當地社區提供就業機會與創收渠道。南山國家公園規劃建設要有文化底蘊深厚的著名或知名建筑、人文、地理、宗教、民族、農業、文旅產業、鄉村產業、動物學、植物學、水文與水資源、環境保護、交通、市政、給排水、通訊等專業人士參與規劃，否則規劃難以落地，要將一般控制區的規劃建設有效服務于國家公園的主題，科學、合理、可持續地利用生態功能與價值，面向人民對優質生態產品供給的需求。積極引人社會資本，科學合理開發生態價值的可持續的實現方式。

3.2.10有效落實督查整改意見

有效落實2018年南山國家公園體制試點專項督察報告（第三督察組）反饋和要求整改的意見，應在下一步擴區規劃報告中進行措施布局，要對下位專題規劃作出安排，以及落實監督檢查機制。

4結論

南山國家公園自批準試點以來，湖南省委省政府、省林業局以及公園所在市、縣開展了積極有效的工作，取得了較長足的進展，但受資金、人才、社區發展與保護矛盾協調等多方面的因素制約，但距國家試點建設要求還有一定的差距。建議南山國家公園管理局應加強生物本底調查、進一步優化核心保護區與一般控制區、創新體制機制、加大受損生態保護與修復、加大保護與社區發展矛盾調處力度、加強生物多樣性監測和違法監管、創新宣傳途徑與方式、加大科普層面、創新和挖掘生態價值的實現方式方法，促進社區人民生活福址等方面綜合施策發力。具體可以參照本研究提出的上述14條建設途徑去精準發力，爭取早日獲取國家通過試點驗收，推動南山國家公園的保護和建設進入一個新的里程碑發展階段。