從行政管理邁向公共管理

劉金柱 趙松芳

摘要：在市場經(jīng)濟建設及社會建設不斷取得新成果的今天，我國的公共事務管理范式必然會發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，公共事務管理是一個較大的概念，其管理對象囊括日常生活中的大多數(shù)事務，如醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等。在過去的一段時間里，我國確立了基于專業(yè)化和法律制度進行公共事務管理的基本原則，進一步提高了公共事務管理范式的合理性。本文結(jié)合實際工作經(jīng)驗，在簡單介紹公共事務管理范式的沿革的基礎上，對構(gòu)建我國公共事務管理范式主要策略進行深入研究。

關鍵詞：公共事務；行政管理；范式

公共事務管理范式實際上是一種基于工商管理理論的公共管理模式，它對公共部門工作提出了新的要求，給原有的配套制度和政策帶來了一定的挑戰(zhàn)。我國的公共事務管理起步較晚，時至今日仍然屬于新興事物，深入剖析傳統(tǒng)行政管理模式中存在的不足之處，并以公共事務管理理論為基礎，調(diào)整我國公共事務管理方式，是未來發(fā)展的趨勢。

一、我國公共事務管理范式沿革與原因

在過去的很長一段時間里，行政管理范式發(fā)揮著一定的作用，其顯然適應傳統(tǒng)行政管理體制的需要。我國的第一部憲法于1954年出臺，明確規(guī)定了以中央政府部門管理體制為主的行政管理模式。在后續(xù)的發(fā)展中，行政管理體制改革始終在進行，取得了一定的階段性成果。二十世紀八十年代，行政體制改革更進一步，對經(jīng)濟管理部門進行了一定的調(diào)整，賦予地方政府更多的管理權(quán)限，這為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更多的可能性，同時打破了人民公社政社合一的體制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制走上歷史舞臺，行政管理從此不再與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)掛鉤，然而此時的改革主要是為了保證經(jīng)濟發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理體制依舊存在。

二十世紀八九十年代，我國市場經(jīng)濟剛剛起步，政府在公共事務管理中仍占據(jù)主導角色，公共事務管理的實踐和理論研究也尚未擺脫行政管理帶來的影響，研究的主要課題都集中在如何推動政府部門行政管理發(fā)展，相關理論體系和實踐方法仍然囿于行政管理范式，并沒有擺脫行政方面的限制。隨著時間的推移，二十世紀九十年代初期，社會主義市場經(jīng)濟體制這一概念進入人們的視野，對資本、人才、技術等要素進行培育和發(fā)展，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的必然要素，此時傳統(tǒng)的行政管理模式顯然已經(jīng)不再具有科學性與合理性，公共性開始受到越來越多的關注，公民參與、公共管理成為新的課題，越來越多的公共領域開始向公民開放，傳統(tǒng)的行政管理模式不再占據(jù)主導地位，公共事務管理范式的實踐與理論研究由此進入新階段。

進入二十一世紀以后，公共事務管理范式的轉(zhuǎn)變有效提高了公共事務管理的質(zhì)量，特別是在世界經(jīng)濟一體化、信息傳播網(wǎng)絡化的今天，公共事務管理的方法和內(nèi)容發(fā)生了一定的變化，我國公共事務管理范式轉(zhuǎn)變的歷程和原因由此可見一斑。

二、構(gòu)建我國公共事務管理范式的主要策略

不難看出，我國目前正處在行政管理向公共管理范式轉(zhuǎn)換的關鍵期，在各方面因素集體推動的同時，也不可避免面臨許多挑戰(zhàn)。結(jié)合當前的情況，對構(gòu)建我國公共管理范式的主要策略進行研究，可謂勢在必行。

（一）明確公共管理內(nèi)涵與外延

時至今日，公共管理的內(nèi)涵仍然不夠清晰，由此帶來兩點影響：一是影響公共管理工作的執(zhí)行和理論研究，二是導致公共管理教育無法快速發(fā)展。要解決這兩個問題，必須盡快明確公共管理的內(nèi)涵，在社會實踐及學術研究的過程中，明確公共管理的具體定義?？梢詫⑵淅斫鉃樘囟ㄖ黧w為實現(xiàn)公共利益，向社會公眾提供公共服務和產(chǎn)品的全部管理行為。與之相對應的行政管理，指的是政府部門通過制定政策、執(zhí)行政策，對公共事務及內(nèi)部事務進行管理的過程。行政管理不能僅以相關部門推行政務進行理解，否則可能會存在一定的偏差。例如，如果將行政單純理解為相關部門推行政務，將很難闡明行政管理的目的，可能導致出現(xiàn)以權(quán)謀私等行為，同時忽視了公民在這個過程中的參與權(quán)，并沒有闡明公民在這個過程中所扮演的角色，更重要的是，此解釋忽略了被管理事務的性質(zhì)，導致公共事務管理工作遇到一定阻礙。因此，近年來有關專家和學者一直在對公共事務管理范式進行研究和探索，提出了許多關于行政管理、公共管理的新思路和新理論，這同樣為公共事務管理范式的構(gòu)建提供了一定的支持。從從屬關系的角度來說，行政管理實際上可以看作公共管理的分支或手段，未來，明確公共管理的內(nèi)涵、厘清其外延概念等，能使公共管理方式變得更加清晰，也能使之適用范圍更加合理，這對于提高我國公共事務管理范式的質(zhì)量有一定的積極作用。

（二）加強公共事務管理理念的傳播

從某種意義上來說，公共事務管理范式是我國社會全面進步的必然選擇。從2002年中國特色社會主義市場經(jīng)濟初步建立開始，我國的社會發(fā)展開始進入新階段，以經(jīng)濟體制改革為基礎的經(jīng)濟、政治、文化、社會體制改革逐步推進。相關部門將職能重點放在履行社會管理和公共服務職能上，加大力度開展公共設施建設、加強食品安全管理工作，在短時間內(nèi)實現(xiàn)了政務公開和電子政務等目標，打造服務型政府、法治型政府和效能型政府的愿景成為現(xiàn)實。與此同時，公共事務管理體制也發(fā)生了一定的變化，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共事務的管理責任，逐漸由非營利性組織承擔，以奉公守法、可持續(xù)發(fā)展為代表的各種新理論成果，開始在公共事務管理范式中得到應用。

不難看出，公共事務管理理論及實踐的變化，完全符合時代發(fā)展、經(jīng)濟進步的趨勢，想要保證公共事務管理范式得到進一步發(fā)展，必須加快公共管理理念傳播速度，提升效果。具體來說，盡快建立合同外包制、競爭機制下的公共事務管理體系，允許公民參與公共事務治理、保證社會公平，是未來發(fā)展的必要方向，同時盡快建立針對公共物品供給的管理機制，為公共管理理念的傳播打下堅實基礎。只有這樣，人們才能認識到公共事務管理的重要性，相關部門、社會和個人共同參與公共事務管理，公共產(chǎn)品的供給和配置才能更加公平、準確，我國的公共事務管理范式才會越來越完善。

（三）加大公共管理人才培養(yǎng)力度

受起步時間較晚、可供參考的發(fā)展成功案例不多等因素的影響，時至今日我國的公共管理人才培養(yǎng)體系仍然有一定的不足之處，目前執(zhí)行的公共事務管理人才培養(yǎng)體系更符合傳統(tǒng)行政管理模式的需求，很難培養(yǎng)出真正具有現(xiàn)代公共精神和理念、擁有專業(yè)化管理能力的公共事務管理人才，這對構(gòu)建公共事務管理范式十分不利。因此，在今后的發(fā)展中，相關部門應盡快采取措施調(diào)整公共管理人才培養(yǎng)方法，對行政管理專業(yè)的育人模式進行改進，以現(xiàn)有行政管理專業(yè)為基礎，打破傳統(tǒng)育人模式的禁錮，將公共管理的理論、實踐方法融入人才培養(yǎng)體系。同時進一步擴大公共管理專業(yè)本科的招生規(guī)模，為構(gòu)建公共事務管理范式提供充足的人力資源支持，相關部門、企事業(yè)單位和其他社會組織中從事公共行政工作的人員深造培訓，傳達全新的公共管理理念、知識和技術，使之能夠在構(gòu)建公共事務管理范式的過程中發(fā)揮更大的作用。

（四）推動公共事務管理實踐

在專家、學者的不懈努力下，我國的公共管理理論越來越成熟，各種各樣的研究成果如雨后春筍般涌現(xiàn)。互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展，逐漸被人們所了解和廣泛應用，相關部門更是大力進行了一系列行政管理改革，為推動公共管理發(fā)展進步作出巨大努力。與此同時，長時間形成的政治文化和行政管理體制，在一定程度上影響著我國公共事務管理范式，傳統(tǒng)的公共事務管理范式在部分領域依舊被沿用，這給服務型政府、責任型政府、法治型政府和效能型政府的打造帶來一定的難度，也使公共產(chǎn)品無法實現(xiàn)多中心、互補建設，影響人們參與積極性和社會公平的實現(xiàn)效果。

從實際情況來看，為解決此類問題，要推動資本、技術、人才等要素發(fā)展，相關部門必須盡快調(diào)整職能及管理手段，采取宏觀調(diào)控的方法保證市場經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，同時嚴格遵守法律法規(guī)的有關要求對公共事務進行管理，允許社會中介組織發(fā)展，為社會經(jīng)濟提供服務。國有資產(chǎn)的管理體制也必須作出一定調(diào)整，盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度并將其應用到市場經(jīng)濟中，對原有的勞動人事、社會保險等制度進行改革，保證在市場經(jīng)濟高速發(fā)展條件下，國有企業(yè)仍能有序參與競爭，這進一步推動了我國公共事務管理向公共的角度發(fā)展，從公共事務管理的主體到內(nèi)容，都發(fā)生了一定的變化。

因此，在未來的工作中，相關部門應進一步大力推行公共事務管理范式，對傳統(tǒng)的行政管理范式予以改進，廢止不符合新時期下公共事務管理需求的措施和制度，使新的公共事務管理范式得以在社會層面得到落實，為推動公共事務管理發(fā)展做出努力。

（五）實行公共事務領域的多元化治理

在過去的行政管理模式下，主要的公共事務管理部門承擔所有的公共事務管理責任，集中了所有的管理權(quán)，在新的時代背景下要重新構(gòu)建公共事務管理范式，必須盡快推動公共事務領域的多元化治理，對部門和市場的關系進行細分，打破相關部門作為權(quán)力中心的傳統(tǒng)思維，將多元化理念引入其中。要從管理層面入手，強調(diào)管理主體的多元化，允許除了相關部門之外的非營利性組織或機構(gòu)參與其中，形成由政府、非政府的國際組織以及各種社會團體等共同管理的新局面，保證公共事務管理的有效性。此外，要建立、健全授權(quán)分權(quán)制度，通過授權(quán)的形式，允許第三方參與公共物品生產(chǎn)和公共服務，最終形成由非營利組織、公民自主組織和非政府組織的多中心組織機構(gòu)，保證公共事務管理范式的合理性。

（六）實現(xiàn)公共事務管理的多元化合作

公共事務管理本身有一定的復雜性，對管理主體的要求較高，第三方參與的多元化管理模式，能夠在一定程度上保證公共事務管理效果，減輕政府部門在公共物品和公共服務方面的壓力。但第三方多為非營利性組織，在不斷提供準公共物品或混合公共物品的過程中，其必然要面臨資金不足的困境，因此往往只能為一部分對象提供支持和服務，僅依靠第三方進行公共事務管理及服務，很難取得預期效果。在構(gòu)建公共管理范式的過程中，相關部門應把握好讓權(quán)轉(zhuǎn)責的尺度，在轉(zhuǎn)移一部分責任的同時，從宏觀層面把控公共事務管理的大方向，并在與第三方合作時，對具體、復雜的公共管理工作進行合作處理，真正做到同時兼顧大局和具體事務，保證公共事務管理的有效性。此外，在讓渡部分公共事務管理權(quán)利的過程中，對公共事務的種類、影響、管理難度等進行綜合評判，保證多元主體合作的有效性。

（七）引進市場機制，建立競爭模式

除上文提到的措施外，構(gòu)建公共管理范式還需要從引進競爭機制和市場機制入手。所謂的競爭機制，指的是為保證公共事務管理質(zhì)量，由包括相關部門在內(nèi)的各個主體所進行的競爭，其中相關部門與第三方部門進行的競爭必須保證公平公正，以共同完成公共服務目標為出發(fā)點。另外，各主體間的相互競爭也十分重要，主要是在相關部門的引導下，各自治組織及非營利性組織之間進行競爭，在一定程度上提高公共事務管理及公共服務的質(zhì)量。另外，還需要促進相關部門內(nèi)部競爭，鼓勵擁有更多公共服務資源的部門參與公共事務管理，保證我國公共事務管理范式的構(gòu)建效果，提升公共事務管理的最終水平。

三、結(jié)語

目前，行政管理范式在公共事務管理中占據(jù)主導地位。為了進一步優(yōu)化我國公共管理效果，必須采取明確公共管理內(nèi)涵與外延、加強公共管理理念的傳播，加大公共管理人才培養(yǎng)力度，推動公共管理實踐等措施，打破傳統(tǒng)行政管理范式的壟斷地位，為新的公共事務管理范式的建成打下基礎。

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作者簡介：劉金柱（1988），男，碩士，講師，研究方向為公共管理、大學生思政教育。

趙松芳（1990），女，碩士，講師，研究方向為公共管理、職業(yè)技能培訓、大學生思政教育。