PPP項目財務(wù)測算重難點問題與應(yīng)對策略

陳滔

摘要：相較于BT、BOT、EPC等模式，PPP模式下的項目運作更具復(fù)雜性與特殊性，項目財務(wù)測算也更為復(fù)雜、難度更大。基于此，本文結(jié)合實際，就PPP模式與傳統(tǒng)模式財務(wù)測算的差異、PPP項目財務(wù)測算重難點問題與應(yīng)對策略展開探討，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目；財務(wù)測算；重難點問題；應(yīng)對策略

DOI：10.12433/zgkjtz.20233410

一、PPP模式與傳統(tǒng)模式財務(wù)測算的差異

PPP項目財務(wù)測算主要是根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，綜合計算項目合作期限（包括建設(shè)期、運營期等）的收入、成本以及收益，從財務(wù)角度分析項目盈利水平和償債能力，進而評價項目實施的可行性、有效性以及合理性。財務(wù)測算通常包括凈現(xiàn)值、內(nèi)含報酬率、償債備付率等指標(biāo)，測算結(jié)果是PPP項目實施的前期條件。對于政府方而言，通過測算PPP項目可行性缺口補助，可以確定未來幾年至幾十年支出情況，再根據(jù)財政預(yù)算，綜合評估財政支出能力、考量財政承受能力。對于社會資本方而言，可以對PPP項目可行性指標(biāo)進一步評價，量化投資估算、績效考核、債務(wù)融資等指標(biāo)，確定投資回報率、建安費下浮率等，進而確認綜合投資收益、投資主體收益，以便在磋商談判中，實現(xiàn)利益最大化，在建設(shè)運營期間合理規(guī)避風(fēng)險。對于融資機構(gòu)方而言，根據(jù)財務(wù)測算，結(jié)合政府方和社會資本方的信用評價、權(quán)利義務(wù)和融資擔(dān)保等信息，可以確認項目可融資額度和計劃，出具融資意向函。

PPP項目財務(wù)測算與傳統(tǒng)項目財務(wù)測算相比存在較大差異：第一，PPP項目盈利能力不明顯，在項目前期經(jīng)營時，普遍處于虧損狀態(tài)，政府方給予可行性服務(wù)費補貼，按照合同約定以及績效考核結(jié)果支付費用。第二，政府方入股比例較低，不控制PPP項目公司的經(jīng)營權(quán)，不直接參與PPP項目經(jīng)營管理，社會資本方主導(dǎo)PPP項目全過程建設(shè)和運營，承擔(dān)融資、擔(dān)保及債務(wù)資金的歸還責(zé)任。第三，PPP項目實施單位眾多，各方利益訴求不同，合作方式不一，在設(shè)置財務(wù)測算模型、邊界條件等方面有變化。第四，PPP項目財務(wù)風(fēng)險較大，包括融資擔(dān)保風(fēng)險、財政支付風(fēng)險、利率調(diào)整風(fēng)險等。第五，PPP項目經(jīng)營期結(jié)束后，處置公司股權(quán)、資產(chǎn)等相關(guān)權(quán)益，不管有償方式還是無償方式，都會影響財務(wù)模型。

二、PPP項目財務(wù)測算重難點分析

第一，財務(wù)測算專業(yè)能力問題。通常來說，PPP項目投資額大、回收期長，建設(shè)運營期超過10年，包括設(shè)計規(guī)劃、建設(shè)施工、合作方式、征地拆遷、績效考核、風(fēng)險承擔(dān)及調(diào)價機制等方面，注冊資本金占總投資的20%～30%，需要統(tǒng)籌考慮出資比例、付費方式、融資結(jié)構(gòu)和收益分配等內(nèi)容，且PPP項目涉及領(lǐng)域眾多，對專業(yè)性要求更高。在財務(wù)測算時，單獨由某一個單位或者部門進行分析、核算和匯總，可能對風(fēng)險預(yù)估不夠充足、不夠全面，容易與實際發(fā)生偏離，造成損失。

第二，財務(wù)測算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問題。PPP項目大多是綜合性項目，涉及子項分項眾多。如果PPP項目財務(wù)測算標(biāo)準(zhǔn)、測算流程和指標(biāo)口徑不夠統(tǒng)一，沒有形成系統(tǒng)性、完整性的制度體系，加上獲取數(shù)據(jù)不夠全面、準(zhǔn)確、及時，或缺少關(guān)鍵性的財務(wù)報表數(shù)據(jù)等，就會在財務(wù)測算時出現(xiàn)一定偏差。

第三，財務(wù)測算風(fēng)險預(yù)判問題。PPP項目除了建設(shè)期，更多的收益在運營期，整個過程中不可控因素較多。在財務(wù)測算時，通常是基于假設(shè)進行，重點考慮凈現(xiàn)值、償債備付率等指標(biāo)，難以深入分析項目本身的風(fēng)險，存在一些不確定性，加上投資建設(shè)各主體都盡量規(guī)避自身風(fēng)險，容易出現(xiàn)風(fēng)險外溢。例如，征地拆遷不力導(dǎo)致工期延誤的進度風(fēng)險、逾期支付違約造成的資金風(fēng)險、附屬設(shè)施經(jīng)營不力產(chǎn)生的運維風(fēng)險等，都可能影響項目投資收益。

第四，財務(wù)測算稅收籌劃問題。由于PPP項目的特殊性，在做稅收籌劃時，要考慮增值稅、房產(chǎn)稅、城建稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多個稅種。同時，PPP項目付費方式較多，不同性質(zhì)付費享受的稅率和稅惠也各有不同。例如，可用性服務(wù)費可按照建筑服務(wù)繳納9%的增值稅，運營維護費可按照專業(yè)技術(shù)服務(wù)繳納6%的增值稅，使用者付費可以享受政府免稅補助。在財務(wù)測算中，有時因時間倉促，加上對使用稅種、稅收優(yōu)惠政策理解不一致，很難保證稅收籌劃的最優(yōu)化。

第五，財務(wù)測算全周期分析問題。不少社會資本方原先主業(yè)以施工為主，后來轉(zhuǎn)型到“投資+施工”模式，在做PPP項目財務(wù)測算時，過多關(guān)注建設(shè)期測算分析，考慮在施工周期內(nèi)獲取的收益，一定程度上忽視了運營期、移交期的財務(wù)測算，而PPP項目的收益更多是在中后期的運營期、移交期。如果在全周期分析方面，財務(wù)測算的準(zhǔn)確性不夠，那么在項目實施條件發(fā)生變化時就會缺乏精準(zhǔn)指導(dǎo)，難以及時做出合理的應(yīng)對。

三、PPP項目財務(wù)測算重難點問題的解決辦法

（一）明確財務(wù)測算的主要思路

PPP項目財務(wù)測算的關(guān)鍵是厘清思路，主要包括：確定PPP項目測算邊界，例如，項目建設(shè)內(nèi)容、總投資、概預(yù)算、合作期、調(diào)價機制、總體成本等；明確項目在合作期內(nèi)現(xiàn)金流量，包括收入、支出等構(gòu)成與測算情況；明確對項目凈現(xiàn)值、內(nèi)含報酬率等核心指標(biāo)的評價；項目的融資方式以及市場響應(yīng)測試；項目不確定性因素分析及評價；全生命周期財務(wù)狀況的分析及評價等。

考慮到PPP項目涉及建設(shè)期、運營期、移交期等階段，且大多是關(guān)系國計民生的重要工程，務(wù)必要加強對財務(wù)測算全周期的監(jiān)督管理，成立PPP項目評審領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會，讓投資、財務(wù)、工程和法務(wù)等專業(yè)部門全部參與、綜合評判，并邀請金融機構(gòu)人員分析投融資結(jié)構(gòu)、投資回報等，確保測算分析結(jié)果真實有效。在項目實施前，深入開展項目可行性、必要性分析，進行物有所值評價和財政承受能力論證，評估項目公司運營財務(wù)健康情況，保障雙方利益順利實現(xiàn)。在項目實施中，加強過程監(jiān)管，邀請第三方開展評價，將階段性實施情況與計劃目標(biāo)相對應(yīng)，及時糾偏。在項目移交后，開展審計，評估項目最終投入產(chǎn)出比，認真總結(jié)分析，為日后的PPP項目財務(wù)測算提供參考。

（二）確定財務(wù)測算的基礎(chǔ)內(nèi)容

作為社會資本方在實施PPP項目時，應(yīng)從財務(wù)測算角度著重考慮項目收益性、安全性和流動性，進而確定測算的基礎(chǔ)內(nèi)容。

第一，總投資。數(shù)據(jù)來源為可研報告的總投資，但要計算建設(shè)期投資、使用者付費項目運營階段流動資金以及政府付費項目的運維成本。

第二，融資計劃。結(jié)合項目總投資、付費進度，并根據(jù)資金來源、借款本金以及償還利息、借款期限、資金使用等情況按照年份合理安排資金使用，并編制項目融資計劃表。

第三，項目成本。結(jié)合項目運營階段的維護內(nèi)容對經(jīng)營及運維成本進行分解，總成本為建設(shè)成本與外購原材料、燃料、動力費用、折舊費、攤銷費、修理費、人工工資及福利費等之和。

第四，利潤表各指標(biāo)。運營階段政府付費、使用者付費、運營費用、建設(shè)成本分攤、流轉(zhuǎn)稅及附加、所得稅與項目利潤總額、凈利潤、未分配利潤、息稅前利潤及息稅折舊攤銷前利潤等指標(biāo)。

第五，現(xiàn)金流量表。結(jié)合項目的收入、成本以及稅費支出等情況，計算項目凈現(xiàn)金流，并以此為基礎(chǔ)計算項目收益以及財務(wù)生存情況。

第六，資產(chǎn)負債表。將其他報表的數(shù)據(jù)經(jīng)計算或直接引入資產(chǎn)負債表，編制時應(yīng)實現(xiàn)“資產(chǎn)=負債+所有者權(quán)益”的動態(tài)平衡，通過平衡的資產(chǎn)負債表驗證財務(wù)測算的準(zhǔn)確性。

第七，物有所值。通過比較PSC值與PPP值，判斷項目是否通過物有所值評價。其中，PSC值為比較因子，PPP值為項目各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值。對計算后的PSC值與PPP值進行比較，如果PSC值－PPP值＞0，項目通過物有所值評價，可采用PPP模式。

第八，財政承受論證。對擬建PPP項目的各種財政責(zé)任支出進行識別與測算，以判斷項目對當(dāng)?shù)禺?dāng)前或未來各年份財政支出的影響，為政府與社會資本合作項目的財政管理提供依據(jù)。

（三）考量財務(wù)測算的稅務(wù)籌劃

稅務(wù)籌劃貫穿于PPP項目的全過程，影響著項目公司的盈利能力、現(xiàn)金流以及投資回報率，也影響著社會資本方對該項目的可行性分析和政府方對合同條件的研判。在稅收籌劃時，要根據(jù)國家及當(dāng)?shù)囟愂照撸Y(jié)合PPP項目類型、建設(shè)內(nèi)容、分部分項等進行統(tǒng)籌考量。

第一，根據(jù)PPP項目付費方式和性質(zhì)，確定涉及的不同稅種、稅率，盡量與現(xiàn)場實際情況相適應(yīng)、相匹配。通常情況下，考慮到社會資本方能按期收回投資并獲取合理利潤，政府方一般會按照合同約定，以財政資金作為可行性補助，包括可行性缺口補助等直接的財政補貼或購買服務(wù)方式付費模式。這兩種模式雖然類似，但使用稅種、稅率卻不同。其中，政府購買服務(wù)方式付費，對PPP項目公司而言是銷售收入，需繳納增值稅，計入應(yīng)納所得稅，繳納所得稅；可行性缺口補助等直接的財政補貼屬于轉(zhuǎn)移支付，不屬于銷售收入，無需繳納增值稅，但要計入年度收入總額，計算應(yīng)繳所得稅。

第二，在財務(wù)測算時，密切關(guān)注行業(yè)、屬地相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，確保在測算稅費時的科學(xué)、準(zhǔn)確和有效。近年來，各地相繼出臺了一系列鼓勵項目投資、稅收減免優(yōu)惠政策，例如，留抵退稅、加計抵減等，要積極爭取和落實這些政策，實現(xiàn)利益最大化。

（四）做好財務(wù)測算的風(fēng)險評估

在進行實際PPP項目論證時，政府方、社會資本方采取市場調(diào)研、收集資料、咨詢專家等方式，雖然一定程度上能提高假設(shè)和前提條件的合理性，降低偏離度，但PPP項目合作期限長、環(huán)境因素變化多，例如，貸款利率調(diào)整、通脹緊縮、宏觀政策變動、項目實施環(huán)境變化等，可能出現(xiàn)建設(shè)成本、維護成本的變動，加上政府不及時、不足額付費，可能造成項目不確定性增加。因此，在進行財務(wù)測算時，要充分考慮各方面不確定性因素的影響。

第一，通過風(fēng)險模型分析和評估政府方、社會資本方的風(fēng)險承受能力和承擔(dān)程度，設(shè)置紅線、底線，識別政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、資金風(fēng)險、進度風(fēng)險、回款風(fēng)險和運維風(fēng)險等，并有針對性地提出風(fēng)險應(yīng)對舉措，防范化解收益與成本波動風(fēng)險。以資金風(fēng)險為例，PPP項目進入運營期后，由于運營周期較長，會發(fā)生諸多不確定性因素，在投融資方面，社會資本方面臨的最大風(fēng)險因素是基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化。基準(zhǔn)利率作為融資的衡量杠桿，如果該指標(biāo)出現(xiàn)較大幅度的變化，會造成融資成本的增減；而通貨膨脹無論是在項目融資層面，還是對于投資者投資收益回收層面均會產(chǎn)生重大影響。

第二，構(gòu)建財務(wù)測算的動態(tài)模型。政府和社會資本在合同洽談、簽訂時，應(yīng)制定成本、收益、付費動態(tài)模型，例如，在測算財政支出責(zé)任數(shù)額時，可錄入當(dāng)年股權(quán)投資支出、當(dāng)年運營補貼支出、當(dāng)年風(fēng)險承擔(dān)支出、當(dāng)年配套投入支出數(shù)額等各指標(biāo)參數(shù)，并采用敏感性分析，代入建設(shè)期延長、工期進度滯后等不利因素，確定調(diào)整公式、條件以及時點等，再根據(jù)項目實際情況，構(gòu)建總投資分析模型、運營維護成本調(diào)整模型、收費價格調(diào)整模型以及政府付費調(diào)整模型等，健全調(diào)價機制。

（五）統(tǒng)籌財務(wù)測算的評價指標(biāo)

財務(wù)測算指標(biāo)具體分為四類：第一，資金成本。從銀行獲得的融資在投資后獲得收益，彌補或高于融資成本。第二，管理報酬。社會資本方在投資期間付出的時間、精力、智力等應(yīng)獲取的報酬。第三，風(fēng)險報酬。社會資本方在投資中，承擔(dān)一定的風(fēng)險而獲得收益。第四，機會報酬。將該筆資金用于PPP項目投資應(yīng)高于投資在其他領(lǐng)域的收益。這些投資收益指標(biāo)還可以分成靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)。其中，靜態(tài)指標(biāo)包括投資利潤率、保本點和關(guān)門點，能明確直接反映投資成效，計算便捷，適用于多種投資測算，但在評判項目時缺乏全面性；動態(tài)指標(biāo)包括凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率和動態(tài)投資回收期，能充分考慮資金時間價值以及項目整個建設(shè)運營周期的經(jīng)濟狀況，但需要提前確定符合實際的基準(zhǔn)收益率，因此計算相對復(fù)雜。

以內(nèi)部收益率和投資回收期為例：第一，內(nèi)部收益率。這是PPP項目常見的評價指標(biāo)，可以和銀行存貸款利率直接對比，判斷資金用于投資是否合適可行。內(nèi)部收益率適用于風(fēng)險不大、收益較為平穩(wěn)的項目，即使子項目較多，也可以反映計算期內(nèi)的平均盈利率，但還存在一定的局限性，主要是難以反映項目投資規(guī)模，不好比較項目建設(shè)優(yōu)先度，且不適合前虧后盈的項目分析。第二，投資回收期。適用于風(fēng)險較大的PPP項目，可以快速計算出資本回收周期，但難以計算資本投入的盈利能力和投入后的盈利狀況。因此，在做財務(wù)測算時，要統(tǒng)籌結(jié)合使用多種指標(biāo)，以提高測算的準(zhǔn)確性。

四、結(jié)語

隨著PPP模式的日漸普及，該模式下的財務(wù)測算愈發(fā)被各參建主體重點關(guān)注。鑒于財務(wù)測算的復(fù)雜性，相關(guān)人員應(yīng)深入研究政策、加強市場調(diào)研、健全測算機制，并結(jié)合項目實際，堅持財務(wù)規(guī)定、實現(xiàn)各方最優(yōu)利益的原則，構(gòu)建財務(wù)測算模型，測算相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)，以推動項目建設(shè)，助力社會發(fā)展。

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