高校全面預算績效管理存在的問題與對策探討

趙恒飛

摘要：近年來，高等院校的規模不斷擴大，經費預算不斷增加，在此背景下高校實施全面預算績效管理勢在必行。基于此，本文從全面預算績效管理的必要性，以及高校目前預算績效管理存在的問題出發，提出了高校全面預算績效管理的優化措施，以供參考。

關鍵詞：高校；全面預算；績效管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20233011

一、研究背景

高等教育是教育、科技、人才的結合點，是科技創新和人才培養的主力軍，是教育體系中的重要一環。近年來，國家對教育的投入逐年增長。根據《國務院關于2022年中央決算的報告》，國家財政性教育經費占GDP比例保持在4%以上，2022年全年超過4.8萬億元。在高等教育方面，還支持職業院校提高生均撥款水平，要求落實深化產教融合、校企合作等一系列措施。為了深入推進“雙一流”建設，高等教育經費將向基礎學科和緊缺人才培養進一步傾斜。總的來說，經費投入的持續增長為教育事業的發展奠定了堅實的基礎。

2018 年 9 月，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出要逐步建設預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化的目標。2019年12月，教育部出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，指出要加快推進部署高校和轉移支付資金績效管理，優化教育資源配置，提高教育經費效益。以上文件都為高校全面預算績效管理指明了方向。

二、高校實施全面預算績效管理的必要性

（一）優化高校資源配置

我國高校的辦學經費主要來自財政撥款，但是各類高校的撥款差距較大，導致出現部分高校資金閑置，部分高校辦學資源不足的情況。同時，同一所高校也可能出現部分專業資金閑置浪費，部分專業經費緊張的情況。而全過程、全方位、全覆蓋的高校預算績效管理制度有助于教育部門和財政部門了解各高校的運行、發展情況，制定約束有力的激勵機制，最終促進高校持續健康發展。而且高校全面預算績效管理也有利于上級部門和高校制定科學有效的決策。例如，上級部門將高校績效評價結果與財政撥款掛鉤，使教育經費撥款更具有競爭性，促使各高校不斷提高經費使用效益；各高校可根據各二級學院的績效結果統籌規劃本校的教育資源，制定更科學合理的資金分配方案，使教育資源流向資金效益高的專業。

（二）加強高校內部管理

全面預算績效管理強調通過全過程、全方位、全覆蓋的管理提高資金效益。

第一，全面預算績效管理有利于提高預算編制的系統性、科學性，促進高校加強內部管理。在預算申報過程中，全面預算績效管理通過制定績效目標、對比分析績效目標的方式，科學量化評價高校及具體項目的管理效益及資金效益，也為管理者提供科學合理的決策依據，有利于高校把握發展方向，避免低效項目立項。

第二，在預算執行過程中，經費責任部門不僅要考慮支出的合理性與合規性，還要思考每筆支出是否能促進績效目標的實現，這無疑能避免低效及無效支出，進而提高了資金的使用效益。

第三，高校全面預算績效評價能準確反映存在的問題。高校管理者針對經費執行中出現的問題，及時找到解決方案，同時還可以根據績效評價了解自身存在的問題，避免高校為盲目發展而增加活動經費引起財務風險。

第四，高校的績效評價結果可作為內部考核的依據。高校管理人員根據績效評價結果對以后年度預算合理調整，避免資金投入與學校發展目標背道而馳。

（三）促進高校持續發展

目前，部分高校的行為具有短期性，如通過盲目擴大招生規模、增加基本建設投資等進行規模擴張，而忽略了學校的可持續發展。上級部門可以通過制定科學系統的預算績效評價體系，更好地引導高校進行內涵式發展。上級部門可選取能綜合反映各類高校可持續發展水平的績效指標，設置與各類高校特色相符的指標權重，并采用統一的評價標準、評價方法以使績效評價結果具有縱向和橫向可比性。另外，還可以根據評價結果來規范和引導高校的管理行為，有利于避免高校運營活動的短期性，幫助高校管理者制定合理科學的發展戰略。

三、高校預算績效管理存在的問題

（一）高校預算績效管理的運行環境有待優化

首先，部分高校的績效管理意識有待提高。在預算申報環節中，由于業務部門重點關注申報資金的數量，而忽視績效目標編制的合理性及其與資金量的匹配性，然后造成資金浪費，最終也影響績效考核的準確性。在績效評價環節，部分高校僅根據上級部門要求對績效表打分，而未反思績效評價反映的問題，也未應用績效評價的結果，導致績效評價流于形式。其次，高校的績效管理機制有待改善。全面預算績效管理涉及高校的多個部門、多個環節，而單獨一個部門無法全面掌握項目的實施情況及績效目標的完成情況，這就需要高校的相關部門在績效管理工作中各司其職、協調合作，尤其是高校整體績效評價，更需要各個部門共同參與。目前大部分高校績效工作由財務處牽頭，未設置專職績效管理機構，還缺少專職人員。該工作機制由于涉及的部門和參與人員較少，并不符合全面預算績效管理的要求。

（二）高校績效指標體系有待進一步完善

績效指標是始終貫穿于預算編制、績效監控、績效自評的，還是高校全面預算績效管理的關鍵。目前，高校缺乏一套科學完善、操作性強的績效指標體系。高校一般按照“誰申報項目，誰設定目標”的原則設置績效指標。在設置績效指標過程中，存在缺乏高校個性化及發展能力的核心指標以及部分指標缺乏有價值的參考值區間的現象，就會導致上級部門無法直觀看到同一筆資金的績效。即便是同一所高校，各項目負責人設置績效指標及目標值的標準也不盡相同，高校很難對各項目的績效進行橫向比較，進而造成以各項目的績效自評結果相對獨立、難以有效應用。如何結合教育的公益性、社會性和長期性的特點，結合項目決策、過程管理、結果評價的全過程，建立科學合理、標準明確、可比可測的高校績效指標評價體系，尚需大量的研究和長期實踐。

（三）績效評價覆蓋面有待進一步擴大

當前，高校的績效評價大部分僅針對項目資金，而針對高校整體的績效評價制度尚未建立。由于項目一般僅反映高校的某一項業務，還僅在業務層面進行，這就使得績效評價具有片面性。此外，高校基本支出和項目支出的比例約為6∶4。基本支出占高校支出的比例較高，基本支出的分配是否合理，是否存在重復和錯位支出，經費安排是否符合學校的中長期規劃，也是高校不可忽視的部分。

（四）業財融合水平有待進一步提升

預算編制需要業務數據與財務數據融合，需要以單位的中長期發展規劃為指導，并通過滾動預算與短期預算的協調機制，分解到具體業務的每個周期，并且產生與之相應的績效目標和績效考核辦法。由于目前業財融合程度較低，業務人員與財務人員的的知識結構和側重點不同，存在財務人員管控能力弱，參與業務的程度低等問題，這就會導致預算申報環節，財務人員較難對項目的實質性內容及績效目標進行審核。同時，業務人員業財融合的積極性不強，還會導致預算編制不夠精準、填報的績效目標不規范等問題的出現。

（五）績效監控及反饋機制有待進一步加強

首先，績效運行監控對績效目標的監控較少。績效運行監控可以幫助高校及時發現并糾正項目執行過程中出現的問題，確保績效目標保質保量完成。但由于現實中高校績效運行“雙監控”往往更注重預算執行率的監控，而對績效目標的是否能完成較少監控。其次，績效評價的結果運用及反饋機制缺乏。一是上級部門對績效的重視程度不足，沒有充分將績效評價結果與財政撥款掛鉤。二是高校的獎懲機制也不夠健全，部分高校未將績效評價的結果與下一年度經費、年度考核、教職工資格提升等掛鉤，這就會導致績效評價的約束力不強。

四、高校全面預算績效管理的優化措施

（一）理順全面預算績效管理的運行機制

首先，高校應增強全面預算績效管理的意識。高校管理人員應轉變思想觀念，重視預算績效管理工作，并結合學校中長期發展規劃，以績效管理為抓手，加強高校經費管理，提高資金使用效益，促進高校可持續發展。同時，經費使用部門和管理部門均應充分認識到全面預算績效管理對學校發展的重要意義，積極開展預算績效監控和績效評價，認真整改績效監控和績效評價反饋的問題，最終促進高校健康發展。其次，做好頂層設計，解決由誰來評價的問題。高校預算績效管理領導小組應當由校領導及財務處、審計處等相對獨立部門負責人組成。而且校內各部應加強工作溝通與協調，形成多角度、多維度、共同參與的工作環境。

（二）統籌推進高等教育領域指標體系建設

第一，上級管理部門應根據高等教育的特點健全高校績效指標評價體系，推動高等教育領域共性和個性指標庫建設。根據經費投向領域，可分類建設人才培養、后勤保障、科學研究、社會服務、實驗實訓等類別指標庫。對于各類指標庫中的指標，需做好指標說明、計量單位、計算符號、評價方式、數據來源及打分依據等一系列工作，并根據經費數量劃定合理完成值的范圍。

此外，上級部門應選取一定數量的核心關鍵指標作為各類項目的強制性指標，以提升各高校績效指標設置的合理性，實現預算和績效管理的有效銜接，同類經費在各高校間的縱向和橫向可比。上級部門還應做好指標庫動態監測和維護，及時根據經費類型變化增減指標。

第二，高校在預算申報階段應加強績效目標和績效指標實質性審查。預算績效管理領導小組應對經費與績效的匹配性、核心指標能否體現總體績效目標、績效目標是否與本校中長期發展規劃相關、績效指標規范性、權重的合理性等重點內容進行審查，嚴把立項關。

（三）逐步擴大績效評價覆蓋面

上級部門應逐步擴大整體績效評價的范圍。高校一般經費量較大，應盡早納入整體績效評價的范圍。整體績效評價不僅評價項目經費的績效，也評價基本經費的績效，有助于高校了解本校經費分配是否合理，是否存在重復和錯位支出，經費安排是否符合學校的中長期規劃，經費使用是否合理有效。

（四）提高業財融合水平

首先，加強校內各部門的信息披露制度，促進各部門業務信息共享，以便財務人員在預算編制時能夠準確了解本校情況，減少信息不對稱的影響。其次，加強對業務人員和財務人員的培訓。通過線上線下培訓的方式，加強財務人員業務培訓能力，提升財務人員業務水平。財務人員還需要充分了解學校的戰略規劃和中長期發展方向、各部門的工作職責和工作重點，以便更好地幫助業務部門進行全面預算績效管理。同時，加強全面預算績效管理培訓，使財務人員深入了解績效管理的政策、內涵、流程、績效目標和指標的編制方法、評價方法、評價結果的反饋應用等具體內容。

（五）加強績效運行監控和績效評價結果的反饋應用

高校應重視績效運行監控和績效評價的結果應用，避免績效運行監控和績效評價流于形式。首先，績效運行“雙監控”不僅要監控預算執行進度，還要加強對績效目標實現情況的監控。如果發現偏離績效目標、績效目標與預期不相符、績效目標與項目實施進度不相符等情況，應及時分析原因，糾偏糾錯，促進績效目標實現。其次，高校的績效管理人員應對績效評價結果進行分析，對績效完成情況偏離目標較大的項目及時總結分析原因，對存在的問題制定整改方案。最后，高校要做好頂層設計，強化績效評價結果的應用。高校應健全績效問責機制， 堅持“花錢必問效，無效必問責”的績效理念，建立權責統一的績效體系。此外，還應建立獎懲機制，將績效評價結果與部門下一年度、年度考核、教職工資格提升等掛鉤，從而加強績效評價的約束力。

五、結語

隨著高等教育規模不斷擴大、經費預算不斷增加、績效管理工作不斷深入，高校需要建立健全全面預算管理體系，并通過理順全面預算績效管理的運行機制、推進高等教育領域指標體系建設、逐步擴大績效評價覆蓋面、提高業財融合水平、加強績效監控和績效評價結果的反饋應用等方式來提高資金使用效益。

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