優化知識產權行政檢察職能的實踐思考

許梅　梁雪

摘要：知識產權行政檢察實踐存在著監督位序邊緣化、監督案件類型單一、一體化辦案機制亟待強化等問題。為有效解決這些問題，應以能動監督、精準監督、類案監督、源頭治理作為知識產權行政檢察職能的定位維度，在此基礎上，通過探索設立跨行政區劃知識產權檢察機構、積極運用上下聯動一體化辦案機制、加強檢察機關與行政執法部門、審判機關外部協同機制建設、依托大數據信息平臺，實現穿透式監督，穩步提升知識產權行政檢察隊伍專業素質，實現知識產權行政檢察職能的優化。

關鍵詞：知識產權；行政檢察；法律監督

中圖分類號：D923.4

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.02.005

知識產權綜合司法保護能夠為權利人提供刑事、民事、行政、公益訴訟等多種檢察職能的綜合性保護，是加強新時代知識產權檢察工作的基本目標。知識產權行政檢察工作包括行政執法監督與行政訴訟監督，事關依法行政和公正司法，在提升知識產權檢察綜合保護質效方面具有不可替代的作用。在知識產權檢察實踐領域，較之刑事檢察和民事檢察，行政檢察職能較為薄弱，亟需優化行政檢察職能，推動行政檢察走深走實，為實現知識產權綜合司法保護賦能助力。

一、知識產權行政檢察實踐審視

2020年以來，為貫徹落實新時代知識產權檢察工作部署，C市人民檢察院成立了知識產權檢察辦公室，積極推進知識產權刑事檢察職能、民事檢察職能和行政檢察職能集中統一的辦案模式，發揮行政檢察職能作用，推動行政機關依法行政和審判機關公正司法。同時，C市兩級檢察機關的知識產權檢察工作也存在著一些不容忽視的問題與不足，制約著知識產權行政檢察工作實踐成效的進一步提升。

一是監督位序邊緣化。人民檢察院是國家法律監督機關，受監督理念、機制和能力的影響，刑事監督始終是人民檢察院法律監督工作的核心職能。因而在知識產權監督位序方面，刑事監督處于首要地位，民事監督次之，行政監督再次之，行政檢察監督在知識產權檢察工作中處于邊緣化地位。[1] 以長春市兩級檢察機關為例，2020年11月至2022年11月，辦理知識產權刑事監督案件112件，民事監督案件12件，行政監督案件3件，刑事、民事監督案件數量與行政監督案件數量形成了極為明顯的量差對比。

二是監督案件類型單一。近年來，長春市兩級檢察機關辦理的知識產權行政檢察監督案件主要集中在商標權領域，占比近90%，案件類型呈現較為突出的單一性特征。

三是監督線索發現與移送渠道不暢。檢察機關通過與市場監督管理部門建立行政執法信息協同機制，可以獲得一些行政執法信息，但此類信息主要集中在市場監督管理部門向公安機關移送的具有刑事檢察監督價值的行政執法與刑事司法銜接信息，而具有行政檢察監督價值的行政執法違法信息較為少見。此外，刑檢部門在辦案過程中發現的行政執法違法線索可通過線下方式移送給知檢部門，此種移送方式具有較強的隨機性，移送數量在很大程度上取決于刑檢部門的線索發現與甄別能力。

四是監督案件辦案力量薄弱。知識產權行政檢察案件涉及知識產權法、行政法與行政訴訟法等相關部門法，需要辦案人員具有較強的非刑事專業素質和辦案能力，對行政執法行為和審判行為的合法性與合理性作出正確判斷，但現有辦案人員多從刑事檢察部門抽調，缺乏知識產權案件理論知識儲備和辦案經驗積累。同時，辦案人員仍然受制于刑事檢察思維慣性的影響，在行使調查核實權時習慣于適用限制當事人或案外人人身自由、查封扣押財產等刑事追訴證據調查措施，從而混淆了刑事檢察追訴職能與行政檢察監督職能之間的界限。

五是監督一體化機制亟待強化。以C市知識產權行政執法體制為例，按照深化市場監管綜合行政執法改革要求，僅有市級市場監督管理部門具有知識產權行政執法權，區級市場監督管理部門不具有此種執法權。同時，在知識產權行政訴訟管轄方面，以C市市場監督管理部門為被告的一審行政訴訟案件，由C市鐵路運輸法院集中管轄，二審案件則由C市知識產權法庭管轄?，F行知識產權行政執法體制和行政訴訟跨區域管轄機制導致基層檢察機關處于無案可辦、法律監督職能作用閑置的狀態，市級檢察機關的現有辦案力量不足以實現對行政訴訟生效裁決進行全面的法律監督，從而不能在兩級檢察機關之間形成充分有效的法律監督合力。

二、知識產權行政檢察職能定位

解決知識產權行政檢察工作存在的問題，離不開在應然層面厘清知識產權行政檢察職能定位，進而為優化知識產權行政檢察職能提供理念引導。具體來講，應從四個方面定位知識產權行政檢察職能。

一是能動監督。監督的本義在于查看并督促，監督權的啟動和行使方式具有主動性特征。能動監督要求知識產權行政檢察工作要更積極地履行保護創新推動發展的法治責任。堅持創新是發展的第一動力，堅持保護知識產權就是保護創新的法律監督導向，以更為積極的方式自覺主動地行使法律監督權，及時發現行政執法和行政訴訟領域的監督線索，有效糾正行政執法違法行為和行政訴訟違法審判行為，更好地服務經濟社會創新發展大局，為實現經濟高質量發展，建設創新型國家提供更加有力的司法保障。

二是精準監督。精準意味著精確、準確，精準監督在關注監督數量的同時，更為注重監督質量和實效。要注重監督線索的精準性，尤其是行政執法行為量大、面廣、點多，檢察機關的監督力量不足以支撐起全面監督。為此，要以行政執法違法行為和行政訴訟違法審判為監督重點，以行政非訴執行、行政訴訟已結案件為切口發現和獲取監督線索，突出行政執法、審判和執行的合法性監督。當然，如果行政執法機關和審判機關在行政處罰額度、事實認定等方面不當行使或濫用自由裁量權，那么，根據實際情形，則有必要啟動合理性監督。這既能夠保證在有限的監督力量和資源約束條件下對行政執法行為和行政審判及執行行為的有效監督，又體現了法律監督機關對行政執法機關和審判機關正當行使自由裁量權的必要尊重。顯然，這更為符合知識產權行政檢察的有限性、補充性特征。[2]

三是類案監督。檢察機關是保證國家法律統一正確適用的司法機關，這不僅要求國家法律在個案中得到正確適用，更需要國家法律在類案中得到統一的正確適用，也就是從“點”上的個案擴及于“面”上的類案，通過類似案件類似處理實現行政執法尺度和行政審判尺度的統一。知識產權行政檢察實踐中，商標、專利、植物新品種等授權確權類行政案件由北京市檢察機關進行法律監督，其他地區檢察機關主要針對行政處罰類案件進行法律監督。知識產權行政處罰案件主要涉及《行政處罰法》《商標法》《專利法》《著作權法》《植物新品種保護條例》等法律法規的適用，行政執法機關與行政相對人之間的爭議集中在侵權、假冒類行為的認定及行政處罰的程序、種類、執行等方面。因而，行政處罰案件更易于歸集為具有共同特征的個案所構成的類案群，更有條件透過個案監督實現類案監督，以更小的監督成本實現更大的監督實效，特別有助于相關國家法律在類案層面得到統一的正確適用，實現法律監督目標。

四是源頭治理。法治是社會治理的基本方式。“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理?！?[3]知識產權行政檢察實踐不僅具有有效糾正行政執法違法行為和行政訴訟違法審判、違法執行的司法屬性，也具有助推知識產權行政管理與行政訴訟效能，激發全社會創新創造活力的社會治理屬性。知識產權行政檢察工作不應止步于違法性的監督與糾正，更應自覺關注此種違法性所具有的傾向性、普遍性特質及其對知識產權行政管理與行政訴訟效能的消極作用，能動運用行政檢察職權參與知識產權領域的社會治理。通過檢察意見、建議等方式推動行政機關和審判機關及時從源頭上堵塞管理漏洞，完善依法行政和公正司法所需工作機制，確保其始終以法治思維和法治方式調節知識產權法律關系，強化知識產權法律在權利救濟和解決糾紛中的權威性作用，從而避免同類問題再次發生，推動解決一個地區、一個行業、一個領域的突出問題，拓展和豐富知識產權行政檢察工作的社會治理意義。

三、知識產權行政檢察職能優化路徑

按照知識產權行政檢察職能定位要求，結合知識產權行政檢察實踐現狀，可以從五個方面確定知識產權行政檢察職能優化路徑。

一是探索設立跨行政區劃的知識產權檢察機構。目前，人民法院在知識產權案件立案數量較多的部分地區設立了跨行政區劃的知識產權法院（庭），綜合行使知識產權民事、行政、刑事審判職能。針對人民法院知識產權審判體系的改革實踐，檢察機關應通過回應性改革[4]，探索構建與之相適應的知識產權檢察監督體系，行使對知識產權法院（庭）管轄案件的法律監督權。可供選擇的優化方案有三種。第一，在設區的市級人民檢察院內設知識產權監督機構。在人民法院知識產權審判體系中，知識產權法院是依法設立的專門法院，知識產權法庭是省會市或計劃單列市中級人民法院的派出機構，均以自己的名義獨立行使審判權。但檢察機關的知識產權辦公室是設區的市人民檢察院的內設機構，不能以自己的名義獨立行使檢察監督權，明顯低于知識產權法院（庭）的審判主體層級，缺乏檢察監督主體的權威性。第二，由知識產權法院（庭）所在地的同級人民檢察院行使跨行政區劃知識產權案件檢察監督職能。知識產權檢察監督工作應具備專門化、集約化特質，如此才能形成足夠充分的專業性監督力量。但知識產權法院（庭）所在地的同級人民檢察院所辦理的知識產權案件占比較小，且辦案人員的知識產權法律專業素質較為薄弱，缺乏與知識產權法院（庭）專業性審判力量相匹配的專業性監督力量，不足以支撐起知識產權檢察監督職能作用。第三，設立專門性的跨行政區劃知識產權檢察機構。具體來講，針對知識產權法院（庭）的檢察監督機構可考慮設立知識產權檢察院，知識產權檢察院應與知識產權法院同級。知識產權檢察院能夠依法獨立行使知識產權案件法律監督權，并有條件配備專業化的辦案力量，具備知識產權檢察監督工作所需要的主體權威性與專業性，能夠有效克服上述第一種和第二種方案的不足，應成為建立跨行政區劃知識產權檢察制度的探索方向。

二是積極運用上下聯動一體化辦案機制。《人民檢察院組織法》第十條規定，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作；第二十四條規定，上級人民檢察院可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件?！度嗣駲z察院組織法》上述規定為積極運用上下聯動一體化辦案機制提供了明確的法律依據。知識產權行政檢察案件在線索發現、調查取證等方面需要對接跨部門、跨區劃的執法機關、審判機關及案件當事人、案外人，而重大、疑難、新型監督案件僅憑專門知識產權檢察機構的辦案力量不足以保證及時有效辦結，這就需要自覺以檢察一體化理念為指導，健全完善指揮有力、運轉高效的一體化檢察監督機制，推動上下級和同級檢察機關之間協同配合、步調一致，形成強有力的檢察監督力量。設區的市級檢察院在一體化辦案機制中發揮著統籌、協調、指揮、指導作用，可依法定職權整合辦案資源，通過上調、平調、下調等方式統一調用轄區的檢察人員辦理重大、復雜知識產權行政檢察案件，實現檢察辦案力量配置效益最大化。

三是加強檢察機關與行政執法部門、審判機關外部協同機制建設。知識產權法律的統一正確適用，離不開檢察機關與行政執法部門、審判機關在行政執法和法院審判尺度方面達成的基本共識，否則，容易使知識產權保護規則處于不一致、不確定狀態。當前，行政執法尺度存在的問題主要表現為：證據調查收集能力不強，特別是電子證據收集方面，行政執法機關法定程序意識不強，削弱了電子證據的真實性、合法性及關聯性效力；行政處罰種類適用不能較好地體現必要、適度、比例、相稱的要求，案件事實與處理結果輕重幅度容易出現不一致情形；不注意遵循正當法律程序要求，特別是不能明確告知行政相對人享有的程序性權利及權利行使期限，容易導致行政相對人喪失法律救濟機會。行政訴訟審判機關也存在上述類似問題。這些問題專業性較強，影響乃至制約著知識產權法律的統一正確適用，檢察機關應積極通過個案會商、統一類案法律監督、統一行政執法及行政審判尺度等方式，與行政執法部門、審判機關達成法律適用共識，促進行政執法標準和司法裁判標準統一。

四是依托大數據信息平臺實現穿透式監督。數據作為新興的生產力要素，不僅改變著經濟社會的基本面貌，也塑造著檢察機關的法律監督新樣態，大數據、人工智能正在為檢察機關法律監督工作創造出前所未有的幾何級數效能。為此，知識產權行政檢察監督工作應深入推進檢察大數據戰略，依托大數據信息平臺實現穿透式監督，透過孤立的、碎片化的案件信息表象，精準發現、挖掘類案中隱藏的監督線索并評估其監督價值，進而確立個案性或類案性的監督目標與合理的監督路徑，使行政檢察監督效能提升到新的層次。以知識產權行政執行案件檢察監督為例。首先，在中國裁判文書網上全面搜索設定期限內轄區涉知識產權行政執法領域的裁判和執行文書，其中執行文書包括準予強制執行、中止執行、恢復執行、終結執行、終結本次執行的裁定書。其次，設計相關數據要素關鍵詞，如申請執行日期、立案日期、送達日期、證據種類與審查、行政處罰種類與幅度、權利告知等數據要素，通過數據要素關鍵詞與案件實有數據對比，碰撞出異常數據案件。最后，調取異常數據案件的卷宗材料，通過審查卷宗、調查核實，確定行政執法機關、審判機關在實體和程序方面存在的違法問題，并制發類案檢察建議，推動違法問題的源頭治理。依托大數據信息平臺既可以實現源自刑事、民事、公益訴訟大數據的行政檢察監督線索詢查，也可以實現源自行政檢察監督大數據的刑事、民事、公益訴訟檢察監督線索詢查。通過檢察監督線索的“雙向詢查”，促進知識產權檢察監督體系實現數據引領常態化意義上的“四檢合一”。

五是穩步提升知識產權行政檢察隊伍專業素質。首先，要樹立正確的知識產權行政檢察監督理念。知識產權行政檢察監督目標在于監督行政執法行為、行政訴訟審判行為的合法性與合理性，并不以追訴犯罪為監督目標。因此，刑事訴訟強制措施不能適用于知識產權行政檢察監督案件，檢察機關行使調查核實權、適用證明標準、審查證據證明力等均應以行政訴訟法和民事訴訟法為法律依據。其次，要加強業務培訓。侵權假冒類案件是知識產權行政檢察案件的主要類型，較之線下侵權案件，利用網絡科技手段實施侵權行為已經屢見不鮮，此類案件侵權手段不斷翻新，隱蔽性更強，定制化、產業化、鏈條化特征越來越明顯，在法律問題和事實問題的判斷與認定方面疑難程度不斷加大，如侵權人是單獨實施抑或與他人共同實施侵權行為、侵權行為所侵害的法益類型、電子證據調取和審查、權利人損失數額及侵權人非法侵權獲利數額等問題的認定，亟待通過業務培訓、制定業務指導文件等方式予以明確，以此規范檢察辦案活動，提升法律監督履職能力。再次，建立科學合理的業務考評與培訓機制。知識產權行政檢察工作具有較強的專業性、技術性，證據審查與法律適用難度大，辦案周期長，且容易觸發類案監督，辦案人員工作量不易計算，這就需要合理確定疑難案件及類案監督案件的工作量計算權重系數，科學評估辦案人員的工作質效。

參考文獻

[1]上海市人民檢察院聯合課題組.知識產權檢察職能集中統一履行的實踐與完善[J].犯罪研究，2022，（2）.

[2]肖中揚.論知識產權行政檢察[J].知識產權，2017，（6）.

[3]中共中央文獻研究室編.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：63.

[4]馬一德.知識產權檢察保護制度論綱[J].知識產權，2021，（8）.

作者簡介

許梅，吉林省長春市人民檢察院檢察委員會專職委員。研究方向：檢查理論；知識產權法。

梁雪，吉林省長春市人民檢察院四級高級檢察官。研究方向：檢查理論；知識產權法。

責任編輯 李冬梅