民間救援隊伍可持續發展的現狀與對策

劉洪偉　胡成

摘 要：民間救援隊伍是我國應急體系不可或缺的重要組成部分。在近年來的救援工作中呈現出運行維護經費不足、人員與裝備不到位、作秀現象等問題。因此，要精準定位隊伍的救援發展方向，突出重點，體系化配備特色救援裝備，不斷更新與提升隊員救援能力；要堅持規范化管理，契合國家救援規定，完善內部運行機制；要在爭取政府支持、社會捐助以及隊員公益的基礎上，實現自我運營收入的動態平衡，滿足民間應急救援隊伍可持續發展需要。

關鍵詞：民間救援隊伍；社會救援力量；可持續發展；應急救援；應急管理

中圖分類號：X928.04 文獻標識碼：A 文章編號：1673－4513（2023）－01－011－05

引言

我國是一個災害頻發、多災多難的國家，應急救援需求巨大，單獨依靠政府應急救援明顯不足。在新時代國家應急救援體系構建過程中，依據“大應急”“大安全”理念，社會救援力量蓬勃發展，民間救援組織屬地資源豐富、貼近一線、組織靈活，更熟悉當地民情、社情，發展速度快、參與熱情高、活動范圍廣、服務領域寬，在應急救援中發揮著日益重要的作用，是我國應急體系不可或缺的重要組成部分。突發事件的應急救援模式發生了改變，從政府主導的應急救援、救助，到民間救援力量的輔助補充，提升了各級應急管理部門面對災害事故的應急響應能力。諸如藍天、紅箭、北極星、公羊、綠野等民間救援隊伍成為政府層面應急力量的有效補充。從2008年汶川地震至今，國內的民間救援隊、救援組織如雨后春筍般蓬勃發展，幾乎每一個城市都有救援隊。以北京為例，所轄16個區，在各級民政相關部門注冊的各類民間救援隊、救援組織達到100多個，平均每個區有5支以上，隊伍覆蓋率超過了100%，是一支強大的救援力量。

民間救援隊伍快速發展過程中，也出現了很多問題，包括與政府協調不暢、管理混亂、人員素質參差不齊、隊員更迭頻率高、沒有救援能力、無后續發展能力等。針對這些問題，研究人員提出了民間救援組織納入政府指揮協調體系、應急志愿者協同治理、緊急救援聯盟、政府制度供給、屬地應急救援體、消防救援隊伍與民間救援力量聯勤聯訓、新共生關系等解決路徑。這些研究主要關注民間救援隊伍與政府管理之間的協調問題，缺少針對民間救援隊伍可持續發展的思考。本文立足于民間救援組織發展問題以及民辦非企業單位運營實踐，基于可持續發展維度，探討民間救援隊伍的發展對策。

一、民間救援隊伍可持續發展問題

經過多年的實戰救援接觸、調查走訪，發現很多民間救援隊伍名不副實，發展舉步維艱，具體問題有以下三方面。

（一）運行維護經費不足是常態，依靠捐款和自掏腰包方式難以為繼民間救援隊不同于有經費保障的政府救援組織，同時也不同于一般的以盈利為目的的企業，如果僅靠社會捐款和隊員無償付出，常常出現經費不足、難以為繼等問題。

調研發現，沒資金、沒資源、前景渺茫是當前大多數隊伍存在的問題，由此而引發更多連鎖反應，造成隊伍發展舉步維艱。有些隊伍實行隊員自掏腰包參與救援相關工作，時間久了無法持續，隊員更迭、流失現象普遍，嚴重影響了救援隊的發展。

（二）人員與裝備建設不到位，救援能力存在缺陷

一個救援組織除了要有理事、監事等管理人員，還要有自己的專業救援人員，關鍵是骨干隊員或主力隊員。但是骨干隊員“一人多隊”現象比較多，其綜合救援能力強，常掛靠多個救援組織。真遇到巨災或散發式災難時，許多救援隊伍的骨干隊員無法到崗，有任務了只先現找大學生或社會志愿者，不能保證救援的及時性和專業性。

組織架構不完善，救援中容易掉鏈子。參考國際搜索與救援咨詢團指南，入門級別通常是輕型USAR隊伍也要求人員規模不低于18人，包括必備的隊長、行動和計劃人員、救援組、醫療和安全人員以及負責后勤和裝備的人員，這樣才可以滿足搜索、救援、醫療、管理和后勤等基本能力要素需求。目前國內大部分民間救援隊伍達不到這個標準，救援現場常出現規模只有2、3個人的救援隊伍，功能模塊殘缺，對災難救援的支持力度明顯不足，甚至需要他人救援。

特色救援裝備是民間救援隊與政府專業救援隊差異所在，可以與政府救援形成互補。但許多隊伍只配備了個人保護裝備，缺乏特定災難救援必需的專業裝備，不能完成探測、破拆、營救等基本救援任務，出現場后只能承擔常規的搬運、疏導等工作，基本與普通社會組織無異。

（三）作秀現象突出，引發政府和民眾抵制

為擴大影響和壯大隊伍，部分民間救援隊伍作秀現象突出。2008年汶川地震后，民間救援力量發展迅速，但是亂象頻出，個別救援隊伍表現不佳，引起當地政府和災民的不滿。很多救援隊伍幾個人輕裝到達災害現場后，拉旗子、拍照片，各種作秀，并通過自媒體大肆渲染，實際發揮的救援作用并不大。甚至有些隊伍到災區后和受災群眾分食物、分給養，卻美其名曰參與了救援。

自2013年雅安蘆山地震以后，九寨溝地震、普洱地震、宜賓長寧地震、瀘縣地震，當地政府嚴格限制外省市區域的民間救援力量跨區救援。這一系列的問題，反映出目前我國民間救援組織自身還不完善，隊伍建設任重道遠。

二、民間救援方向定位與能力持續提升

民間救援組織如何做到可持續健康發展，如何打造一支快速反應、科學高效的救援隊伍，成為政府應急力量的有效補充，關鍵是要定位好隊伍建設愿景，發展人才隊伍，購置特色裝備，不斷提升救援能力。

（一）精準定位救援方向

目前，民間救援的類型包括城市救援、山野救援、水域救援、道路救援、繩索救援（高空項）等。隊伍成立之前，應進行具體的調研，對所在城市、所在區域，歷年的災害事故、城市特點進行評估，結合自身能力，確定隊伍的能力定位，一般確定1-2種救援類型為主，其他救援類型為輔指明隊伍的發展方向。例青島紅十字藍天救援隊大力發展水域救援，形成專業的水域救援力量，并與當地119、110、120聯動，為近海水域救援保駕護航，同時打造山野救援力量，為當地山野戶外救援提供有力保障。目前，該救援隊已成為遠近聞名的專業救援組織。

（二）更新與提升隊員的救援能力

每個救援隊、救援組織都有自己的志愿者，志愿者的年齡、體力特別是個人能力、素質都是不同的，要根據自身能力和隊伍的需求進行篩選和整合。因為救援隊員要擔負在危難之中執行救援任務的職責，所以要求隊員除了有公益心之外，還要考察隊員的個人愿景、自理能力、個人技能、自我管理能力等各項能力素質，篩選出符合救援隊所需的各類專業人員，并進行專業分配和后期培養，盡快形成穩定的救援能力。例如，邯鄲市紅十字水上救援隊，所有隊員都是從眾多游泳、冬泳愛好者中篩選，并加以專業的訓練，確保每次都能夠高效率地完成救援任務。

（三）體系化配備特色救援裝備

現代化的救援裝備在如今的災難救援行動中扮演著非常重要的角色，它決定了救援的速度和效率，更直接地影響到救生的結果。在救援方向定位、人員能力定位的基礎上，有必要進行裝備特色定位。現代救援技術，以人與裝備的完美結合為標準和理念，選擇符合本隊伍的專業救援救生設備，能夠在救援過程中事半功倍，確保救援的高效率。例如：城市救援應配備應對構建筑物倒塌的相關裝備，如偵檢、破拆、頂升、切割、支撐、通信等；山野救援應配備繩索、擔架、定位儀、搜索儀、無人機等；水域救援應配備動力舟艇、救生圈、救生衣、救生繩（防水）、拋投器等。

三、民間救援組織規范化

社會救援組織必須接受相關法律法規監督，符合國家針對救援組織的相關規定，并不斷完善內部運行機制，做到規范化發展。

（一）契合國家救援規定

當前，我國民間應急救援隊伍法制化建設處于初級階段。自2015年開始，國家相繼發布了一系列促進民間救援組織規范化發展的法律法規，將社會力量納入救災工作政府規范體系。這些新法規對民間救援隊伍建設提出了原則性要求，各地民政、應急等部門也出臺了相關的標準和規定，明確了民間救援隊伍在應急救援過程中的權利與義務關系，確定民間救援隊伍的法律地位、行為依據和范圍。所以，民間救援隊應依法建隊，規范在應急救援中的行為，減少作秀現象，依法建立起裝備精良、訓練有素、專業化的應急救援志愿者隊伍。

（二）完善內部運行機制

一支訓練有素的救援隊，一定有非常完善的管理制度。它是一個隊伍能否長足發展的基礎和依據，所以各項制度的制定和實施有著非常重要的作用，包括但不限于以下幾項。

（1）隊員篩選制度：主要是對有意愿加入救援隊的人員實行各項具體內容的考察及考核，優勝劣汰，選出更有利于本隊建設和良性發展的隊員。

（2）隊員管理制度：成為正式隊員后，應明確日常管理、備勤管理、出勤管理，使隊員在本隊中能夠充分發揮主觀能動性，嚴于律己，有章可循。

（3）訓練制度：主要是針對所有隊員開展的普及培訓、專項培訓進行規范和管理，并通過培訓，甄選骨干隊員、主力隊員。

（4）宣傳制度：信息時代的今天，自媒體快速發展，真偽信息的大量傳播，易造成輿情不可控。宣傳制度的制定，明確了信息發布的統一途徑，規范了輿論信息的正確導向。

（5）獎懲制度：紀律嚴明的隊伍必有完善的獎懲制度，為隊伍及社會做出突出貢獻的隊員應進行獎勵，對違反紀律規定并給隊伍造成負面影響的隊員實行懲罰，公私分明，公平公正。獎懲制度的制定，有利于激發隊員的主觀能動性和積極性，有利于救援隊伍的穩步發展。

除以上制度外，隊伍本身還應具備相應的規章制度，例如財務制度、物資管理制度、信息公開制度、檔案管理制度等。完善的制度體現了救援隊伍的科學性、合理性，有力地保障了隊伍的良性發展。

四、自我運營收入的動態平衡

為改變救援隊伍長期經費不足導致救援服務水平降低的現狀，在爭取政府支持、社會捐助以及隊員公益的基礎上，積極參加有償救援，并拓展救援之外的培訓和服務業務，實現民間救援隊伍的資金動態平衡。

（一）積極參加有償救援

我國應急救援總體是公共部門無償救援為主體，有償救援是無償救援的有益補充。但隨著戶外探險運動興起，游客禁區探險事件頻發，動輒大規模的救援給當地帶來了沉重的經濟負擔，引發稻城亞丁景區、黃山風景名勝區等景區開展有償救援探索。近幾年，相關有償救援制度已經明確納入黃山、南京、麗江、北京等地旅游安全法規，相關救援費用追償的管理規定也陸續出臺，相關法律法規中明確了民間救援隊伍作為第三方救援力量，可以依法向旅游組織者和被救助人收取為當次救援產生的必要的、合理的費用。有償救援政策實施以來，大大降低了違規探險旅游頻次，相關救援活動也進入了良性循環。

（二）拓展特色領域專業培訓

救援隊除參加實戰救援以外，應廣泛參與各類應急培訓及演練，形成自己的培訓體系，開設專業領域培訓班，為其他民間隊伍，甚至是官方隊伍提供專業培訓及指導服務，為隊伍本身積累隊伍經費。例如，藍天救援隊等隊伍與政府部門簽訂有償培訓和救援保障協議，至今已為多個相關領域的救援隊伍和官方隊伍提供了專業的培訓服務，也使隊員自身價值得到了更好的體現。

（三）為屬地提供防災減災技術服務

目前各支救援隊參與實戰救援的時間還是非常有限的，大部分時間可以投入到防災減災工作中去。習近平總書記強調，推動安全宣傳進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，開展常態化應急疏散演練，支持引導社區居民開展風險隱患排查和治理，積極推進安全風險網格化管理，筑牢防災減災救災的人民防線。各級政府部門、企業、學校，每年都會有很多防災減災項目要落地執行，救援隊伍可以根據自身能力進行項目申請和對接，既鍛煉了隊伍，又減輕了政府、企業、學校的防災減災工作負擔，造福百姓，同時積累了一定的項目經費，用于隊伍的發展。

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Current Situation and Countermeasures of Sustainable

Development of Civilian Rescue Teams

LIU Hongwei1， HU Cheng2

（1.Heli Disaster Reduction Service Center， Xicheng District， Beijing 100055， China;

2.Emergency Management Research Center， Institute of Urban Safety and Environmental Science，

Beijing Academy of Science and Technology， Beijing 100054， China）

Abstract： ?Civilian rescue teams are an indispensable part of Chinas emergency response system. In recent years， the rescue work has presented problems such as insufficient operation and maintenance funds， inadequate personnel and equipment， and show off. Therefore， it is necessary to accurately position the rescue development direction of the team， highlight the key points， systematically equip with characteristic rescue equipment， and constantly update and improve the rescue ability of the team members; We should adhere to standardized management， conform to national rescue regulations， and improve the internal operating mechanism; On the basis of winning government support， social contributions and the public welfare of team members， we should actively participate in paid rescue， training services， disaster reduction technical services and other work to raise operating funds， achieve a dynamic balance of self-operating income， and meet the sustainable development needs of civilian emergency rescue teams.

Keywords： civilian rescue teams; social rescue forces; sustainable development; emergency rescue; emergency management

（責任編輯：胡雅芬）

收稿日期：2022年04月29日

作者簡介：劉洪偉（1981-），男，吉林松原人，原國家救援隊首批隊員，主要研究方向：應急救援與防災減災。

胡 成（1977-），男，江蘇東海人，副研究員，博士，主要研究方向：人員密集場所、大型活動風險評估、人員疏散、應急管理。

基金項目：國家自然科學基金項目“開放性公共場所人群聚集的內外聯動效應及風險防范策略研究”（41977408）;國家社科基金項目“共建共治共享理念下全域旅游安全綜合治理體系研究”（19BGL134）。