我國環境保護國際援助項目資金管理探究

李紅穎

摘?要：近年來，環境問題越來越受到各個國家的重視，我國也將環境保護放在突出重要的位置。我國每年不僅投入大量的資金用于環境保護事業，而且收到許多國外贈款用于加強全球的環境保護，借助國際資金來改善和保護環境，仍然是現階段解決環境保護問題的一種重要途徑。由于各國際機構對項目管理的要求和側重點不同，以及不同項目經費使用存在較大差異，我國環境保護國際項目資金管理工作日益重要，資金管理日益復雜。研究并解決我國環境保護國際項目資金管理問題，成為我國環境保護事業特別是利用國際援助資金的重要工作。

關鍵詞：環境保護；國際援助；資金管理

中圖分類號：F832.4????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）13-0173-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.13.173

近幾十年來，不考慮生態環境代價的粗放型經濟增長模式，給社會帶來不利的后果諸如臭氧層耗損、酸雨加劇、水土流失、森林銳減、草原退化、土壤污染、大氣污染、水質污染、物種滅絕加劇等危機，環境問題已發展成為困擾全人類的共同問題。我國政府很注重生態環境問題。但是我國政府職能運行受多方面影響，還不能較好地與市場經濟相適應，沒有充足的用于環境保護方面的公共財政，因此需要借助國際資金來保護環境。通過全面比較世界銀行（WB）、聯合國開發計劃署（UNDP）、聯合國環境規劃署（UNEP）和聯合國工業發展組織（UNIDO）四大國際執行機構，對我國環境保護援助項目系統管理，提出國際援助項目資金管理對策，有助于提升我國援助項目管理能力，為引進外資改善生態環境打下良好基礎。

1?我國環境保護面臨的主要問題

改革開放以來，“我國經濟實現了快速增長，但高碳化生產方式加劇了區域生態環境的惡化，并于近年來引發了嚴重的霧霾現象。”［1］但令人擔憂的是出現較重的環境污染問題，廢水、廢氣、廢渣的排放量逐年增加。有些環境污染問題雖然得到一些治理，但沒有從根本上解決。在經濟發展過程中出現了諸多破壞環境的問題，并且付出了很大代價。目前，在溫室氣體排放、化學品生產和消費、消耗臭氧層物質（ODS）生產等占世界前列。我國生物物種日趨減少，很多已經瀕臨滅絕，面臨非常嚴峻的國內國際壓力。總體上雖然維持了環境質量的穩定，但這種穩定絕對水平有限，即使主要污染物排放開始下降，但環境質量并未根本好轉。水環境總體上是中度污染，很多地區污染程度偏重，湖泊富營養化問題突出。用原有指標衡量的城市空氣質量，在一些原來污染較重的地區有所好轉，但許多城市的綜合性污染景象——灰霾卻有所加重。此外，突發性環境污染事故發生的可能性明顯提高。這些情況都發生在這幾年經濟發展速度高于10%的背景下，說明環境壓力處在一個持續緊張的狀態，很快改善的可能性不大。

從環境保護看，情況仍然是嚴峻的，污染減排出現瓶頸。很多地方還沒有轉換到科學發展的軌道上來，產業結構調整進展緩慢、環保政策落實不到位、基礎工作不扎實、基層環保部門能力不強、執法監管不力的問題還比較突出，特別是環保的思想觀念、方式方法、工作能力還很不適應形勢發展的需要。傳統的“先污染、后治理”的應對措施，已經行不通了。特別是進入21世紀，中國政府在環境保護領域投資不斷增加。但是，一般來說，關于合理確定環境保護領域投資標準，一個國家的環境保護投資占其同期GDP的1%～2%時，才能大體上控制環境污染的發展；要使環境質量發生明顯的好轉，則花費在環保上的投資需占其同期GDP的3%～5%。目前從世界各國的現狀來看，大多數國家用于環保的投資是占其GDP的0.5%～3%，其中，發達國家為2%～3%，發展中國家為0.5%～1.2%。因此，國內外眾多環保領域專家、學者驚呼中國環境保護投入總量不足，已經成為制約中國環境保護和經濟社會發展的難點。僅依靠中國政府投入遠遠不能達到控制環境污染、改善環境質量的目的。

面向國際組織引進外資援助及先進環保技術，對于我國現階段環保工作具有重要的作用。“中國仍然是一個發展中國家，但近年來在國際上的影響和投資規模不斷增長”［2］，我國積極參與多邊基金和全球環境基金，多邊基金已成為我國獲得環境保護國際援助資金最多的一個資金機制。通過實施多邊基金項目，也推動了我國相關產業的發展。在與全球環境基金（GEF）合作以來，在各個領域都取得了豐碩成果，有力地推動了我國環境保護事業的各項工作。其中，氣候變化是我國利用GEF贈款金額最大、項目數量最多的領域。這些項目在推動我國節能減排、開發利用新能源和可再生能源以及參與相關國際合作等方面發揮了積極而重要的作用。

2?我國環境保護國際援助項目資金管理存在的問題及分析

關于執行怎樣的財務管理制度，基本上是由國內的要求決定的。然而我國缺乏針對環保贈款項目資金管理的政策法規以及一些相關的實施方法，隨著我國環保地位的提高，還有實施了加速淘汰計劃，環保贈款項目的管理顯得尤為重要，由于這方面項目的資金量一般數額都較大，所以相應的資金管理需要特別重視，并且出臺相關的環保贈款項目資金管理的制度法規和配套的政策規定等。

2.1?各部門職能目標體系不統一

多部門管理相互銜接不到位。環保國際援助項目的管理是由不同的部門歸口，有的甚至由國際執行機構直接執行，國內并沒有窗口單位，如世界銀行的窗口單位為財政部，財政部代表中國政府對外簽署協議，環保資金主要由環保部對外合作中心執行；除由中國國際經濟技術交流中心管理外，UNEP和UNIDO并沒有窗口單位統一管理，因環保部對外合作中心所做的項目較多、資金量較大、管理較好，基本上是通過環保部對外合作中心來簽署協議、執行項目的。即使由牽頭部委簽署了協議，但如果涉及國內多個領域共同執行項目，也存在部門間的銜接不夠，多方協調難度大，資金管理層面上，申請資金、使用資金、撥付資金、財務報表管理難度也較大，項目執行進度受到嚴重影響。

各個部門如果責任分工不清，會導致各種事項的溝通不暢、效率低。政府的所有工作都是為了人民，必須對人民負責，維護人民的根本利益。而環境保護本身是眼前和長遠利益的矛盾統一，正是需要多部門多責任主體解決這個矛盾。政府的權力是人民賦予的，政府應對全體人民負責，并承擔相應的責任、義務。地方政府如果不能有效履行環保職責，甚至對環境造成了更大的破壞而無人負責或是無法追究其相應的法律責任，因此地方政府的環保責任亟須法制化規范化。在環保國際援助項目的執行過程中，企業的重要職責是保證項目按照預期的目標完成，如在項目執行中遇到問題，應及時與項目負責人反映，并配合解決好存在的問題；“企業對于籌集的資金在項目實施過程中給予合理安排分配”［3］，項目負責人負責項目日常工作，主要有編制項目計劃，制定衡量工作業績的標準，以評估項目進展過程是否成功。控制項目工作按既定的日程進行，并提供日常指導和決策。解決項目過程中一些需要解決的具體問題，提出解決方案供部門領導決策。而目前我國環保國際援助項目缺乏明確的責任體系和各職能主體的工作目標，導致項目責任的不明確，即使項目失敗了或者過程中出現問題的責任也無從追究，甚至出現相互推諉扯皮。環保國際援助項目應實行項目責任制，明確每個項目的責任人、完成進度、完成質量評估指標等，從而使項目工作成為一個可以進行定量分析、監督、控制的全過程。

2.2?目標體系不一致

環保國際援助項目牽涉到中方、外方以及中方內部各機構，他們對項目的目標認定不同。外方看重項目效果，環保贈款項目在項目前期開發、活動設計、項目文件簽署的全過程中，外方更注重的是項目最終的執行效果，中國政府已經做出了承諾，項目的整體設計是圍繞全面履約進行的，國內執行機構執行項目。政府看重項目爭取，從國家層面和政府層面來講，都更看重項目的爭取。國家在對外爭取項目時受到國際、國內環境的影響，國際上，發展中國家的權益要爭取，就要從爭取到的項目看成效，中國是發展中的大國，在爭取項目上理應當仁不讓；在國內，由于贈款資金使用比較靈活，各級政府也都要積極爭取贈款項目。企業看重爭取資金，從環保外資項目的整體情況看，企業注重爭取更多的資金，由于贈款不需要償還，對企業來說是一筆無息流動資金，企業有很大的積極性去爭取，而且爭取的越多越好。由于目標體系不一致導致各層面所爭取的利益不同，目的不在項目的效果上，功夫不下在項目的實施上，有的項目企業與地方政府或部門聯合起來應付外方，甚至有的項目挪用資金，既浪費寶貴的環保資金又嚴重影響了國家的對外形象。

2.3?財務管理不規范

項目審定、資金分配透明度不夠。項目在對外申報時沒有一定的核準機制，不論是項目立項選擇還是資金需求，申報的隨意性較大，僅憑著項目官員或一個機構的需求或意志就對外申報，申請的金額是否合適，與國家的發展是否協調，申報活動是否實事求是，是否能順利執行，并沒有專門的審定、評估機構對項目進行全面的調研和前期專門的評估，造成項目審定的透明度不夠。項目資金得到批準后，在國內的資金分配隨意性也很大，每個企業的資金應分配多少，資金如何使用，閾值是多少，都缺乏公開透明的管理機制。

資金管理要求不統一。我國每年都要向國際金融組織和許多發達國家申請環境保護贈款項目，這不僅有利于引進外資，而且有利于引進國外先進的環境保護技術和管理理念。但我國在申請環境保護贈款項目的同時，大多沒有充分考慮如何對其資金進行有效的管理和合理的使用，造成大量的環保贈款資金管理滯后。各個國際機構對資金的管理要求也不一致，環保贈款資金使用要求專款專用，有的必須開設專用賬戶，有的沒有明確要求，而中國國內對于賬戶的管理又很嚴格，贈款方都希望對資金進行單獨的管理與反饋，但若沒有明確要求無法開設專用賬戶，現行體制中企業制度、事業單位制度以及贈款管理制度是無法融合在一起的，有的單位在盡可能情況下將兩套體系硬性地放在一起，中央統借統還外貸和贈款的收入與支出，以及政府依法承擔并實際履行擔保外貸責任時的還本付息付費資金，一律納入政府一般公共預算管理，贈款納入國家預決算管理也造成一定的混亂。

3?我國環境保護國際援助項目資金管理存在問題的解決措施

我國環境保護國際援助項目具有確定性的目標，而且有臨時性和開放性的特征，它是國際合作項目的一種，在國際合作和各種國際項目運行中利于跨文化交流，創造良好的實施條件和環境。“財務管理在我國發展時間較短，具體工作中會存在很多的問題，因此要制定合理的解決對策，積極推動預算管理的深度執行”［4］

3.1?在財務管理體制上實現與國際機構的制度接軌

環保國際援助項目存在的諸多問題，要想在體制上與國際機構的制度接軌，一是要建立一套國際贈款的財務管理制度，目前已有的相關贈款的財務管理辦法應進一步完善和細化；二是要拓展財務管理內容，除傳統的資金管理和財物管理外，還應向金融風險管理、稅金管理和知識資本（技術、人才、信息、無形資產）管理方面拓展，改變目前日常財務管理以資金的管理為主。三是要更新財務管理方法和手段，財務管理方法中量化應得到更多的應用，如定量預測、滾動預算、風險決策及不確定性決策等。

在財務管理體制上要切實解決好兩個問題：一是贈款項目國內設備采購免稅問題。贈款項目設備免稅不僅是援助國的要求，也是國際慣例，隨著我國電子發票的全面推行，具備了對環保援助資金國內項目采購設備的免稅條件，可以參照出口退稅的管理辦法，妥善解決好國內自采設備的免稅問題，對進一步提高項目實施的效果有重要作用。二是贈款項目形成的固定資產納入資產管理臺賬的問題，國外贈款形成的固定資產，長期游離于實施單位固定資產臺賬之外，非常不利于項目成果評價和運行管理，應從政策和財務管理制度上給予明確和落實。

3.2?明確部門職責，突出資金管理在項目管理中的重要功能

明確各部門的職責分工，改變目前項目管理中政府主導、企業具體實施的現狀，突出政府在援助項目中的主導和主體地位，把項目落實和負責任大國形象聯系起來，逐步實現政府指導、統一對外，與產業政策相銜接、市場化運作的管理模式，確保配套資金的到位落實；環保部門應對項目的執行起到指導作用，審計部門要切實發揮獨立第三方的職責，監督、評價項目的執行和效果。

在項目實施過程中承擔不同階段相關任務的咨詢機構、投資項目決策部門、設計單位、施工企業等，都要承擔相應的責任，保證項目的順利實施和相關效益的獲得，對項目過程中不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。另外，從宏觀管理層面，要求完善政府投資制衡機制，項目主管部門、政府財政性資金主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對項目投資的管理進行相互監督，而且要充分體現財務管理部門對項目的全過程參與，財務作為環保國際援助項目的核心管理環節，要突出其在環保援助資金上的職能和地位，在項目前期、中期、后期，都應該明確財務管理人員的參與方式和職能。前期要解決好項目可行、資金投入可能的問題；中期要解決好資金到位、資金管理制度落實的問題；后期要出具資金使用情況的分析，完善資產移交手續，對項目進行財務評價，以充分發揮財務人員在項目實施和資金管理中的重要作用。

3.3?規范財務管理

推進項目管理與資金管理相互統籌。一般而言，項目管理與資金管理如果相脫離，不僅會使資金管理相對滯后，在一定程度上影響管理的運行，而且資金管理也不能適應項目管理，更不能滿足項目管理的需要。所以，在環保贈款項目前期申請過程中要對資金管理相關問題預期規劃，如是否開設專用賬戶、預算管理的各種要求、資金申請方式、資金支付要求、簽字程序等事項。只有事先考慮到這些因素環節，才能提前應對項目管理過程中可能遇到的問題，使項目管理與資金管理較好的互相適應。而且，資金管理是為項目管理做好服務，環保贈款資金管理要充分體現項目管理的要求，如在項目收入和支付方面，要嚴格按照預算進行控制管理；在會計核算方面，要在科目設置、摘要描述、輔助核算等方面充分體現環保贈款項目管理的要求；在對外報告方面，要將會計信息轉變為環保贈款項目對外報告所需的信息。此外，環保贈款資金會計控制結果可以反映環保贈款項目管理的好壞，防止環保贈款資金會計控制的形式化，需要對環保贈款資金會計控制后的結果進行反饋和監督，并加強會計責任追究制度的落實，明確各方的責任和義務。

加強財務監管力度，確保配套資金到位。環保贈款項目的配套資金有兩種：企業配套和財政配套，在環保贈款項目的執行過程中，常會出現配套資金不到位或者不能足額落實的情況，部分環保贈款項目由于配套資金不到位，項目被拖延，項目驗收工作也無法按時完成，不僅影響了項目的按時順利進行，還影響我國在國際上落實環保項目的開展。所以，為了保證環保贈款項目的順利執行，配套資金的及時足額到位相當重要，具體措施有：中央財政部門要統籌安排財力，積極籌措資金，認真落實配套資金，確保所承諾的環保贈款項目財政配套資金及時足額到位。環保贈款項目的管理部門要與項目企業加強聯系，充分調動項目企業的積極性，掌握項目進展情況，保證企業各項配套資金及時足額到位。項目管理單位也要集中財力全力搞好配套，對于上級財政沒有及時到位的資金，根據項目實際情況實行墊付機制，保證贈款項目順利進展。環保贈款項目的管理部門要對配套資金的到位情況進行監督檢查、跟蹤問效，及時掌握配套資金的到位情況，隨時采取應對措施。還要推行援助資金撥付與自籌資金到位掛鉤的管理方式。對環保國際援助項目中有實施單位自籌資金的項目，援助資金的撥付與項目自籌資金到位比例掛鉤，以提高企業自籌資金的積極性。建立環保援助資金備付金制度，充分考慮到配套資金不到位對項目實施的重大影響，建議承擔項目的地方政府對有配套資金的項目，應該按項目的大小建立配套資金備付金制度，備付金由地方政府籌措。在實施單位自籌資金不到位的情況下，先由備付金支付，再由地方政府督促實施單位回補，以確保環保項目的順利推進。

完善環保贈款項目固定資產的管理。用環保贈款資金采購而形成的固定資產在環保贈款資金中占的比例份額較大，因此，加強環保贈款項目所形成固定資產的管理，制定相應的固定資產管理制度，防止固定資產流失非常重要。環保贈款資金采購形成的固定資產產權歸屬有兩種形式，一種是在采購后固定資產產權直接歸屬于資產使用方，另一種是在項目驗收結束后再確定固定資產產權歸屬。因此，對于環保贈款資金采購形成固定資產應做到以下幾個方面。

一是對于環保贈款項目所需固定資產采購，要合理進行分配和采購，對項目上可以調配解決的進行調配，對確需采購的進行采購，進一步優化資源配置，提高資產利用率。

二是加強環保贈款項目采購形成固定資產的規章制度建設，進一步完善固定資產管理的制度體系，按照環保贈款項目采購形成固定資產特點和屬性的不同，建立完善的資產分類管理制度。對于采購后產權直接歸屬于資產使用方的，將固定資產直接納入單位固定資產管理體系；對于項目驗收結束后確定固定資產產權歸屬的，另建一本固定資產備查賬，待項目結束通過驗收后，及時辦理資產移交手續，納入單位固定資產管理體系。

三是針對環保贈款項目固定資產管理中的薄弱環節，全方位、多層次地強化固定資產的管理力度，由環保贈款項目的管理方和實施方共同參與制定切實有效的管理措施以及科學方法。

參考文獻：

［1］張欣，廖嵐琪，唐賽.我國環境庫茨涅茨曲線檢驗與影響因素分析［J］.統計與決策，2020（13）：72.

［2］魏偉，申小莉，劉憶南.2020年后生物多樣性保護需要建立新的資金機制［J］.生物多樣性，2021（2）：267.

［3］張品.工程項目資金管理策略之我見［J］.審計與理財，2021（5）：36.

［4］袁桂珍.政府會計制度下事業單位預算管理的優化措施探討［J］.財經界，2022（21）：37.