互聯網外賣食品安全監管績效評價指標構建研究

李娟

摘 要：本文從互聯網外賣食品行業及其安全監管現狀分析著手，結合政府監管績效評價相關理論，基于以人為本的績效考評理念，運用德爾菲專家法與層次分析法設計出一套客觀科學、可落地的互聯網食品安全監管績效考評指標體系，為后續該食品領域監管考評提供一定的指導建議。

關鍵詞：互聯網外賣食品；安全監管；績效考評；指標體系

Abstract： Starting from the analysis of the internet takeaway food industry and its safety supervision status， combined with the relevant theories of government regulatory performance evaluation， based on the people-oriented performance evaluation concept， this paper uses Delphi expert method and analytic hierarchy method to design a set of objective， scientific and practical internet food safety supervision performance evaluation index system， which provides certain guidance and suggestions for the subsequent regulatory evaluation in the food field.

Keywords： internet takeaway food; safety supervision; performance evaluation; index system

近年來，隨著互聯網與速食技術的應用推廣，外賣食品行業興起，根據《中國共享經濟發展報告》相關數據，2022年外賣餐飲業規模達到近萬億規模，線上外賣消費占餐飲消費的比重也由2018年的10.9%提升至2022年的25.4%，但與此同時也出現了諸多安全隱患。面對新消費場景下的食品安全形勢，除通過市場對供應商優勝劣汰外，各級政府需轉變監管方式，從健全立法、強化食品信息公開、優化監管資源及適當政府補貼等方面著手，減少外賣食品供應商不誠信行為發生。

當前，對于食品安全監管不應再局限于其必要性分析，而應從公眾感知效果著手評價監管工作。對監管質量與效率進行客觀評價的方法從現有文獻看，國內外有兩種：①通過系統化、規范化方式測評政府工作效率；②20世紀70年代由英國引入的“全面績效評估模式”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）。代表性的評估方法主要有平衡計分卡（Balanced Score Card，BSC）、標桿評價法與“3E評價法”（經濟性、效率性和效果性）。國內通用的評估方式主要包括經濟審計、民主評議及目標管理評價等。劉錄民等[1]引用政府績效評估理念設計評價體系，但過于偏向結果指標，對過程類行為評價考慮不足。劉鵬[2]運用平衡計分卡對監管工作進行評價，但僅停留于研究層面，未進行相應的樣本檢驗。王冀寧等[3]運用網絡層次分析-模糊綜合評價模型實證分析政府監管績效現狀及問題根源。本文在上述研究的基礎上，結合現有文獻分別從事前、事中與事后3個環節構建政府監管績效指標評估指標體系，力求全面客觀地分析政府監管效率與質量。

1 互聯網外賣食品概念及特征

互聯網外賣食品行業是近些年興起的新興經濟，其經濟形態的界定目前主流的觀點為國內學者滕迪云和王彭的觀點，即“餐飲經營者通過網絡的形式接受消費者的訂購并配送食品的經營活動，也包括網絡第三方平臺為餐飲交易雙方提供平臺服務的行為”[4]。隨著近年來互聯網外賣食品納入地方政府監管范疇，各地對其有了具體的概念界定，如2016年上海市政府認為互聯網外賣訂餐服務指的是“餐飲服務的提供者通過網絡平臺接受訂購需求后制作并配送膳食的食品經營活動，以及第三方交易平臺為餐飲服務交易雙方提供的網絡服務”[5]。

本文認為互聯網外賣食品是指以互聯網與大數據為基礎，將線下消費場景轉移到線上交易，為客戶提供即時食品需求服務。互聯網外賣一般具有3個特點：①服務媒介需借助互聯網或移動平臺；②技術工具需運用到大數據算力；③具有即時性（包括下單訂購—交易—送餐—服務點評）。

2 互聯網外賣食品安全監管現狀

任峰[6]認為食品安全需從食品數量和食品質量兩個層面考慮，數量問題即物質匱乏帶來的溫飽問題，質量問題即食品衛生環境及食品本身帶來的需要防范人體健康損害問題。互聯網外賣食品安全與傳統食品安全相比主要增加了食品配送環節的安全隱患。

互聯網外賣食品由于特殊的行業特征，其監管存在部門監管職能分散及橫向溝通問題，導致食品安全事件頻發，監管碎片化成為當前的主要問題。針對這些問題，政府監管主要從法律、組織體制與監管模式等方面著手優化。

（1）法治監管層面。政府根據互聯網外賣食品安全屬性，2015年修訂《中華人民共和國食品安全法》，首次將互聯網食品納入安全監管，對第三方外賣平臺作出明確界定。其后原國家食品藥品監督管理總局分別于2016年與2017年出臺了《網絡食品安全違法行為查處管理辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，進一步明確監督落地細則，極大地提升了互聯網外賣食品安全管理水平。

（2）組織體制層面。機構改革組建市場監督管理總局，分管職能主要包括市場綜合監督管理與食品安全等，下設各種司局級單位，其中與互聯網外賣食品安全相關的單位主要有食品經營安全監督管理司、食品生產安全監督管理司、網絡交易監督管理司、食品安全抽檢監測司與執法稽查局，自上而下對食品安全實施全方位的管理。地方政府監管以上海市為代表，按照三級管理模式，市、區食品安全委員會辦公室負責監督指導、協調溝通與應急管理，區級監管部門及派出機構負責食品生產經營場所監管，鄉鎮與街道辦事處負責隱患排查及安全宣傳等，形成較為健全的“綜合管理+專業監管+基層執法”的監督管理體系。

（3）監管模式層面。目前主要存在3種監管模式。①政府分段監管。因互聯網外賣食品特殊的行業性質，政府從生產加工、物流配送及餐飲消費3個環節分別指派相應機構負責。②統分結合監管。即組建統一的監督機構，負責組織協調各機構間監管活動，如上海市針對互聯網食品設置網絡食品交易監督管理處。③目前較為普遍的“社會共治”模式。通過發動民眾力量對互聯網外賣食品進行日常監督。

政府雖已通過各項措施提升食品安全治理水平，但受限于互聯網外賣食品經營主體、互聯網平臺、配送物流及客戶之間的“信息不對稱”會帶來一定的“道德風險”，增加的物流配送與網絡交易也給監管主體帶來諸多新挑戰。例如，發生安全事件后取證、行政裁決及信息發布均需要消耗更多的人力、財力、物力，法律規章制度雖然也在逐步健全，但互聯網外賣食品仍未確定專一部門集中監管，“分段監管”帶來的利益偏好、橫向溝通問題仍然影響監管效果，同時基層監管執法隊伍力量單薄，難以與政策指導形成有效銜接。

3 互聯網外賣食品安全監管績效評估現狀

針對互聯網外賣食品安全監管出現的問題，為確保監管效率與效果得到有效提升，目前通用的辦法是借助政府績效考評，對當前發現的突出問題設置考評指標、考評標準，構建考評反饋管理機制，對已經或者尚未暴露的安全隱患進行針對性處理。

當前，國內政府績效評價主要存在評估體系構建不健全、評估主體單一與評估形式過于簡單等問題，主要表現在以下方面。①政府評估尚未構建符合國內實際發展情況、體系完整有序的考評理論及方法實踐工具。②缺乏必要的激勵與長效運行機制。③仍未將社會公眾納入監管主體。④階段性突擊式評估較多，持續穩定性評估偏少。政府監管績效評估存在的問題也存在于食品安全監管領域，除上述內容外，食品安全監管評估主觀隨意性大，各地方政府評估標準差別大，仍未形成較為統一的安全監管評估體系，無法為基層監管執法隊伍提供有效的糾錯指導，部分食品安全監管評估指標過多、過細，評估成本高，無法保證評估落實到位。

4 互聯網外賣食品安全監管績效考評監管體系構建基本思路

一般而言，績效評價管理包括考評計劃準備、考評實施、考評反饋與行為跟進。考評指標體系代表監管方向，將引導互聯網外賣食品健康安全發展。本文主要對考評計劃準備與考評實施兩個環節中涉及的考評指標體系構建進行研究。

互聯網外賣食品安全監管績效考評體系構建應堅持以人為本的基本理念，通過借鑒先進績效考評方法與工具，從監管效能改進出發，采用自上而下、由內而外、注重實效、定量與定性指標相結合的方式構建績效考評體系。

（1）以人為本，安全第一。互聯網外賣食品越來越受到大眾歡迎，其食用安全成為當前監管的主要關注點。開展該類食品的安全監管績效考評，需處理好食品安全與經濟發展之間的關系，在確保食品安全的前提下思考經濟增長模式，如過分強調短期經濟效應而忽視互聯網外賣食品安全，可能導致消費者對互聯網平臺及外賣售賣者不信任，進而引發對政府監管的不滿。因此，指標設計導向應遵循以人為本的考核理念，將消費者最為關注的問題放在首位。

（2）多方詢證，客觀公正。績效考評是一項系統工程，不應以單一視角評價，考評過程中需引入第三方視角或對大眾滿意度進行調查，以確保考評的客觀公正性。

（3）注重實效，以行證知。考核指標設計時應確保可衡量，運用現有資源和工具可實現對監管主體的績效評價。因此，在考核指標構建階段應充分與基層政府溝通聯絡，檢驗考核指標可實施性，選擇樣本機構評價并獲取一定效果顯現后逐步推廣。

（4）定性與定量、過程與結果相結合。目前績效考評一般以平衡計分卡（BSC）、關鍵業績指標（Key Performance Indicator，KPI）以及目標與關鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）等為主，很多政府及企業為實現考核效果，經常過分強調結果類量化指標，忽視過程行為類定性指標，導致考核功利化現象嚴重。互聯網外賣食品作為新興產業，績效考評需避免傳統食品安全監管誤區，從行業基礎行為角度進行監管考評，以確保行業健康可持續發展。

5 互聯網外賣食品安全監管績效評價指標設計

借鑒劉錄民等[1]提出的食品安全監管績效評價維度，即從經濟學角度，按照投入、過程與產出3個環節進行設計，評價指標體系構建包括各環節影響監管效能的關鍵影響因素分析、指標權重確定及實證檢驗3個環節。

查閱相關文獻材料，從監管事前、事中與事后3個維度設計35項指標，采用德爾菲專家法要求監管一線、學院教師與學生以及社會公眾就指標重要性（李克特五級量表法）進行評分，發放84份調研問卷，實際回收82份，剔除無效問卷2份，有效問卷回收率92.86%，采用SPSS 18.0對績效考評指標進行t檢驗分析。為使考評指標精簡實用，將考評指標均值與標準差作為主要篩選指標，將均值大于3.9，標準差小于0.6的12項指標納入監管績效考評體系，具體如下。

（1）事前監管。包括人力資源投入與財物資源投入兩類共計4項指標，分別是互聯網外賣食品安全專項監管人員編制、互聯網外賣食品經營主體抽檢率、食品監管機構信息科技投入占比和互聯網外賣食品安全監管宣傳經費劃撥占地方食品經濟GDP比重。

（2）事中監管。包括監管機構工作效能、監管政策兩個方面4項指標，分別是監管機構互聯網外賣食品安全專員辦事效率（案件處理時間）、互聯網外賣食品安全監管人員能力素質水平（按照行業通用素質模型對監管機構人員進行評分）、地方監管政策科學性評價和政策執行反饋滿意度水平（食品加工經營戶與消費群體問卷調查）。

（3）事后監管。包括互聯網外賣食品發展及互聯網外賣食品安全兩個方面4項指標，分別是互聯網外賣食品經營主體增長率、互聯網外賣食品安全事件發生率（按照涉案金額賦予不同權重計算）、互聯網外賣食品抽檢合格率和互聯網外賣食品經營主體QS達標率。

考評指標確定后采用德爾菲專家法與層次分析法對考評指標權重進行分析確定，具體結果見表1。

6 結語

本文對當前互聯網外賣食品安全監管現狀及績效評估現狀進行了較為詳細的分析，根據當前績效考評指標構建方法及思路，結合現有文獻材料構建了一套相對客觀科學的互聯網外賣食品安全監管績效評估體系，運用德爾菲法、李克特量表法、t檢驗對調研整理的指標進行統計分析，最終確定12項影響互聯網外賣食品安全監管效能考評指標，并通過層析法確定各指標權重，為當前互聯網外賣食品安全監管績效考評提供一套可落地的指標方案。受限于所從事崗位及工作時間，暫時未將設計出的指標體系進行實證研究以確定該套指標評估的準確性。

參考文獻

[1]劉錄民，侯軍歧，董銀果.食品安全監管績效評估方法探索[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2009，31（4）：5-9.

[2]劉鵬.省級食品安全監管績效評估及其指標體系構建：基于平衡計分卡的分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2013，52（4）：17-26.

[3]王冀寧，王磊，陳庭強，等.我國乳制品銷售環節的食品安全信息透明度的研究[J].情報雜志，2017，36（7）：168-17.

[4]滕迪云，王彭.網絡訂餐監管研究[J].中國市場監管研究，2018（6）：40-43.

[5]上海市食品藥品監督管理局，上海市通信管理局.上海市網絡餐飲服務監督管理辦法[EB/OL].（2016-06-24）[2023-02-12].http：//scjgj.sh.gov.cn/209/20200423/402881e86ecae1f2016ecb024b1b0325.html.

[6]任峰.食品安全監管中的政府責任[M].北京：法律出版社，2015.