推動我國與中亞五國深層次文旅合作，助力形成區域性文旅國際市場

[摘要]文化和旅游是推動我國與中亞各國實現區域間合作革新和轉型的關鍵一環。在高質量共建“一帶一路”階段，我國與中亞五國推動深層次文旅合作的基礎更加堅實，表現為文化旅游相關機制對接更加順暢；與我國旅游需求適配性逐漸提升；文旅綜合保障水平不斷加強。然而，當前我國與中亞五國推動深層次文旅合作仍面臨文旅市場體系發育水平較低、多元文化交融互動不充分、基礎設施和公共服務配套不足等問題。對此，應在機制上進一步提升跨境人文旅游交流合作能級，推動現代跨境文旅合作市場體系建設，加強基礎設施和公共服務深層次合作。

[關鍵詞]中亞五國；文旅合作；多元互動；人文交流；大格局

[中圖分類號]F592.7? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2023）02—0103—06

[作者簡介]侯勝東，男，國家發改委“一帶一路”建設促進中心助理研究員，研究方向：區域經濟合作和產業發展。

一、引言

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的場景。當前，我國與中亞五國已經進入高水平發展階段，已同中亞五國實現全面戰略伙伴關系全覆蓋、雙邊層面踐行人類命運共同體全覆蓋、簽署共建“一帶一路”合作文件全覆蓋等三個全覆蓋。為進一步深化與中亞五國合作，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會及中國同中亞五國建交30周年視頻峰會上的講話中明確提出要以高標準、可持續、惠民生為目標，鞏固互聯互通合作基礎，拓展國際合作新空間，建設高質量發展的合作帶。

在新的發展階段，推動我國與中亞五國深層次文化與旅游合作，逐步形成區域性文旅國際市場，不僅是推動我國與中亞各國實現區域間合作革新和轉型的關鍵一環，更是我國與中亞各國共同建立多元互動人文交流大格局的核心內容。一方面，一直以來我國與中亞各國合作主要集中在經貿、產能、基礎設施、跨境電商等硬聯通領域，而心聯通軟聯通領域中的文化與旅游合作相對不足。作為綜合性產業，深化與中亞各國文化旅游合作，不僅有利于發揮各國多元文化旅游資源稟賦優勢，助力實現各國產業結構多元化發展目標；更有利于加快推動我國構建新發展格局，促進國內超大規模市場和周邊國家具有比較優勢市場的有效對接，進而激發區域經濟合作活力和提升產業鏈供應鏈韌性。另一方面，在共建“一帶一路”高質量發展階段，推動與中亞各國文化和旅游加強合作是有效應對國際格局發展新形勢、把握構建中國—中亞命運共同體新機遇的必然要求。作為重要的民生工程，文化旅游交流合作可以在地緣政治不確定性因素和經濟下行壓力疊加下加強區域融合水平，有效幫助中亞五國降低貧困發生率，快速提升中亞五國民眾的獲得感、幸福感，同時對促進多元文化交流、提升我國文化影響力和軟實力具有重要意義。

二、新時期我國與中亞五國文旅合作基礎更加堅實

（一）文旅相關對接機制持續升級

一是國家發展戰略適配性不斷增強。2011年，中國就將與“絲綢之路”沿線國家旅游合作列入《中國旅游業“十二五”發展規劃綱要》。隨著共建“一帶一路”倡議的不斷深入，我國與中亞五國的國家發展戰略積極對接，文化旅游領域頂層戰略合作不斷走深走實。2013年，我國與哈薩克斯坦政府就共建“絲綢之路經濟帶”與光明之路新經濟政策對接合作達成重要共識，并于2016年和哈薩克斯坦政府簽署《關于“絲綢之路經濟帶”建設與“光明之路”新經濟政策對接合作規劃》，明確提出要加強旅游業合作，開發具有本國特色的跨境旅游路線，研究和推廣特色旅游產品，加強旅游基礎設施建設。2022年，我國明確提出要推動“一帶一路”倡議與《“新烏茲別克斯坦”2022—2026年發展戰略》對接，提出將在人文和旅游領域進行深化合作。2023年1月，我國與土庫曼斯坦政府簽署了關于“一帶一路”倡議和“復興絲綢之路”戰略對接諒解備忘錄。2022年，推動“一帶一路”倡議同塔吉克斯坦“2030年前國家發展戰略”深入對接，將繼續加強文化、教育、科學、衛生、體育、電影、廣播電視、考古和民間交往等領域合作，擴大新聞媒體、文藝團體、青年組織的交流。推動“一帶一路”倡議和吉爾吉斯斯坦《2018－2040年國家發展戰略》的對接合作。

二是多邊組織合作機制不斷健全。就我國與中亞五國來看，依托上海合作組織，我國與中亞各國文化旅游合作的法律基礎不斷得到夯實。如表1所示。近年來，基于上海合作組織，政府間合作在文化遺產保護、文化藝術院校合作、旅游和文化城市合作、藝術節文藝演出等領域的法律框架不斷完善。其次，歐亞經濟聯盟不斷推進市場一體化、市場監管和技術標準統一，對推動中亞地區文化旅游一體化發展具有重要意義。再次，就中亞五國內部而言，2020年，中亞區域經濟合作聯盟提出2030年中亞區域經濟合作聯盟旅游戰略（簡稱《CAREC2030年旅游戰略》），該戰略提出將通過協調簽證要求和質量標準，簡化過境程序以及改善旅游基礎設施。

三是多元特色合作平臺不斷豐富。經過多年探索實踐，我國與中亞五國已經建立了多元特色合作平臺，有效實現了各類旅游資源、旅游要素的整合，降低了人文旅游合作的制度性交易成本。國家級平臺合作方面，已有中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、阿勒泰跨境旅游合作試驗區、博樂邊境經濟合作區、塔城市邊境經濟合作區、吉木乃邊境經濟合作區、伊寧邊境經濟合作區等。高校智庫交流合作方面，有中亞區域經濟合作智庫聯盟、新疆發展與中亞合作高校智庫聯盟。同時，我國已經在中亞地區開設孔子學院13所、孔子課堂30余個，在華留學生數量累計逾12萬人。媒體文藝團體方面，有影視作品、文藝演出、文化保護。2014年，中國、哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦三國聯合申報的“絲綢之路：長安—天山廊道的路網”，成功入選聯合國教科文組織世界文化遺產名錄，成為我國第一個跨國聯合申遺項目。另外，地方層面來看，2016年哈薩克斯坦、連云港、伊犁四家影視傳播機構簽訂“一帶一路”新聞傳播與文化產業國際協作體合作協議，協議提出今后將依托各自優勢，加強商貿旅游、文化創意、藝術演藝、活動策劃與開發等產業方面的合作，提高各自文化創意產業發展水平。

（二）文旅供需的適配性逐漸提升

從供給端看，中亞文化旅游資源要素供給、基礎設施供給、公共服務供給能力具有明顯優勢。一是文化旅游資源豐富多樣、特色鮮明。就文化資源來看，中亞地區民族眾多，擁有130多個不同民族，被稱為民族宗教的萬花筒，民族分布呈現“大雜居、小聚居”的特點，不同民族生活地域相互交錯，同時又具有自身文化的獨特性。從旅游資源來看，中亞各國旅游資源豐富，在列入聯合國教科文組織世界遺產名錄的1092個項目中，314個來自亞洲，其中有51個來自中亞。另外，中亞地區還有豐富的蘇聯時期文化遺產。分地區來看，如表2所示，中亞地區哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦旅游資源相對較多，僅兩國的旅游資源數量就占了中亞五國總量的61%，且大多為人文類景觀，尤其是建筑類，中亞地區獨具伊斯蘭風格的建筑是重要的旅游吸引物。二是近年來，中亞五國重視文化和旅游業發展。據哈薩克斯坦文化和體育部發布消息，預計到2024年，吸引外國游客數量將從2021年的110萬增至240萬，哈本國游客數量將在現有基礎上增加200萬，達到730萬。為實現上述目標，未來4年內旅游領域投資規模將達2.8萬億堅戈（合65億美元），投資額將從2021年的5100億堅戈增至2024年的9330億堅戈，投資主要用于擴大旅游業服務范圍，開發生態旅游、醫療旅游、航天旅游、創意旅游等多種旅游產品。

從需求端來看，中亞各國旅游資源對我國居民的文化旅游吸引力不斷提升。除土庫曼斯坦旅游人數數據沒有公開以外，中亞其他四個國家的入境游客均實現了增長。就哈薩克斯坦而言，作為絲綢之路經濟帶中國向西延申的第一站，我國赴哈薩克斯坦旅游的人數逐年增多，2016年中國公民首站赴哈旅游人數同比增長3.4%，達到25.79萬人。就烏茲別克斯坦來看，自烏2018年7月實施電子簽證以來，抵烏中國游客人數不斷增加，2019年達5.4萬人次。塔吉克斯坦方面，2021年疫情期間，入境塔國的中國游客人數達4600人。吉爾吉斯斯坦方面，2018年，吉爾吉斯斯坦入境旅游人數達3.52萬人。

（三）文旅綜合保障能力不斷改善

近年來，我國與中亞各國的文旅綜合保障能力不斷改善。就我國國內的情況來看，黨的十八大以來我國文化旅游基礎設施呈不斷優化態勢，博物館、藝術表演機構、藝術表演場館機構等基本公共文化和非基本公共文化設施均實現了量的增長和質的提升。量的方面，2013—2021年，我國博物館、藝術表演場館機構、藝術表演場館機構數分別由3473、8180、1429家增加到5772、18370、3093家。2質的方面，文化旅游+數字化、非遺保護、國家公園建設成效顯著。同時，旅行社個數分別由2013年的26054家增加至2021年的42432家。可以說，黨的十八大以來，我國國內文化旅游基礎設施的發展水平邁上了一個新的臺階。

就中亞五國來看，一是交通基礎設施聯通能力得到明顯改善。當前，我國已經與中亞國家簽訂多項公路、鐵路和航空領域交通合作協議，開通了多條公路、鐵路、航空線路，形成了立體化交通網絡。二是出入境便利化水平顯著提升。現階段，我國已實現與中亞各國旅游簽證，其中“絲綢之路簽證”已可以在哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦境內使用，未來土庫曼斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦也將逐步加入統一的中亞“絲綢之路簽證”。

三、我國與中亞五國深層次文旅合作面臨的問題

（一）中亞各國文旅市場化發育水平較低

一是經濟放緩引致文化旅游市場發展外部不確定性因素增多。根據聯合國統計標準界定，中亞五國中多為中低收入發展中國家，疊加地緣政治、新冠疫情、經濟結構單一等內外部因素，中亞五國普遍面臨經濟復蘇乏力和通貨膨脹雙重壓力。據世界銀行預測，2023年中亞地區整體經濟增長率僅3.9%，與2022年持平。分國別來看，烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦經濟增長率將出現普遍下滑，將分別由2022年的5.7%、7%、5.5%下降到2023年的4.9%、5%和3.5%，僅哈薩克斯坦經濟增長或從2022年的3%提高到2023年的3.5%，但其年化通貨膨脹率已達19.6%。1在此背景下，中亞各國文化及旅游業發展將面臨更加復雜的不確定性因素。

二是文化和旅游市場體系不健全。整體來看，中亞五國仍以能源、礦產等資源型產業為主導性產業，而文化產業和旅游產業等現代服務業發展水平偏低。其一，文化旅游市場體系基礎制度建設滯后。受歷史性因素影響，中亞各國文化旅游市場供求、價格、競爭機制在文化資源和旅游資源配置中的功能總體偏弱，而政府在資源調控中的積極作用尚不明顯。以土庫曼斯坦為例，2021年全國僅有17家國有及私人旅游公司，而其政府將文化傳媒、旅游、體育休閑等產業列為管制性行業，禁止外資進入，并實行許可證管理制度，由此導致該國文化旅游市場發展活力不足、競爭不充分。其二，文化旅游產品市場和服務市場發展水平較低。當前，中亞各國具有影響力的文化旅游產品和服務仍以傳統手工藝品、傳統首飾、傳統食品以及傳統演藝為主，而與現代化元素結合的創新性、創意性文化旅游產品相對較少，文化和旅游市場存在內涵不夠突出、文化品牌效應不明顯、營銷方式單一化等問題。其三，文化要素市場運行機制不順暢，食、住、行、游、購、娛文化旅游產業所需要素不足。一方面，中亞各國對自身獨特民族文化要素和旅游要素資源化、市場化、創意化、品牌化、資產化的能力和水平仍然較低。另一方面，由于中亞各國尚未形成統一的區域性市場，勞動力、資本、技術、數據等要素流動面臨較大約束。

（二）多層次文旅交流互動水平仍不充分

一是我國與中亞各國文化旅游交流互動的基礎仍需繼續夯實。盡管我國與中亞各國共建“一帶一路”倡議的不斷深入，但我國與中亞各國多元化文旅交融互動的層次仍然有限。從機制上看，我國與中亞各國文化旅游合作領域仍缺乏系統性、連續性、綜合性的頂層規劃和政策細則，導致我國同中亞各國的雙向旅游交流缺乏充分的政策信息溝通和了解渠道。從主體上看，文化旅游合作人群結構單一化問題突出，主要局限于各國的領導層和市場精英，一般民眾層面參與度不足。同時，由于傳統交流合作項目未有效對當地居民產生正向激勵，導致地方的居民參與的積極性不夠，缺乏群眾性合作基礎，“官熱民冷”特征明顯。

二是我國與中亞各國文化旅游交流互動的深度不足。2014年習近平總書記在聯合國教科文組織總部演講時強調對待不同的文明，不能只滿足于欣賞它們產生的精美物件，更應該去領略其中包含的人文精神；不能只滿足于領略它們對以往人們生活的藝術表現，更應該讓其他蘊藏的精神鮮明活起來。對此，結合與中亞各國文化旅游交流合作的實踐來看，深層次、寬領域的文化旅游交流合作仍需進一步強化。一方面，在高水平對外開放過程中，文化旅游交流互動已不僅停留在一般性的觀光游覽，而更應在共建品牌、共建標準、共建規則以及數字文化等領域進行合作；另一方面，作為兩個具有不同文明形態的區域，我國與中亞地區的文化和旅游合作仍存在“孤島效應”，表現為雙向來往的人數、形式和內容仍有待提升。

（三）文旅基礎設施及配套服務能力不足

一是文化及旅游基礎設施建設存在明顯短板。一方面，文化遺產保護方面，中亞各國普遍缺乏專業性文化旅游規劃和管理機構，導致旅游資源的規劃和管理不夠高效和協調，許多歷史遺跡和文化景點未得到適當的保護和修繕，易遭受自然和人為破壞；另一方面，中亞各國交通、酒店、餐廳等配套服務不足，一些賓館、景區道路等旅游基礎設施還是在蘇聯時期建設的，中亞國家三、四星酒店的大堂和電梯都比較小，大多數酒店沒有空調設備，一些新建的高檔酒店也只是定位于高收入旅游者。另外，中亞各國交通基礎設施建設較為滯后，機場和航空公司都不多，航空費用相對較高，鐵路交通和公路交通不發達，景區的可達性較差。1

二是文化旅游配套服務能力有待提高。旅游人員素質和服務意識不高，往往缺乏專業知識和培訓，無法提供高質量的旅游服務，要素保障能力較弱。

（四）多重風險與各類安全問題仍然交織

一是自然災害風險多發。中亞地區以溫帶草原大陸性氣候和溫帶沙漠氣候為主，氣候干燥酷熱，水汽蒸發量大。中亞地區洪水災害一定程度上受過度干旱引發，干旱造成地質疏松，若突遇稍強降水，泥石流和洪澇等次生災害就可能發生。干旱的最直接原因是持續高溫，沙漠在這里廣泛分布，日最高溫度可能超過60°C。加上中亞常年受到戰亂不利影響，經濟醫療發展落后，傳染病多發也是一大亟待解決的問題。中亞地區地震和山洪等自然災害較為普遍。

二是政局總體穩定，但潛在風險因素仍然存在。盡管一些中亞國家的政治局勢不穩定，可能導致一些突發事件的發生，如暴亂、政治示威等。相關研究表明，在中亞城市的影響力以合作關系占主導，沖突關系大于合作關系的城市主要分布在吉爾吉斯斯坦。64%的中亞城市為低合作—低沖突狀態，中亞國家首都、阿拉木圖、安集延屬于顯著的高合作—高沖突城市。時間尺度上，中國與中亞地區的合作熱點以持續型為主，沖突熱點以振蕩型為主，哈薩克斯坦納倫市、阿特勞州為新增沖突熱點。2

三是經濟市場風險不確定性較高。就投資市場來看，有研究表明，從投資風險最終得分來看，中亞五國僅有哈薩克斯坦屬于低風險國家，其他四國均呈現中高等級投資風險。3就要素市場而言，如表3所示，疫情發生至今，中亞五國勞動參與率趨勢整體偏低，其中土庫曼斯坦、塔吉克斯坦勞動參與率僅為37.96%、44.019%。

四是中亞地區文化錯綜復雜，內部缺乏共同價值觀，宗教沖突也較為激烈，對于外在文化的輸入更為抵觸，再加上西方勢力的蠱惑，使不少中亞民眾對中國及“一帶一路”倡議產生誤解和偏見，造成直接或間接的消極影響。

四、推動我國與中亞五國文化旅游合作的對策建議

（一）提升跨境文化旅游交流合作機制能級

一是加快完善多層次、寬領域政府間文化旅游政策溝通交流機制。在共建“一帶一路”倡議框架下，深化與中亞五國文化旅游頂層政策機制對接，加快推動我國文化旅游專項頂層規劃政策與中亞五國文化旅游發展戰略對接，加快推動我國與中亞各國在法律法規、規范標準等領域的協商和溝通，探索出臺中亞五國外商投資準入負面清單，允許中亞重點國家的企業在國內發展旅游業，推動建立“中國—中亞五國旅游泡泡”和“空中橋梁”實施機制。

二是加快推進境內重點省份文化旅游統籌協調。構建西部地區旅游聯動發展機制，推進旅游資源管理、行業管理、規劃管理創新。加快重點省份和地區與中亞五國對接，建立和完善專項聯席會議制度，強化西部大旅游發展工作的統攬、領導和協調。

三是搭建多層次文化旅游交流平臺。依托中國—中亞經貿合作論壇及中國—中亞民間友好論壇，推動我國特色優質文化旅游商品和產品“走出去”，助力非政府間文化旅游合作。形成規模化合作方式，發揮社會組織、企業、高校、智庫、個人等在人文交流中的作用。

（二）推動現代跨境文旅合作市場體系建設

一是加快開放型市場體系基礎制度建設。發揮市場在文化旅游資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府作用。完善市場化、法治化、競爭化、國際化文化旅游體制機制。充分發揮大型中央企業、國有企業的帶頭示范作用，支持國有資本與中亞五國政府性企業共同參股融資，共建知名文化旅游品牌和企業集團。鼓勵、支持、引導非公有資本參與跨境文化旅游市場，支持知識密集型、技術密集型中小微企業在跨境旅游合作區和邊境旅游合作區開展合作。完善知識產權保護制度，保護各類文化企業產權和企業家權益。

二是支持與中亞五國共同提升文化旅游產業鏈、供應鏈、價值鏈。推動我國優質文化旅游龍頭企業與中亞各國龍頭企業合作，充分利用中亞多元文化旅游資源，助力中亞各國在傳承中保護和創新各類文化遺產。利用現代信息技術，推進多元文化與科技深度融合，實現傳統業態和新業態融合發展。拓展多元化資源供給，豐富國內外旅游產品選擇。積極打造商務會議、獎勵旅游、展覽和交易會等特色商務旅游產品。構建中國引導、伙伴共建、多方參與的區域性價值鏈，提升價值鏈共建層次，為我國與中亞各國構筑互利共贏的產業鏈供應鏈基礎。

三是加強多層次文化旅游支撐要素合作。發展文化產業和旅游業供應鏈金融，切實幫助“走出去”供應商解決融資難、融資貴的問題。引導各類產業基金投資與中亞各國相關的文化旅游產業，建立海外投資保險制度，支持文旅企業探索新融資模式，推動知識產權、景區收益權、旅游建設用地使用權、文旅在建項目等抵（質）押融資等新型融資模式。加強復合型文化旅游人才培養合作，推行與中亞各國實行政產學研協同育人，推進與旅游目的地所在區域共同建立文化旅游實訓基地。

（三）加強基礎設施和公共服務深層次合作

一是發揮現有設施、現有渠道、現有網絡的作用，重點建設中哈跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區、中吉跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區、中塔跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區。同時，應以口岸為依托，在便利旅游簽證、購物退稅、人民幣離岸金融、降低投資門檻、簡化審批程序等方面進行綜合性的政策創新。

二是推動文旅傳播能力建設。加強國際傳播，掌握國際傳播的主動權。打造包括民間組織、國際媒體、企業在內的非政府、非官方國際傳播平臺。創建完善數字博物館、數字文化館等新型傳播載體。充分利用新媒體平臺，線上線下雙向推進。借助“一帶一路”倡議發展態勢，增設相應專業，擴大招生規模，提升人才儲備，培養熟練掌握多語種、熟知當地歷史民情的人才。

三是強化安全與風險應急能力和治理建設。強化各類安全風險預警防范，積極推動與中亞各國圍繞社會安全、經濟安全、生態安全以及旅行安全風險研判。推動共同建立跨境區域性風險大數據預警平臺，完善邊境旅游安全管控機制，確保邊境地區總體安全。

責任編輯：劉昌龍