空間視角下國家公園建設的制度因應和完善

摘要：國家公園建設作為構建國土空間保護新格局的重要舉措，集合了資源、環境、經濟、社會、人口等多重要素，引入空間視角有利于通過空間合理布局實現生態保護、綠色發展和民生改善相統一。目前，空間重疊、空間權力配置不均衡、公民空間權利不夠完善等問題比較明顯，需要構建全面系統的制度體系，統籌自然生態系統完整性和周邊經濟社會發展，通過精準配置制度資源完成科學布局、系統保護、人地和諧、高效運行的建設任務。因此，基于空間視角所構建的國家公園制度體系，應當貫徹落實可持續發展理念，構建新空間觀，完善連通各環節、覆蓋各領域的全過程閉環管理的制度框架，以實現空間資源合理配置和空間權有效保障等目標。

關鍵詞：空間視角；國家公園；制度體系；權益保障

中圖分類號：DF468.2文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.01.05開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

引言

隨著黨的二十大報告將“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”列為“提升生態系統多樣性、穩定性、持續性”的重要舉措，高質量推進國家公園建設恰逢其時。國家公園這一制度創新作為“國之大者”已經落地生根，在共建共享、特許經營、生態體驗和自然教育等方面已經基本形成國家公園制度體系。①然而，現有理論成果或涉及國家公園管理體制中的規劃、執法、補償等權力配置問題

參見秦天寶、劉彤彤：《央地關系視角下我國國家公園管理體制之建構》，載《東岳論叢》2020年第10期，第164頁。，或以形成最嚴格的國家公園保護制度體系為目標

參見陳君幟、唐小平：《中國國家公園保護制度體系構建研究》，載《北京林業大學學報（社會科學版）》2020年第1期，第1頁。，又或以產權、特許經營和生態補償等單一制度作為研究對象。

參見鐘樂、趙智聰、楊銳：《自然保護地自然資源資產產權制度現狀辨析》，載《中國園林》2019年第8期，第37頁；吳承照、陳涵子：《中國國家公園特許制度的基本框架建構》，載《中國園林》2019年第8期，第14頁。上述研究不僅未能將建設高質量國家公園的多重利益訴求融入制度體系，而且停留在對

具體問題的回應上。為此，必須堅持將生態優先、綠色發展理念融入國家公園建設全局，方能提供全面有效的制度保障。在我國形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間保護新格局的戰略部署下，以長江和青藏高原為代表的流域和區域治理已經逐步形成由一元到多元的空間轉向，將視角從生態系統的“自然空間”升級為人類的“經濟社會空間”，成為涵蓋各類自然要素和經濟社會要素的多元“國土空間”。

參見劉佳奇：《論空間視角下的流域治理法律機制》，載《法學論壇》2020年第1期，第36頁。根據國家公園體制改革的設計，確保國家公園建設與國土空間規劃體系相銜接，是

從空間視角統籌資源、環境和生態三要素，實現資源合理配置和權利充分保障的重要途徑。國家公園需要統籌自然空間、游憩空間、當地社區的生產和生活空間，達至空間資源科學保護、空間權力合理配置、空間權利有效保障的理想狀態。因此，基于空間視角重新檢視國家公園建設難題，充分發揮規則治理的作用，豐富國家公園法律制度體系的內涵和外延，有益于為高質量推動國家公園建設提供制度保障。

一、空間視角的理論沿革和融合運用

空間作為研究生產關系和社會關系的切入點，通過調整空間權利關系和空間權力配置等方式，形成合理的空間布局，能夠更好地解決空間資源和產品分配等問題。隨著“三生空間”協調發展以及融合共生的理念得到進一步發揚，只有引入空間視角，才能契合

建設高質量國家公園的要求。

（一）空間概念的理論起源與發展勃興

空間不僅表現為以物質實體為基礎的自然空間，而且呈現出人類實踐活動產物的社會空間

參見王曉磊：《社會空間論》，中國社會科學出版社2014年版，第1頁。，由地理空間、居住空間和自然空間等共同構成人類所依存的生存空間。可以說，空間是連續性和間斷性的統一。連續性是指各個空間基于人類生存實踐的需要而聚成集自然性和社會性為一體的綜合體，各空間內部的行為和結果都將外溢至其他空間從而產生連鎖反應；間斷性是指各空間基于差異化價值而呈現出不同的特質和定位。

參見胡瀟：《空間正義的唯物史觀敘事——基于馬克思恩格斯的思想》，載《中國社會科學》2018年第10期，第15頁。因此，不同空間處于相互影響和融合的自然狀態，是能夠通過調整空間資源和權利等方式維護空間均衡的邏輯前提。針對空間資源、空間權利和空間物品的分配不均現象，強調在經濟、社會和文化等方面，實現空間生產、分配中資源與權利的自由性和平等性，蘊含著在空間變遷中引入正義維度的訴求。空間正義作為一種更高層次的目標，與城市學、規劃學和法學等學科相融合

參見吳紅濤：《從問題到方法：空間正義的理論文脈及研究反思》，載《華中科技大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第67頁。，為推動我國社會實踐的發展提供了價值指引。為了充分發揮空間的治理效能，維護空間正義，空間作為各主體實現自身權益的載體，應當規范政府、企業和公民等多元主體之間的權力和權利關系，形成協調有序的空間利益關系。一是明確城市治理的權力邊界，規范政府在空間建設中的生產正義；二是加強城市空間規劃的科學性，強調空間權利結構和空間資源配置的均衡性；三是堅持“以人民為中心”的發展理念，保障公民在空間發展中的“生存正義”以及在空間公共事務中的“參與正義”。

參見夏志強、陳佩嬌：《城市治理中的空間正義： 理論探索與議題更新》，載《四川大學學報（哲學社會科學版）》2021年第6期，第196頁。其中，建構空間主體間的制度性集體行動框架，是促成空間生產分配正義的關鍵。

參見吳新星、葉繼紅：《城市政治公共領域中的空間正義及其實現路徑》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期，第88頁。因此，健全的法律制度體系是規范政府空間權力、分配空間資源和保障空間權利的有效規則。

鑒于空間視角在分析生態環境保護問題時所具有的普遍解釋力，以及法治作為規制空間利益關系的重要方式，我國生態環境保護法律體系也具備了空間屬性。環境法作為一門建立于地理空間基礎上的部門法學，其規制對象從要素到系統再到以區（流）域為表現形式的自然生態空間，要求將空間關系納入區域法治發展的分析框架。

參見公丕祥：《空間關系：區域法治發展的方式變項》，載《法律科學》2019年第2期，第9頁。污染防治、資源利用和生態保護三大法域和國土空間布局的重點開發區、限制開發區及禁止開發區形成空間對應，符合環境法律體系“因地制宜”的空間規律，衍生出對空間分配正義的法律訴求。

參見杜群：《環境法體系化中的我國保護地體系》，載《中國社會科學》2022年第2期，第130頁。在生態保護法域，《長江保護法》以實現流域內空間資源的優化配置、空間秩序的塑造保障以及空間規則的生成確認作為立法目標

參見陳虹：《流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開》，載《中國人口·資源與環境》2019年第10期，第20頁。，將空間戰略轉化為可操作的規制體系，并將流域空間范圍類型化為宏觀、中觀、微觀等尺度的法律關系。

參見呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期，第86頁。由此，在加快以各類資源跨區域流動為核心的區域協調一體化發展戰略下，以特定流域或區域為代表的生態保護法，從范圍上涵蓋生態、生產、生活三重功能空間，從內容上以資源環境的可持續承載和經濟社會的高質量發展為前提，旨在形成功能協同、互相補充、空間協同的空間融合機制

參見杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉向——大江大河立法的新法理》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期，第61頁。，蘊含了從空間視角構建我國生態保護法治建設的現實需求。

（二）空間視角下國家公園建設的適配性

國家公園作為按照設立標準和程序依法劃定的特定陸域或海域，是經由自然先天形成和人類后期改造的地域。國家公園建設在兼具生態系統保護、科研、教育、游憩等綜合功能的前提下，

成為承載多重價值的復合空間，追求社會空間和生態正義的綜合效應，既要把握不同主體的責任和義務，又要考慮人與自然的關系。

參見秦天寶：《以空間正義引領國土空間用途管制法治化》，載《中國社會科學報》2022年8月17日，第004版。為此，彰顯公民空間權利、發揮空間差異化功能、保障空間資源合理分配，需要引入空間視角提升國家公園的治理效能。

首先，彰顯公民空間權利是國家公園建設的一項原則。國家公園建設中實現全民共享和堅持全民公益性等表述，要求

將以空間為依據的正當利益轉化為法律上的權利，是維護好公民空間利益的必要措施。全面實現公民空間利益需要在配置發展性權利的同時，兼顧參與性權利。為了不斷滿足人民日益增長的多方面權利需求，統籌自然對于惠及人類生存和發展的雙重福祉，國家公園建設需要提供更多可持續的優質生態產品和生態服務，保障公眾共同享有生態系統服務功能、社會功能和溢價功能，從而維護公眾享有建設成果的權利。

參見王社坤、焦琰：《國家公園全民公益性理念的立法實現》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期，第51頁。基于此，公民不僅具有全面發展和社會保障的法定資格，而且具備表達合理訴求、維護空間利益的基本能力，這是通過權利機制保障空間正義的基本路徑，也是權利視角下實現空間正義的根本依據。

參見靳文輝：《空間正義實現的公共規制》，載《中國社會科學》2021年第9期，第93頁。

其次，保障空間資源合理分配是國家公園建設的基本要求。市場的逐利性將放大空間資源的經濟效益，在更大范圍內產生資源的集聚效應。為了避免資源過分集中帶來分配不公，必須依靠公權力對資源進行公平分配。我國已經確立國家公園國家主導的思路，應通過配置重大事項決策權、規劃權和特許經營權等，發揮公權力對國家公園建設的監管職能。例如，

功能分區是為了實現不同價值而進行的資源初次分配，當資源難以充分保障權益時，由政府行使生態補償和特許經營類權力，再次分配空間資源，科學選擇補助和置換等救濟方式。

最后，構建空間整體性治理框架是國家公園建設的形式要件。空間治理框架具有整體性和系統性特征，這既包含盡可能全面識別各類關系，又強調尊重事物本身的客觀規律和運行方式。

參見秦天寶：《習近平法治思想關于生態文明建設法治保障的重要論述：整體系統觀的視角》，載《政法論壇》2022年第5期，第4頁。國家公園建設需要結合自然資源稟賦和所欲發揮的綜合功能，形成連接各環節、覆蓋各領域的空間治理框架，這是達到空間資源均衡分布、多重價值全面實現的內在要求。

二、空間視角下國家公園建設的現實樣態

引入空間視角凸顯了國家公園建設空間融合、多元共治和整體治理的特征，將當下難題歸因于空間結構不合理、空間資源配置不均衡和空間權利保障不到位等空間治理問題，全面展示了空間視角下國家公園建設的實然情形。

（一）空間視角下國家公園建設的內在特征

空間視角下的國家公園建設以價值類型作為劃分各類空間的標準，通過合理配置政府空間權力引導空間資源流動和多方參與，達到保障空間權益的效果。

1.空間屬性的交融性

國家公園作為自然生態空間的重要代表

參見鄧海峰：《生態文明體制改革中自然資源資產分級行使制度研究》，載《中國法學》2021年第2期，第294頁。，雖然是具有自然屬性、以提供生態產品和生態服務為主的國土空間，但國家公園所涵攝的范圍已經從單一的自然生態系統擴展到包含人口、環境、資源、經濟、文化等要素在內的經濟社會空間。鑒于環境、資源、生態與自然之間“一體三用”的關系，國家公園成為集合環境支持、資源供給和生態保障三大功能的自然空間。

參見楊朝霞：《論環境權的性質》，載《中國法學》2020年第2期，第289頁。具言之：一是國家公園發揮環境支持功能，不僅為當地居民提供了生存空間，而且改善了周邊社區乃至更大范圍內的人居環境，產生的正外部性影響有利于彌合區域發展的不平衡；二是國家公園發揮資源供給功能，為人類社會可持續發展提供生產原料，是形成生活空間的物質基礎；三是國家公園發揮生態保障功能，體現了山水林田湖草一體化保護和系統修復的原則，在三大功能順位中具有優先性。國家公園作為集多重價值為一體的復合空間，天然形成自然、社會、經濟等空間相互聯系的融合狀態，但不影響通過功能分區劃分地理空間、確定空間屬性，將其承載的差異化功能作為標準來明確空間屬性。

2.參與主體的多元化

建立多元共治的長效機制不僅打破了國家公園的地理區劃和管理邊界，而且能夠平衡政府、企業、公眾多元主體的多樣化利益需求。國家公園建設以明晰各主體權責邊界為基礎，覆蓋國家公園內社會、經濟、環境和生產、生活、生態等各方面關系，統籌環境、資源、生態、經濟、社會等管理事項

參見王燦發、王雨彤：《論黃河法的生成邏輯與路徑展開——以“空間思維”為主線》，載《北京理工大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第80頁。；以實現經濟和生態利益協調發展為紐帶，發揮政府、公眾、企業和社會組織的協同作用，成為多元主體突破空間限制的內生動力，自然打通了生存、生產和生態的空間壁壘。國家公園建設的兩對主要關系是國家與社會、中央政府與地方政府：一是國家代表具有空間整合權力的主體，以國家公園所保障的環境權和經濟發展權為契機，將當地居民、周邊社區、相關企業、社會組織以及全社會公眾納入國家公園建設，是有效平衡不同主體空間利益的前提；二是國家公園央地關系是以承擔國家環境義務、履行政府環境保護職責為規范支撐，在遵循國家機構權力配置原則下形成的責任共同體，是形成規范有序空間管理結構的重要支撐。

3.治理行為的全覆蓋性

國家公園建設是縱向維度上治理過程與橫向維度上治理領域的統一，國家公園治理所形成的完整時空條件，構成了國家公園建設的空間范圍。國家公園建設全過程包括事前規劃、事中管制、事后追責三個環節。事前規劃包括設立選址、邊界范圍、規劃體系和功能分區等事項，政府行使空間權力，保障國家公園空間資源的生產和配置處于相對穩定的規則性或協調性狀態，通過統籌布局國家公園內各區域地塊的功能用途，使國家公園功能結構達到明晰且合理的要求。

參見孫佑海、王操：《國土空間治理現代化及其法治向度》，載《學習與實踐》2022年第1期，第52頁。事中管制既有公權力為恢復空間功能而實施的修復行為，又有為規范空間資源合理利用而實施的用途管制，更有為提升多元主體參與積極性而實施的激勵措施。事后追責作為國家公園建設的邏輯閉環，是防止政府監管力度失范、企業逐利本性難遏、公眾無序參與的救濟途徑。

參見諶楊：《論中國環境多元共治體系中的制衡邏輯》，載《中國人口·資源與環境》2020年第6期，第119頁。國家公園建設在橫向上涉及生態保護、自然教育、科學研究、社區發展等領域，旨在確保空間功能得以全面均衡地發揮。

（二）空間視角下國家公園建設的問題分析

國家公園建設從時間維度上橫跨設立規劃到保護管理的完整過程，從空間維度上涉及生態系統保護、資源開發利用、改善民生等基本面向，伴隨著空間化過程中出現的空間融合、空間資源流動和空間權益配置等現象

參見杜輝：《實踐、邏輯與創新：空間向度下的生態環境法治發展》，載《南京師大學報（社會科學版）》2022年第3期，第92頁。，產生了空間重疊、空間權力配置不均衡、公民空間權利不夠完善等問題。

1.空間重疊問題

我國自然保護地體系正處于新舊交替、整合轉型的共存階段，雖然處于主體地位的國家公園成為重構我國自然保護地建設的關鍵，但也承受自然保護地空間重疊問題的困擾，表現在國家公園與其他類型自然保護地以及國家公園與外部其他國土空間之間：一方面，國家公園作為對自然生態系統服務功能進行長期保護、明確劃定的地理空間，與各類型保護地在功能和管理上既有區分又有重復，加之保護地批次之間的復雜關系

參見馬童慧、呂偲、雷光春：《中國自然保護地空間重疊分析與保護地體系優化整合對策》，載《生物多樣性》2019年第7期，第759頁。，勢必造成國家公園與現有保護地之間的地理空間重疊。例如，大熊貓國家公園四川片區的空間分布涵蓋了自然保護區、風景名勝區、森林公園和地質公園等六類自然保護地

參見莊鴻飛等：《大熊貓國家公園四川片區自然保護地空間關系對大熊貓分布的影響》，載《生態學報》2020年第7期，第2350頁。，不同的設立標準和管控方式不僅打破了空間權力的運行秩序和穩定狀態，還造成了多頭管理的后果。另一方面，國家公園作為典型的自然生態空間，與城鎮生活空間、農業生產空間和飲用水源地等存在交叉重疊。雖然國家公園作為以整體性生態價值為內涵的生態空間具有價值獨立性，但并不能以自然生態空間的獨立性否定基于資源要素經濟價值而形成的生產和生活等其他空間，這就在事實上形成了復合空間。

2.空間權力配置不均衡問題

合理配置空間權力作為實現國家公園生態保護功能的有效途徑，自然形成優先構建生態空間的價值偏好，難免會造成生態空間對生產生活空間的擠壓：一方面，國家公園空間權力配置存在“重生態保護、輕民生保障”的現象。例如，為了完成生態系統保護的規定任務，不斷擴大生態空間的管控范圍，但對社會發展和科研宣教等社會空間的重視不夠。同時，在涉及生態保護和民生保障共存內容時，公權力更多地作用于生態保護管理。比如，對于國家公園特許經營項目的審批、監督和財務管理權，配置初衷是運用公權力設置運行機制，從源頭上減少經營活動對生態保護資源的影響，卻在某種程度上滋生了生產經營與生態保護之間此消彼長、相互對立的錯誤認知。由此，國家公園建設尚未統籌特許經營項目收益與國家公園內生態補償以及周邊社區發展等的銜接關系，不利于行使以實現公民各項合法權利為目標的空間權力。

參見姜明安：《論依憲治國與依法治國的關系》，載《法學雜志》2019年第3期，第1、7頁。另一方面，空間權力呈現出“重管理、輕賦權”的特征。土地流轉代表著空間屬性的變更，也決定了空間權力的約束強度和角色定位。雖然國家公園土地流轉模式有強制性和合意性兩種選擇，但實踐中多選擇征收、征用等強制模式。

3.公民空間權利不夠完善問題

國家公園建設以全民共享為目標，以公眾服務為重要事項，設置引導社會參與管理的機構職責，旨在從實質和程序兩個層面保障國家公園建設中的公民空間權利。然而，我國國家公園建設尚未解決自然資源多種空間用途分配問題，即以土地為代表的各類自然資源難以平衡好發揮生態保護功效與提供生產資料之間的關系，導致保護成本與收益分配失衡。為了實現嚴格生態保護的要求，國家公園執行土地流轉和生態搬遷等政策：一是通過資源權屬關系的變更，將空間資源用途由生產生活轉變為生態保護；二是通過生態搬遷的方式，將生活空間轉變為生態空間。當地居民將生存空間讓渡給生態空間，在生態補償機制和生態搬遷方案等配套措施未能合理表達居民利益訴求時，上述風險有可能轉化成難以獲得合理資金補償和特許經營優先權等實際后果。

參見魯冰清：《論共生理論視域下國家公園與原住居民共建共享機制的實現》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2022年第2期，第38頁。

三、空間視角下國家公園法律制度的類型化回應

空間視角下的國家公園建設需要運用“制度之治”彌合利益沖突、整合制度效能、彰顯多重價值

參見莫紀宏：《“制度之治”是法治的內在邏輯述要》，載《現代法學》2020年第3期，第10頁。，是實現空間資源合理配置、空間權力高效行使、空間權利充分保護的有力保障，從形式上形成了符合國家公園建設需求的制度設計。

（一）推動空間布局合理的制度供給

科學確立國家公園空間布局，是從源頭減少和解決空間矛盾，提升國家公園空間資源配置均衡性和合理性的重要方式。國家公園空間布局方案以國土空間規劃為依據，以公平正義為價值追求，以促進生態文明為功能導向。前者規定政府在行使資源管理權和空間治理權時，應當以平等享有國土空間與自然資源利用權利為基礎，以正義邏輯規范資源增值收益分配，維護好國土空間的公正秩序。后者強調在進行用途管制和資源配置時，促進開發和保護的和諧統一，走生產發展、生活富裕、生態良好的可持續發展之路。

參見嚴金明、張東昇、迪力沙提·亞庫甫：《國土空間規劃的現代法治：良法與善治》，載《中國土地科學》2020年第4期，第3頁。

國家公園建設依托國土空間規劃的指導和約束，應制定面向國家公園這一特定區域的專項規劃。國家公園規劃屬于國土空間規劃體系中的專項規劃，是由總體規劃、專項規劃和管理計劃組成的國家公園規劃體系。形成分級分類的國家公園規劃體系，是政府

通過規劃權掌握空間資源配置和使用的主導權，依據國家公園功能定位制定的空間利用規則。首先，國家公園作為保護最嚴格的自然生態空間，需要基于國家生態安全格局、生態系統地理分布空間以及公平配置資源等因素，制定國家公園總體規劃，明確國家公園設立目標、階段任務和重點項目等內容

參見唐小平：《國家公園規劃制度功能定位與空間屬性》，載《生物多樣性》2020年第10期，第1249頁。，實現國家公園生產、生活、生態三大空間和諧共存。其次，通過合理配置空間資源確保空間權益的有效發揮，例如，運用功能分區這一按照國家公園設置目標劃分內部層次與結構的空間治理方法

參見劉超：《國家公園分區管控制度析論》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2020年第3期，第24頁。，劃定一般控制區作為實現生存發展、社會服務和文化傳承等分目標的地理空間。

（二）實現生態保護第一的制度組合

國家公園是由生態資本驅動的特殊發展區域，正負清單和許可制度正是以實現生態價值為目的，配置政府空間權力的兩大抓手。國家公園全域禁止開發性和生產性建設活動，并且規定嚴格保護區原則上禁止人為活動。這是制定負面清單劃定空間保護紅線，禁止將產業開發資源引入生態空間的體現，是對空間資源配置施加的限定條件。國家公園一般控制區域采取“正面清單+許可事項”的搭配，允許在不破壞生態功能、符合管控要求的前提下，提供生產生活、自然教育、科學研究和游憩服務等空間資源。最終形成將維護自然生態系統為目的生態保護和修復類空間資源配置于嚴格保護區，將有益于科研、教育和生存類的資源配置于一般控制區的規則。

生態修復制度廣泛運用于恢復和提升生態環境質量的場景，從“少破壞”上升到“更優化”的高度，屬于生態環境增益的措施。

參見裴敬偉：《生態修復法律制度的協同及其實現路徑》，載《北京理工大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第111頁。生態修復作為一項復雜的系統工程，不僅需要考慮國家公園內空間生態資源分布的均衡性和修復的可能性，而且也要考慮空間資源的流動性，由此引入異地修復的思路，有利于整體提升國家公園周邊所處生態系統的質量。如果說生態修復制度是將空間資源傾斜于生態保護目的，監測評估制度則是實時掌握空間資源分布情況和效果的保障。建立大面積全覆蓋的天地空一體化監測和評估體系，不僅為政府判斷國家公園空間布局是否合理、空間資源配置是否充分提供全面數據支撐，而且滿足了公眾了解國家公園生態環境和自然資源狀況、參與國家公園治理、監督政府行為的空間權利訴求。

參見王金南等：《獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案研究》，載《中國環境管理》2016年第1期，第35頁。

（三）承載人地和諧價值的制度設計

人地和諧是通過合理配置空間資源保障和救濟公民空間權益的價值遵循，需要依賴生態保護補償、特許經營、社區共建、信息公開等制度設計保障公民在生產生活空間中的經濟發展權，是消除區域發展不平衡的必要條件。

首先，生態保護補償制度關注受益者和保護者之間利益、負擔的分配問題。

參見車東晟：《政策與法律雙重維度下生態補償的法理溯源與制度重構》，載《中國人口·資源與環境》2020年第3期，第151頁。國家公園建設出于維護生態保護的公共利益而對資源開發利用權施加各類限制，引發了生態保護者和生態受益者之間權利義務不匹配、利益分配不平衡的現象，應當基于生態保護者所付出的生態成本和減損的發展機會，給予合理對價。

參見潘佳：《生態保護補償制度的法典化塑造》，載《法學》2022年第4期，第166頁。為此，國家公園綜合推出資金、實物、政策、人才、就業等補償方式，彌補由于空間資源分配不均或不足而遭受的權益損失，從形式上突破了時間和空間的局限，有利于引導空間資源在國家公園邊界內外進行合理流動。

其次，特許經營制度作為生態保護和資源利用兩類制度的結合，提出了更為精細化的空間資源配置要求，即以不危害生態保護作為空間資源配置的最低限度，側重于實現其他主體的空間權利。特許經營制度作為一項政策優惠，能夠吸納國家公園內外社區居民實際參與國家公園建設，借助其營利性特征減少生態利益與經濟利益之間的差值，保證公民整體空間權益不減損。

再次，社區共建既引導居民生產生活方式與當地生態系統相融合，又通過建造入口社區和特色小鎮等方式，打破國家公園地理和管理邊界的空間封閉性，有利于各類空間權益在多元主體之間合理流轉和有效置換。

最后，信息公開制度作為影響公眾參與意愿的程序性制度，彌合了信息不對稱所帶來的治理難題。國家公園信息公開屬于政府信息公開的范疇，所具備的共享性及公共服務性等特征

參見鄭麗琳、李旭輝：《信息生態視角下政府環境信息公開影響因素研究》，載《理論學刊》2018年第3期，第78頁。，是運用網絡空間打破國家公園地域限制，吸引社會公眾監督國家公園建設的輔助手段。

（四）確保體制高效運行的制度保障

國家公園體制高效運行的關鍵在于合理配置國家公園治理的空間權力和責任，即在合理范圍內最大化地發揮空間權力的效能，充分保障公民的空間權利，而權力清單和生態環境保護責任制度正是推進政府權力規范化的主要依托。權力清單作為行政主體配置行政權力的一項（準）立法活動，是能夠普遍和反復適用的、具有法律效力的規范性文件。

參見林孝文：《地方政府權力清單法律效力研究》，載《政治與法律》2015年第7期，第65、66頁。目前，國家公園體制改革形成了由中央政府突破行政區劃進行統一謀劃，國家公園管理局具體執行，地方政府協調配合的格局。一方面，由中央制定各國家公園管理局權力清單，有利于運用區域一體化發展思路將區域模塊嵌入空間治理框架，增強國家公園行政管理權力劃分的科學性，減少將整體性自然空間轉化成地方分散空間治理的不良影響，有益于保障各國家公園空間資源配置的公平和公正。另一方面，統籌價值行為模式、經濟發展水平和自然資源稟賦等地方性空間要素，關注行政權力的協調互動，有利于將國家公園生態空間治理融入地方行政空間，實現國家公園空間治理體系協同增效的實質目標。

生態環境保護責任追究制度貫穿源頭預防、過程控制、損害賠償的全過程，是實現矯正正義、回歸實質公平的對應制度。從形式而言，國家公園違法責任追究主要通過行政和司法兩種途徑來實現。為了滿足國家公園作為獨立單元實行跨行政區域的整體空間治理需求，我國不僅建立了執法權與司法權之間的協作機制，推動執法和司法資源的優化配置，而且設立專門法庭打破區域環境保護的空間壁壘，有利于解決國家公園司法保護不足的問題。從內容而言，生態環境保護責任追究制度有效銜接生態環境損害賠償制度和生態環境公益訴訟制度，通過賠償損失、消除危險和恢復原狀等責任承擔方式，將空間資源恢復至合理狀態。

四、空間視角下國家公園建設的制度完善

雖然國家公園制度體系已經基本建立，但是未能達到自然、經濟、社會系統功能穩定釋放、空間資源效能漸次擴大、空間服務能力穩步提升的實質要求。為此，必須形成以可持續發展理念為內核的空間觀，凝聚國家公園制度合力，構建邏輯嚴謹、價值融通的制度體系。

（一）實現制度理念的明晰化

基于空間視角構建國家公園制度體系的首要條件是在空間治理視域下，與環境法所追求的生態安全、代際公平、環境正義等實質法學特征相結合，形成具有可持續發展理念與整體系統性的空間觀，從實質內涵和治理模式實現法學轉化。

1.堅持可持續發展的價值目標

可持續發展作為環境法典編纂的邏輯主線，實現了價值共識和法律形式的有機結合，它強調經濟、生態和社會的協調統一。

參見呂忠梅：《發現環境法典的邏輯主線：可持續發展》，載《法律科學》2022年第1期，第78頁。國家公園建設不僅在空間上統一整體利益和局部利益，在時間上兼顧當代利益與后代利益，體現了可持續發展理念下社會系統的公平性、協調性，而且充分發揮自然“一體三面”的利用價值，將衍生出的生態、生產和生活空間視為實現人與自然和諧共生的物質基礎，運用自然、市場、社會和政府相互嵌入的“新四維”合作治理體系

參見呂忠梅：《環境法典編纂方法論：可持續發展價值目標及其實現》，載《政法論壇》2022年第2期，第27頁。，保證平等享有使用自然資源的權利，維護實質意義上的正義價值。一言以蔽之，可持續發展理念是在重新審視生態保護和經濟發展關系的基礎上形成的科學認知，能夠從根本上扭轉國家公園空間權力配置局限于生態保護領域和空間資源缺乏有效轉化機制的困局。

2.樹立整體系統的空間發展觀

對自然各要素從碎片化到整體性保護以及自然外溢效應的科學認知，推動了我國生態環境治理從要素分散化到區域一體化、從多頭管理到統籌協調模式的轉化。生態環境治理的關聯性、系統性和整體性等特征也適用于空間治理，空間發展作為空間治理的歸宿，

形成了融合經濟高質量發展、人的全面發展和生態系統良性發展的新發展觀，能夠指引國家公園建設。為了在提升國家公園整體空間效益的同時，加強各區域功能的協同性，統籌生態、社會和經濟的價值位序及其特定空間布局，要以國家公園高質量發展作為空間資源配置和結構調整等空間治理的整體目標，將總體目標拆分成若干可供執行的具體目標，依據空間單元的社會屬性和特點，為靜態秩序和動態關系制定相應規范。

參見劉超： 《完善環境空間治理規則》，載《人民日報》2020 年7 月27 日，第005 版。從整體性和系統性出發合理配置空間資源管理權，制定生態保護第一和惠益共享相統一的空間治理規則，是科學合理配置空間權力的依據。

（二）構建體系化的制度框架

空間視角下完善國家公園制度體系的前提是制度分布的空間性，在形式意義上構建整體系統的網狀制度框架，突破國家公園空間治理的時空限制，在國家公園設立、管理、評估、監督等各環節以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域得到全方位的制度保障。

1.實現各環節相銜接的初級目標

國家公園建設實行全過程閉環管理，包括事前設立規劃、事中保護管理、事后監督追責三個階段，國家公園法律制度框架的體系化不僅應當確保每個環節都有制度支撐，而且制度之間需要形成完整的邏輯鏈條。在設立階段，國家公園規劃制度通過規范國家公園空間用途及開發利用的特定區域，降低功能空間的重疊概率。一是國家公園地理邊界的劃定既要增強生態系統的連通性和完整性，又要盡量減少對原有經濟社會空間的影響，能從根本上減少“九龍治水”的發生概率。二是運用分區管控制度明確嚴格保護區是維護自然生態系統功能，實行更嚴格保護的生態空間；一般控制區作為承接人口和產業轉移的緩沖地帶，是實現資源合理利用的生產生活空間，達到了價值觀和利益鏈之間的動態平衡。

參見吳必虎等：《生態保護紅線戰略視域下自然保護地如何劃界和分區管控？》，載《生物多樣性》2022年第4期，第4頁。在保護和管理階段，運用許可、審批和特許經營等手段，規定空間資源配置用途、空間結構變更程序和資源交換方式等內容，明確空間資源保護、利用的秩序和強度，引導空間資源合理流動。

參見楊壯壯等：《生態文明背景下的國土空間用途管制：內涵認知與體系構建》，載《中國土地科學》2020年第11期，第3頁。在監督追責階段，針對國家公園保護和管理過程中的義務性規范，形成政府與社會之間的雙向監督問責機制，保證空間權力不超出合理邊界。

2.達成領域全覆蓋的高級目標

國家公園建設在空間結構設計和空間資源配置方面向生態保護、自然教育、科學研究和社區發展等多領域延伸，以地理空間為基礎、政府權力為手段，拓寬了國家公園制度體系的價值內涵：首先，為了達成國家公園原真性和完整性保護的目標，堅持系統思維、因地制宜、區域管理和動態適應等原則

參見鞏固：《環境法典自然生態保護編構想》，載《法律科學》2022年第1期，第99頁。，由國家公園管理機構在嚴格保護區實施最嚴格的保護措施，科以最嚴厲的處罰責任，從而調動最優質的空間資源保護重要生態系統。其次，國家公園建設從扁平化的生態保護單一目標走向包含自然教育和科學研究等內容的立體化多重目標。國家公園建設集中將教育和科研資源投放至一般控制區內的特定區域，奠定了有序開展公共服務的基礎。最后，社區發展作為關系民生福祉、為全社會提供優質產品的重要領域，通過特許經營和生態補償等制度打通園內與周邊社區發展的空間隔閡，制定國家公園內空間生態良好、經濟社會發展的綜合協調路線。

（三）強化制度內容的融通性

空間視角下完善國家公園制度體系的關鍵，是明確政府關于生態保護、民生發展的空間管理權力和公民空間權利相適應的制度內容、適用規則，發揮制度保障的工具價值。通過國土空間用途管制、生態補償和生態損害責任追究等制度創新，保障游憩等利用方式以無害或者有益于國家公園生態保護的方式進行

參見潘佳：《國家公園是否應當確認游憩功能》，載《政治與法律》2020年第1期，第135頁。，保證空間資源和空間權利得到合理配置，增進國家公園空間治理的整體權益。

1.有效融合保護和發展價值

雖然國家公園制度體系以不損害生態環境作為制度設計的紅線，但是，由于法律制度對標的空間的功能而言具有差異性，必須謀求生態保護和社會經濟發展共存的制度設計。一方面，以維持生態系統原真性和完整性保護為主，內含促進經濟社會發展基本要素的保護類制度。在總體規劃框架下制定針對生態旅游、自然教育等領域的專項規劃。

總體規劃構建了國家公園建設的空間結構以及空間資源配置類型，專項規劃是為了實現特定的社會發展價值，對空間資源作出的精準安排。生態保護補償制度的核心在于能否以經濟社會發展權益公平置換生態權益，保證空間權益不減少。這要求在統一制定生態保護補償標準的基礎上，按需增加“一事一議”環節，討論生態權益的價值界定和具體補償方式等內容。另一方面，服務于民生福祉的發展類制度。社區共建是探索社區發展與生態保護的良性發展模式，國家公園為社區提供資源利用價值，社區為國家公園科普宣教和生態旅游提供載體，政府則作為信息傳遞者、空間資源配置引導者和空間利益協調者，保障國家公園和社區公平分享所得空間利益，以緩解區域貧困和發展不平衡。

參見蘇海紅、李婧梅：《三江源國家公園體制試點中社區共建的路徑研究》，載《青海社會科學》2019年第3期，第110頁。如果說社區共建是提升生產生活空間經濟發展水平的對口領域，那么特許經營制度則是利用國家公園自然資源資產，引入社會資本

，實現資源生態與經濟價值空間轉化的重要方法。

2.綜合運用管制和協商方式

國家公園以國家環境保護義務和政府監管義務的法律作為依據，證成了政府空間治理權的形式理性和實質理性。根據制度內容是否具有強制性，可以將

相關制度分為管制型制度與合作協商型制度。前者需要投入更多空間資源維持權力行使的高效性，后者雖能達到空間資源配置的更優狀態，卻需要經歷復雜的磋商程序。為了維系不同類型制度之間相互聯通和配合的狀態，目前銜接管制和協商的方式有三種：第一種屬于并列型，國家公園采取征收、征用等強制性和租賃、贖買、置換及地役權等合意性共存的流轉模式

參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實現路徑——以地役權為核心的考察》，載《現代法學》2019年第3期，第60頁。，考慮到降低社會風險和實施成本等因素，在鼓勵選擇合意性方式的同時，以強制手段作為兜底措施，強調在核心利益不減損的前提下，優先保障公民的空間參與權利。第二種是前后銜接型，政府有義務對因國家公園建設而導致空間權益受損的主體進行補償，通過后續友好協商保障公民空間權益。第三種屬于相互促進型，如公權力主體

釋放政策紅利，激發社會公眾參與國家公園建設的積極性，在實現全民公益性目標的同時，全面提升國家公園治理效果。

結語

為了建設人與自然和諧共生的現代化，國家公園建設必須改變單一生態保護的傳統認知，形成科學合理的國家公園空間布局，回應社會和經濟等現實需求。通過合理配置空間權力引導空間資源遵循功能設計進行均衡分配，全面保障公民空間權利。將空間視角引入國家公園建設的全過程和多領域，有利于突破地理和管理邊界，完善國家公園制度框架和內容。本文選取國家公園作為研究對象，以期對生態保護領域的制度化和體系化有所裨益。ML

The Institutional Response and Perfection of National Park Construction from the Perspective of Space

LIU Tongtong1，2

（1.China Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072;

2.School of Political Science & Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， China）Abstract：

National park construction is an important measure to build a new pattern of territorial space protection， it integrates multiple factors such as resource， environment， economy， society and population.

The introduction of a spatial perspective is conducive to the unity of ecological protection， green development and improvement of peoples livelihood through rational spatial layout. At present， spatial overlap， unbalanced allocation of spatial power and inadequate spatial rights of citizens are prominent problems. It is necessary to build a comprehensive and systematic institutional system to coordinate the integrity of natural ecosystem and social development， through precise allocation of institutional resources to complete tasks about scientific layout， systematic protection， harmony relationship， and efficient operation. Therefore， the national park system constructed from the perspective of space should implement sustainable development idea， and construct a framework of closedloop management during the whole process， in order to achieve multiple goals， such as rational allocation of space resources and effective protection of space rights.

Key words： ?perspective of space; national park; institutional system; rights and interests protection

本文責任編輯：邵海

文章編號：1001-2397（2023）01-0063-12

收稿日期：2022-11-03

基金項目：中國博士后科學基金面上項目“法治視野下國家公園治理央地權力配置研究”（2022M712451）

作者簡介：

劉彤彤（1992），女，江蘇鎮江人，武漢大學環境法研究所講師，武漢大學政治與管理學院博士后研究人員，法學博士。

①?參見關志鷗：《高質量推進國家公園建設》，載《求是》2022年第3期，第65頁。