“放管服”改革背景下的營商環境優化

〔摘要〕 以重塑政府與市場關系為核心要義的“放管服”改革是實現營商環境優化的關鍵之舉。兩者在改革邏輯、改革重點以及改革方向等方面存在耦合關系。“放管服”改革以簡政放權激發市場活力，促進營商環境的市場化；以放管結合規范市場秩序，促進營商環境的法治化；以優化服務滿足市場需求，促進營商環境的便利化。“放管服”改革助力營商環境優化的有效路徑具體表現為：以職能瘦身激發市場活力，以依法行政維持市場秩序，以制度創新積蓄發展動能，以技術賦能促進環境優化，以全周期服務滿足市場需求，以可持續治理穩定市場預期。

〔關鍵詞〕 “放管服”改革；營商環境優化；耦合關系；運行機理；有效路徑

〔中圖分類號〕D035.5〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）03-0073-05

2015年5月，全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議首次提出，當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是簡政放權、放管結合、優化服務協同推進〔1〕。“放管服”改革作為轉變政府職能、深化行政體制改革的“當頭炮”和“先手棋”，高度重視頂層設計與地方首創的緊密結合，在敢闖、敢試的創新氛圍下，形成了一批可復制、可推廣的典型經驗和有效做法，如浙江省的“最多跑一次”改革〔2〕、江蘇省的“不見面審批”改革、安徽省的“兩單一表三配套”改革等〔3〕。通過對相關政策文本的梳理與研讀發現，“放管服”改革與營商環境優化好似一對孿生子一般，常常同時出現在政府工作報告等系列政策文件中，可見，深化“放管服”改革是優化營商環境的重要路徑，優化營商環境則是“放管服”改革的核心目標。但學界關于“放管服”改革和營商環境優化的結合研究尚付闕如，研究者們大多選用經驗數據來解釋“放管服”改革與營商環境水平之間的關系，學理性分析較為薄弱。鑒于此，筆者回歸“放管服”改革與營商環境的理論本質，嘗試回答以下三個問題：一是“放管服”改革與營商環境優化之間存在怎樣的耦合關系？二是“放管服”改革推動營商環境優化的運行機理是什么？三是在未來改革中以“放管服”改革助力營商環境優化的有效路徑是什么？

一、“放管服”改革與營商環境優化的耦合關系

“放管服”改革作為一場刀刃向內的自我革命，以重塑政府與市場關系為核心要義，在簡政放權中，要求行政機關精簡政務，向下級政府放權、向市場和社會移權，切實做到應減盡減、應放盡放；在放管結合中，要求行政機關從傳統的事前審批式監管向注重事中事后的新型監管模式轉變，創新監管方式〔4〕，強調放權與監管之間的接續性和配合性；在優化服務中，要求行政機關“想民之所想、急民之所急”，優化服務流程，提升政務服務質量，打造人民滿意的服務型政府。依據《優化營商環境條例》，營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件〔5〕。探究“放管服”改革與營商環境優化的理論本質，可以發現兩者在改革邏輯、改革重點以及改革方向等方面存在耦合關系。

從改革邏輯來看，“放管服”改革與營商環境優化均符合理念—制度—行為的基本框架。其中理念作為明確行為取向的價值系統，是改革活動的參照基點，引領制度設計和行為實踐的有效開展。制度作為落實理念、調節行為的規范系統，是連接改革理念與行為的關鍵環節，在整個邏輯鏈條中發揮著承上啟下的作用，即通過制度設計，完成對改革理念的擴展與延伸，實現對改革行為的規范與約束。行為作為彰顯理念、踐行制度的角色系統，形成于理念的指引和制度的規范之下，是對改革主體角色定位的充分展現。從整體來看，“放管服”改革與營商環境優化始終秉持“以理念作先導、制度作保障、行為作抓手”的改革邏輯，協力助推改革進程。

從改革重點來看，“放管服”改革與營商環境優化同時關注并致力于解決“政府要不要干預市場以及如何干預市場”的問題。所謂政府干預是指行政機關對社會經濟進行規劃、調節、監管、服務的職責和功能〔6〕。在“放管服”改革中，處理好政府與市場關系的本質即是對政府干預問題的回應，在“放、管、服”三者的協力作用下，行政機關讓權、還權于市場，轉變以往以審批為主的管理模式，將注意力轉移至市場監管和優化服務領域，實現“無形之手”與“有形之手”的緊密配合。與之相似，明確政府與市場的界限，重塑政府與市場間關系，亦是營商環境優化的核心命題。在政府干預理論的指導下，要求政府最大限度減少對市場活動的直接干預，扮演好監管者與服務者的角色，彌補市場失靈，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，形成既親又清的政商關系，為從事商業活動的組織和個人營造良好的發展氛圍。

從改革方向來看，“放管服”改革與營商環境優化均遵循由內向外的改革方向，即通過破解結構性障礙、重塑行政流程等刀刃向內的改革舉措來實現外部環境的顯著性改善。伴隨著政府改革步入“深水區”和“攻堅期”，“放管服”改革為政府職能轉變提供了新的切入點和突破口。在“放管服”改革中，簡政放權、放管結合和優化服務的有機結合有助于破除藏匿于行政體制、機制內部的結構性障礙，要求行政人員秉持公共價值理念，踐行公共意志，以公共利益為出發點，拿出壯士斷腕的勇氣，面向行政組織內部削權割肉，完成職能瘦身，釋放改革紅利，為企業松綁、為群眾解絆，嘗試通過由內向外的改革行為惠及市場主體和社會主體，使之切實地享受到公平、可及的改革實惠。同樣，優化營商環境作為一項重要的改革在全國展開，在其優化進程中，也以政府組織內部的改革為出發點，要求行政機關及其工作人員明確自身的角色定位，通過調適制度、優化流程、創新服務等方式，降低制度性交易成本，減少行政負擔，為市場主體營造公平、可期的營商環境。

二、“放管服”改革促進營商環境優化的運行機理

（一）以簡政放權促進營商環境的市場化

簡政放權作為“放管服”改革的突破口，其實質就是限制政府的權力，讓政府去管該管的事情，建立公共服務型政府，更好地向民眾提供服務。政府通過向市場放權，為企業、個體工商戶等市場主體解困，從生命力、創造力和開放力三個方面出發，激發市場活力，能夠加速營商環境的市場化進程（見圖1）。

當前，學界認為市場活力是指企業、個體工商戶等市場主體的自我積累、自我改造、自我發展的能力，充滿活力的各類市場主體是實現經濟發展和轉型升級的重要基礎〔7〕，更是打造市場化營商環境的關鍵性保障。通過實地調研與關鍵性政策分析，筆者認為市場主體的生命力、創造力以及開放力是保證市場活躍度的三個重要維度。其一，生命力是指各類市場主體具備良好的生存能力、生命周期完整，市場主體的數量與質量均有所保證，鮮有開辦即倒閉等不良現象的發生。在全面深化改革的背景下，行政機關靈活運用簡政放權工具，有助于削減行政審批事項，減少企業開辦、運營甚至關閉過程中的繁文縟節，降低市場主體的行政負擔，并通過大規模的減稅降費，為各類市場主體解決融資難、融資貴的難題，以此鞏固存量、做大增量，保持市場主體生命力。其二，創造力是指各類市場主體具備良好的自主創新能力，能夠遵循市場發展規律實現自我改造和自我創新。在簡政放權改革中，行政機關減權、限權，有助于最大限度地減少政府對市場資源的直接配置，鼓勵市場主體踐行創新驅動發展戰略，自主研發新產品、新工藝、新技術，調動市場主體的發展積極性，為市場主體提供自主發展的空間。其三，開放力是指市場主體具備良好的接納力和包容力，鼓勵不同市場主體之間的協同發展。行政機關通過簡政放權改革，有助于減少政府干預，杜絕地方保護主義行為，積極吸納新鮮血液，釋放政策紅利，使各類市場主體切實享受到公平、可及的政策實惠。

（二）以放管結合促進營商環境的法治化

放管結合是“放管服”改革中的支撐點和生命線，要求行政機關及其行政人員將工作重心轉移到事中事后監管上來〔8〕，提升監管效能，立足于市場進出、市場競爭和市場交易三個方面，對市場主體行為形成嚴格規約，杜絕市場亂象，堅持事前積極預防、事中精準調控、事后及時補救，實現監管過程全覆蓋，直擊監管痛點、疏通監管堵點、解決監管難點、消除監管盲點，為企業、個體工商戶等市場主體營造公平、規范的市場秩序，加速營商環境的法治化進程（見圖2）。

當前學界認為，市場秩序是對市場行為主體的基本行為規定〔9〕，是對市場運行狀態的客觀性反映。規則是構成秩序的要件，包括多種形態的道德規范、行為準則、行政命令和法律條文等〔10〕，由此，規范性也成為良好市場秩序的核心要義。規范的市場秩序不僅是有效政府監管的產物，更是打造法治化營商環境的關鍵性保障。通過實地調研與關鍵性政策分析，筆者認為規范的市場秩序主要由自由的進出秩序、公平的競爭秩序和誠信的交易秩序三部分組成，即在放管結合改革中，行政機關應堅持大道至簡的底線原則，明確市場準入清單，“以法無禁止即可為”的改革思路為市場主體在行業進入與退出中提供可選擇的空間，確保其具有進入或退出行業的自由。行政機關應明確不正當競爭行為的危害性，堅決抵制商業賄賂等有違公平的競爭行為，全面維護各類市場主體的合法權益，確保企業、個體工商戶等市場主體在行業競爭中的公平、公正性。行政機關應注重對市場交易行為的監督與管理，建立、健全信用監管機制，加強對失信行為的懲處與整頓工作，引導市場主體誠信經營，為經濟發展營造穩定、公平、透明、可預期的發展環境。

（三）以優化服務促進營商環境的便利化

優化服務作為“放管服”改革的出發點和落腳點，要求行政機關始終堅持需求導向原則，踐行人民公仆的服務理念，完善電力、交通、通訊等基礎設施的配套服務，杜絕政商往來中的“吃拿卡要”行為，減少業務辦理成本，降低企業制度性交易成本，從服務態度、服務流程和服務結果三個方面入手，優化政務服務質量，當好“店小二”，打好“服務牌”，形成“既親又清”的政商關系，滿足市場主體需求，為企業的經營行為做好后勤保障，加速營商環境的便利化進程（見圖3）。

通過實地調研與關鍵性政策分析，筆者認為服務質量的改善與提升主要集中體現在服務態度、服務流程和服務結果三個方面：其一，服務態度覆蓋政務服務全程且易于感知，是展現服務質量的直接性要素。行政機關通過優化服務有助于強化服務意識，深化服務理念，敦促行政人員積極、熱情、主動地提供政務服務，使企業、個體工商戶等市場主體在與行政機關打交道的過程中感受到服務態度的改善。其二，服務流程是展現服務質量的關鍵性要素，流程的科學性與便捷性將在很大程度上影響政務服務中的“用戶體驗”。行政機關通過優化服務有助于重塑服務流程、縮短服務時限、創新政務服務方式，擴大“互聯網+”的應用范圍，盡可能減少環節，形成讓“群眾少跑腿、數據多跑路”的服務形態。其三，服務結果是展現服務質量的根本性要素，形成為企業、個體工商戶等市場主體所滿意的服務結果更是政府改革的重要目標。行政機關通過優化服務有助于提升服務效率、了解痛點、量體裁衣，為市場主體提供有針對性的、能夠切實解決現實問題的政務服務，提升企業、個體工商戶等市場主體的獲得感、幸福感、安全感，促進人民滿意的服務型政府建設。

三、“放管服”改革助力營商環境優化的有效路徑

（一）以職能瘦身激發市場活力

職能瘦身是推進“放管服”改革的基礎，唯有向市場放權、移權，才能為市場主體營造寬松的發展環境，激發市場活力。一方面，政府需要加強職能瘦身理念，明確“瘦身”是為了“健體”，唯有減權、限權，才能將其有限的精力花費在刀刃上，更好地履職。尤其在中國特色社會主義新時代，職能瘦身理念無疑是發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的重要條件。另一方面，在職能瘦身的過程中，政府要堅持以權力清單和責任清單為依據，順應市場的內在規律與發展邏輯，將該下放的權力下放到位，以放權數量為基礎，以放權質量為關鍵，做到數量和質量兼顧，保證職能瘦身的含金量。

（二）以依法行政維持市場秩序

依法行政是打通“放管服”改革“最后一公里”的關鍵，唯有堅守法律底線、按章辦事，才能為市場主體營造公平的發展環境，保證市場的有序運轉。一方面，政府要夯實法治理念，樹立法治化的價值追求，弘揚尊法學法守法用法的規則意識，將“法無授權不可為”的基本準則內化于心，運用法治思維解決問題，秉公執法，維護社會公平正義，爭做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。另一方面，要注重規范涉企行政執法行為，嚴格實行行政執法人員持證上崗，完善行政裁量權規范要求，對各類市場主體一視同仁〔11〕，保證市場主體放心投資、安心經營、專心發展〔12〕，尤其要積極推進“雙隨機、一公開”機制〔13〕等公正監管、科學監管的相關舉措，確保監管者與監管對象之間的互盲性，并及時公開執法過程和執法結果，增加行政執法的透明度。

（三）以制度創新積蓄發展動能

古語有云：“窮則變，變則通，通則久”，創新是社會發展的源泉，更是推進改革實踐持續深化的不竭動力。在深化“放管服”改革的過程中，制度創新能夠為市場主體營造開放的發展環境，積蓄發展動能。第一，政府要樹立創新理念，意識到打破常規、走出思維定式的重要性，注重對主觀能動性的激發與培育，努力營造開放包容的行政氛圍，形成有助于滋養創新精神的沃土。第二，制度創新要建立在準確把握理論和現實需求的基礎上，政府要結合理論論證和實踐調研，根據區域發展特點，因地制宜地開展與改革實際以及未來發展方向相契合的制度創新，防止“水土不服”現象〔14〕。第三，政府要直面企業、個體工商戶等各類行為主體的制度需求，廣泛征求各類市場主體的意見建議，關注發展動向，回應公共訴求，提升改革制度的可行性和可操作性，確保制度創新的有效落實。

（四）以技術賦能促進環境優化

“工欲善其事，必先利其器”，方法得當便可實現事半功倍的效果。在互聯網、大數據、云計算等先進技術不斷發展的信息化時代，政府需要運用數字技術助推營商環境的優化升級，即從傳統型走向數智型〔15〕。其一，應弘揚智慧理念，并將技術賦能理念注入靈魂與血液，加速新興科技與政府改革的有機融合。其二，應注重對技術型人才的引進與培養，不僅要將具備良好數字素養的人才吸納進行政執法隊伍中，而且要進一步完善培訓機制，對行政執法隊伍中的工作人員展開數字技能培訓，全方位提升行政執法隊伍的專業技能。其三，在強調技術賦能的同時，應持續深化部門協同，強化各個部門之間的信息互通意愿，促進平臺資源整合，達到技術賦能和部門聯動的有機融合〔16〕，促進信息資源的跨部門、跨層級互通〔17〕，使技術賦能的積極作用得到有效發揮。

（五）以全周期服務滿足市場需求

開展全周期服務是持續深化“放管服”改革的有力抓手，唯有以服務為底色，以全周期為方向，圍繞企業從開辦、運營、發展到退出全過程推動政務服務升級〔18〕，才能為市場主體營造高效的發展環境，滿足市場主體的現實需求。一方面，政府要擦亮服務底色，筑牢服務理念，明確改革的終極目標和其自身的職責定位，始終以便民、利民、惠民為宗旨，想民之所想、急民之所急，堅持全心全意為人民服務，最大限度地滿足公共訴求。另一方面，政府要堅持全周期的發展方向，為市場主體提供覆蓋整個企業生命周期的全方位、全鏈條服務，并積極推進學習交流，廣泛吸納其他部門與地區的典型做法，結合部門與地區發展實際，實現對經驗的借鑒、推廣，為市場主體發展提供堅實保障。

（六）以可持續治理穩定市場預期

“政貴有恒”，切不可朝令夕改、反復折騰，在“放管服”改革中，唯有推進可持續、常態化治理，才能鞏固和延續改革成果〔19〕，為市場主體營造穩定、可預期的發展環境，提振信心。一方面，政府務必明確內部的自我革命并非是“一陣風”行為，在改革實踐中，要發揚釘釘子精神，堅持“一張藍圖繪到底”，各部門之間應保持橫向協同、縱向聯動，推動改革向縱深發展。另一方面，政府對于改革舉措的實施成效要展開定期評估，防止反彈現象的出現，并將行之有效的改革措施上升至法律高度，將其固化下來，防止來之不易的成果付諸東流。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李克強.簡政放權 放管結合 優化服務 深化行政體制改革 切實轉變政府職能——在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話〔N〕.人民日報，2015-05-15（02）.

〔2〕張楠迪揚.政務服務承諾時長：基于事項特征的影響因素——以浙江省杭州市A區“最多跑一次”改革為例〔J〕.中國行政管理，2021（03）：13-20.

〔3〕程波輝，彭向剛.兩種政府模式下的“放管服”改革比較〔J〕.行政論壇，2019（06）：42-48.

〔4〕朱光磊，黃雅卓.“放管服”改革背景下的政府縱向間關系調整邏輯〔J〕.行政論壇，2022（05）：5-14.

〔5〕優化營商環境條例〔N〕.人民日報，2019-10-24（10）.

〔6〕謝自強.政府干預理論與政府經濟職能〔M〕.長沙：湖南大學出版社，2004：69.

〔7〕黃 琨，肖光恩.關于增強湖北省市場活力促進開放型經濟發展問題研究〔J〕.湖北社會科學，2016（04）：66-71.

〔8〕王宏宇，吳仲鎧，厲培培.“放管服”改革背景下監管清單數字化探索——以浙江省為例〔J〕.電子政務，2022（05）：93-98.

〔9〕張繼亮，王映雪.市場秩序的經濟發展價值及倫理建構的社會資本路徑〔J〕.廣西社會科學，2019（07）：73-80.

〔10〕江小涓，黃穎軒.數字時代的市場秩序、市場監管與平臺治理〔J〕.經濟研究，2021（12）：20-41.

〔11〕李軍鵬.黨的二十大后的“放管服”改革與宜商環境建設〔J〕.改革，2023（01）：72-82.

〔12〕國務院發展研究中心課題組.持續推進“放管服”改革 不斷優化營商環境〔J〕.管理世界，2022（12）：1-9.

〔13〕張 強，林英梅，章朝奔.黨的十八大以來“放管服”改革效能的三重內涵〔J〕.中共山西省委黨校學報，2023（02）：70-75.

〔14〕宋林霖，李廣文.“放管服”改革的治理意蘊及其走向〔J〕.中國行政管理，2022（08）：6-12.

〔15〕王正新，劉 俊.從傳統營商環境走向“數智化”營商環境〔J〕.理論探索，2023（02）：112-119.

〔16〕秦 強，藍志勇.行政機構改革對經濟發展影響的實證研究——以“放管服”改革成效為例〔J〕.中國行政管理，2022（11）：33-39.

〔17〕徐曉林，喬亞麗，毛子駿，等.放管服視角下“互聯網+政務服務”促進數字經濟發展路徑研究〔J〕.電子政務，2023（01）：52-63.

〔18〕盧向東.深入學習貫徹黨的二十大精神堅持把轉變政府職能向縱深推進〔J〕.中國行政管理，2023（01）：6-7.

〔19〕孫 萍，陳詩怡.“放管服”改革的功能定位與發展路徑——基于制度優勢轉化為治理效能的理論思考〔J〕.學習與探索，2021（03）：47-53.

責任編輯 梁華林