我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的改革創(chuàng)新研究

賈麗穎

摘?要：社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動了政府采購的發(fā)展水平，招標(biāo)投標(biāo)方式依舊是目前政府采購應(yīng)用較為廣泛的形式。政府招標(biāo)投標(biāo)采購是提高公共財政資金使用效益的重要手段，為全面從嚴(yán)治黨，節(jié)約財政資金，我國先后頒布多項針對政府采購工作的法律法規(guī)制度，以從立法層面規(guī)范政府采購管理工作。當(dāng)前我國政府采購的招標(biāo)投標(biāo)機制因法律法治體系不完善、政府相關(guān)程序不規(guī)范、公眾法治意識有待提高等因素影響，影響財政使用效率的提升。本文通過簡析招標(biāo)投標(biāo)機制相關(guān)理論概述，明確我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的改革發(fā)展歷程，針對我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及原因，提出我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的改革創(chuàng)新策略，以立足宏觀政策，優(yōu)化完善政府采購管理流程，提升政府招標(biāo)投標(biāo)采購工作效率，有效規(guī)避因政府采購而帶來的財務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：政府采購；招標(biāo)投標(biāo)；發(fā)展現(xiàn)狀；存在問題；改革創(chuàng)新策略

中圖分類號：F25?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.11.009

1?簡析招標(biāo)投標(biāo)機制相關(guān)理論概述

招標(biāo)投標(biāo)是由交易活動的發(fā)起方在一定范圍內(nèi)公布標(biāo)的特征和部分交易條件，按照依法確定的規(guī)則和程序，對多個響應(yīng)方提交的報價及方案進(jìn)行評審，擇優(yōu)選擇交易主體并確定全部交易條件的一種交易方式。招標(biāo)投標(biāo)機制具有競爭性、規(guī)范性、程序性以及一次性特征，是因為招標(biāo)投標(biāo)活動涉及多方參與主體，為謀求更大利益，使招標(biāo)投標(biāo)活動的參與方形成了一定的市場競爭，但在法律法規(guī)下，招標(biāo)投標(biāo)雙方需要通過規(guī)范要約和承諾，確立雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范訂立合同的交易方式，確保整個招標(biāo)投標(biāo)活動符合規(guī)范程序。招標(biāo)投標(biāo)機制的完善不僅能夠有效規(guī)范相關(guān)主體行為，推動招標(biāo)投標(biāo)活動開展的規(guī)范性與有序性，維持良好的市場競爭秩序，建立健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系，還能有效維護(hù)相關(guān)主體合法權(quán)益，嚴(yán)厲打擊貪污腐敗，完善整個社會的監(jiān)督制約機制。

2?我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的改革發(fā)展歷程

政府采購是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)，在財政監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，通過公開招標(biāo)、公平競爭的形式，由財政部門直接向供應(yīng)商付款的方式，為政府部門購買貨物、工程和勞務(wù)的行為。政府采購具有市場競爭機制與財政支出管理的復(fù)合特點，既能為區(qū)域資源配置和財政政策運用發(fā)揮指導(dǎo)性作用，又能通過競爭機制激活市場，還能為大眾提供良好服務(wù)。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%，政府采購政策功能作用日益凸顯。

自改革開放以來，我國市場經(jīng)濟(jì)體制得到了深化改革與規(guī)范完善，招標(biāo)投標(biāo)機制的改革發(fā)展大體可分為以下四個階段。第一，從改革開放初期到市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立階段，受計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，招標(biāo)投標(biāo)活動備受阻礙。自80年代中期，招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)入初步探索階段。第二，我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立以及《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布，使國家重視規(guī)范政府采購行為，并建立和實行政府采購制度，頒布《政府采購管理暫行辦法》等部門規(guī)章，推動招標(biāo)投標(biāo)機制進(jìn)入快速發(fā)展階段。第三，隨著招標(biāo)投標(biāo)在各行業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，為謀求更大利益，不嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)法律制度的現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重違反招標(biāo)投標(biāo)原則，促使《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布與施行，標(biāo)志著我國招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)入新的發(fā)展階段。第四，隨著招標(biāo)投標(biāo)制度的不斷完善，在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的基礎(chǔ)上，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《政府采購法實施條例》作為配套行政法規(guī)被頒布，進(jìn)一步補充完善了招標(biāo)投標(biāo)制度，規(guī)范了我國政府采購的招標(biāo)投標(biāo)行為。

3?我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的發(fā)展現(xiàn)狀

3.1?法律體系層面

我國招標(biāo)投標(biāo)法律體系的構(gòu)建經(jīng)歷了初步探索到初步建立的動態(tài)完善過程，現(xiàn)已得到了相應(yīng)的健全與完善。根據(jù)法律體系內(nèi)容的相關(guān)性劃分為招標(biāo)采購專業(yè)法律規(guī)范和相關(guān)法律規(guī)范，其中招標(biāo)采購專業(yè)法律規(guī)范在現(xiàn)行國家法律制度中，是以《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》為主，以《招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法》等相關(guān)條例為輔助的層次分明的法律體系，而相關(guān)法律規(guī)范是基于招標(biāo)采購的市場交易行為，需要遵循《合同法》《價格法》《擔(dān)保法》等法律規(guī)范。在國家現(xiàn)行法律制度層面，1999年頒布、2000年正式施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》是招投標(biāo)領(lǐng)域的基本法律，2011年公布、2012年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》是《招標(biāo)投標(biāo)法》的配套行政法規(guī)，具體細(xì)化了《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步增強了招標(biāo)投標(biāo)制度的可操作性，其效力層級高于部門規(guī)章及地方性法規(guī)。

3.2?監(jiān)督體系層面

隨著法治體系的逐漸完善，我國建立了招標(biāo)投標(biāo)部門聯(lián)席會議制度，嚴(yán)格按照監(jiān)督和管理分離的要求，創(chuàng)新政府采購招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式，以規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場。第一，當(dāng)事人監(jiān)督是指利用直接參與招標(biāo)投標(biāo)全過程并且有最直接利益關(guān)系的當(dāng)事人，發(fā)揮當(dāng)事人積極態(tài)度，實現(xiàn)對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督。第二，社會監(jiān)督是指通過社會組織和公民自發(fā)性組成的，對參與招標(biāo)投標(biāo)活動相關(guān)各方行為合法性的監(jiān)督，具有靈活廣泛性，有助于促進(jìn)監(jiān)督機制的運行。第三，行政監(jiān)督是指通過行政機關(guān)對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督，依法完成各類文件審核，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序。第四，行業(yè)自律是指招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定，加強行業(yè)自律和服務(wù)，避免違法違規(guī)行為。第五，司法監(jiān)督是指國家司法機關(guān)對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督，依法追究職務(wù)犯罪行為及相關(guān)人員刑事責(zé)任。

3.3?電子招標(biāo)投標(biāo)

在社會經(jīng)濟(jì)與信息科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展背景下，招標(biāo)采購方式與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合更加緊密，電子招標(biāo)憑借市場信息公開共享等優(yōu)勢得到了廣泛應(yīng)用。電子招標(biāo)是以電子信息為載體的招標(biāo)投標(biāo)形式，擁有交易平臺、公共服務(wù)平臺和行政監(jiān)督平臺三個平臺，構(gòu)成了功能互補、互聯(lián)互通的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)框架，實現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)市場信息的集中動態(tài)展示與共享，能夠發(fā)揮社會公眾監(jiān)督職能，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督體制，促進(jìn)市場主體誠信自律，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序。2013年《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》及其技術(shù)規(guī)范的頒布，推動電子招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入快速發(fā)展階段，促使招標(biāo)投標(biāo)市場朝著健康方向持續(xù)發(fā)展。2020年《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于積極應(yīng)對疫情創(chuàng)新做好招投標(biāo)工作保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的通知》提出盡快在各行業(yè)領(lǐng)域全面推廣電子招投標(biāo)，為招標(biāo)投標(biāo)機制改革創(chuàng)新指明了方向。

4?我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制存在的問題及原因

4.1?法律層面，法治體系不完善

當(dāng)前我國政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理主要依賴《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，但《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》之間屬于平行立法模式，兩者在法律體系上存在并存現(xiàn)象，極易導(dǎo)致同一事項在不同立法中存在不同的權(quán)、責(zé)、利劃分與歸屬，影響招標(biāo)投標(biāo)行為的規(guī)范開展。另外，在政府采購過程中，因不同地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與政策落實情況存在較大差異，各地方可以立足宏觀政策與當(dāng)?shù)貙嶋H而制定地方性招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章制度，但部分地方性規(guī)章制度的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性不足，不僅會產(chǎn)生地方性法規(guī)與基本法律之間的沖突現(xiàn)象，還會在具體實施過程中引發(fā)案件糾紛，導(dǎo)致地方政府的招標(biāo)投標(biāo)管理混亂。

4.2?政府層面，相關(guān)程序不規(guī)范

政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動具有復(fù)雜性，受專業(yè)知識、認(rèn)識水平、職業(yè)素養(yǎng)等因素影響和制約，導(dǎo)致政府在落實采購招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)制度方面較為滯后，不僅缺乏行之有效的管理制度，還會導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)流程混亂，影響招標(biāo)投標(biāo)公正性。一方面，部分地方政府為提高自身政績，違背國家宏觀政策與指示精神，在政府采購招標(biāo)投標(biāo)中存在地方保護(hù)主義，通過辦理投標(biāo)許可證、巨額保證金等方式阻止外地企業(yè)入駐，不僅違背招標(biāo)投標(biāo)的公開公正性原則，還會阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，政府對招標(biāo)投標(biāo)全過程的監(jiān)管不力，對違法違規(guī)行為的懲處不重，導(dǎo)致尋租行為、圍標(biāo)串標(biāo)等違法違規(guī)行為屢禁不止，影響招標(biāo)投標(biāo)活動的有序開展。

4.3?社會層面，法治意識有待提高

首先，政府采購招標(biāo)人員的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)有待提高，其在招標(biāo)工作中忽視項目內(nèi)容的廣泛性，缺乏專業(yè)認(rèn)知，無法科學(xué)評判投標(biāo)企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)而影響政府采購招標(biāo)投標(biāo)質(zhì)量。其次，由于政府招標(biāo)投標(biāo)程序不規(guī)范，對投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)審查存在漏洞，致使部分低質(zhì)量企業(yè)通過購買相關(guān)等級證書、提高銀行授信額度等弄虛作假行為參與投標(biāo)，不僅會增加評標(biāo)工作量，還會降低政府采購質(zhì)量，加大項目推進(jìn)風(fēng)險。最后，隨著國家法制體系的不斷完善，社會公民的法治意識雖有一定程度提升，但部分公民依舊無法正確認(rèn)識自身的監(jiān)督職能，不能積極參與招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，也會弱化政府采購招標(biāo)投標(biāo)社會層面的監(jiān)督成效。

5?我國政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機制的改革創(chuàng)新策略

5.1?完善招標(biāo)投標(biāo)法律體系

自改革開放以來，我國招標(biāo)投標(biāo)機制得到了優(yōu)化完善，尤其是《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《政府采購法實施條例》等相關(guān)政策的頒布，建立了較為完善的招標(biāo)投標(biāo)法律體系，規(guī)范了政府采購招標(biāo)投標(biāo)行為。在市場經(jīng)濟(jì)體制深化改革背景下，各行業(yè)領(lǐng)域的市場競爭壓力劇增，外加現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)政策已無法滿足新形勢發(fā)展需求，導(dǎo)致在政府采購招標(biāo)投標(biāo)過程中的違法違規(guī)行為較多，這就需要國家和政府站在全局高度，完善招標(biāo)投標(biāo)法律體系。

一方面，國家和政府要深入基層，統(tǒng)籌把控現(xiàn)行法律體系在政府采購招標(biāo)投標(biāo)過程中的應(yīng)用漏洞，并能立足全面深化改革背景，在現(xiàn)行法律體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺補充性條款與配套性政策，以增強基本法律的可行性與可操作性，為規(guī)范政府采購招標(biāo)投標(biāo)市場秩序、有效打擊招標(biāo)投標(biāo)中的違法違規(guī)行為提供可靠的法律支撐。另一方面，政府要緊跟國際先進(jìn)水平，正確把握政府采購發(fā)展趨勢，從立項報建開始完善招標(biāo)信息公布制度，進(jìn)而健全招標(biāo)投標(biāo)法律體系。

5.2?創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)運行機制

當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，招標(biāo)投標(biāo)制度作為市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，政府要重視招標(biāo)投標(biāo)制度的創(chuàng)新完善，并能辯證認(rèn)知招標(biāo)投標(biāo)交易的錯綜復(fù)雜性，進(jìn)而緊跟市場發(fā)展趨勢，采用現(xiàn)代化管理理念，創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)運行機制，以積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與深化改革背景下的新形勢、新任務(wù)和新要求，推動參與政府采購招標(biāo)投標(biāo)的相關(guān)主體嚴(yán)格規(guī)范和約束自身交易行為。

第一，政府要基于委托代理理論完善招標(biāo)代理制度，明確招標(biāo)機構(gòu)與招標(biāo)人之間的委托代理關(guān)系，加強招標(biāo)代理機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制建設(shè)，同時通過量化考核招標(biāo)代理機構(gòu)與從業(yè)人員的資質(zhì)以及建立招標(biāo)代理激勵機制的形式，提高招標(biāo)代理機構(gòu)的積極性與合規(guī)性。第二，政府要積極發(fā)揮市場主體的運行機制作用，逐步取消政府審批認(rèn)定企業(yè)資質(zhì)資格的方式，以免影響招標(biāo)投標(biāo)市場的公平競爭，進(jìn)而完善政府采購招標(biāo)投標(biāo)機制。第三，政府要建立專家評審機制，實施評標(biāo)定標(biāo)分離，并公開評標(biāo)專家?guī)臁＜颐麊闻c評審結(jié)果，以提高評標(biāo)質(zhì)量。

5.3?規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動流程

政府采購活動具有極強的專業(yè)性、全面性和復(fù)雜性，為切實規(guī)范政府采購招標(biāo)投標(biāo)行為，有效防范違法違規(guī)行為的發(fā)生，政府要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)滯后的管理理念，正確采用精細(xì)化管理模式，既要從完善資格預(yù)審的評審制度入手，有效擴大投標(biāo)人范圍，以發(fā)揮市場競爭機制的促進(jìn)作用，實現(xiàn)政府采購效益最大化，又要結(jié)合新時期的新政策與新要求，規(guī)范編制招標(biāo)文件，并改進(jìn)完善評標(biāo)方法，最大限度弱化人為因素對評標(biāo)活動的主觀影響，確保評標(biāo)結(jié)果的科學(xué)有效性。

首先，政府要根據(jù)招標(biāo)項目條件，結(jié)合實際選定評標(biāo)方法，推行綜合評估法，實現(xiàn)對企業(yè)的全方位測評，以快速篩選不符合資質(zhì)的企業(yè)，減輕評標(biāo)專家工作量。其次，政府在編制招標(biāo)文件過程中要遵守公開、公正、公平的招標(biāo)投標(biāo)原則，推行問責(zé)機制，經(jīng)由多級審核和復(fù)核之后再進(jìn)行開標(biāo)唱標(biāo)，確保責(zé)任落實到個人，以嚴(yán)格把關(guān)招標(biāo)投標(biāo)各環(huán)節(jié)。最后，政府在評標(biāo)過程中要結(jié)合實際情況靈活選擇綜合評估法、最低價評標(biāo)法等具體方式，有效防控招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險。

5.4?健全招標(biāo)投標(biāo)管理制度

在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及法治體系日益完善的新時期，面臨新的歷史發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，政府要緊跟相關(guān)法律法規(guī)制度，健全招標(biāo)投標(biāo)管理制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強對采購招標(biāo)投標(biāo)全過程的監(jiān)督和管理，有效規(guī)范和防范各項風(fēng)險。同時，政府還要緊跟信息化時代步伐，進(jìn)一步優(yōu)化完善電子招標(biāo)管理流程，規(guī)范電子采購活動，以形成完整的采購管理平臺，通過運用科學(xué)方法、現(xiàn)代思想和先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)對政府采購電子招標(biāo)投標(biāo)全過程監(jiān)管，推動電子招投標(biāo)發(fā)展。

另外，政府在依據(jù)各項細(xì)化完善管理制度開展招標(biāo)投標(biāo)活動時，既要落實相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任，又要發(fā)揮審計部門的監(jiān)督作用，通過加強對招標(biāo)投標(biāo)全過程的監(jiān)督，有效避免重復(fù)建設(shè)的資源浪費現(xiàn)象。同時，政府監(jiān)察部門和行政主管部門要針對招標(biāo)投標(biāo)過程中存在的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，尤其是針對圍標(biāo)串標(biāo)等行為，政府要及時借助媒體網(wǎng)絡(luò)向全社會公開，以肅清政府采購招標(biāo)投標(biāo)過程中的不良現(xiàn)象，實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)管理的過程透明化、結(jié)果有效化。

5.5?做好法制宣傳教育工作

政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理內(nèi)容繁雜，為切實增強政府采購效能，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，有效維護(hù)各方主體合法權(quán)益，政府既要做好參與政府采購招標(biāo)人員的培訓(xùn)工作，確保其明確自身的崗位職責(zé)與權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系，又要做好參與政府采購?fù)稑?biāo)人員的法制宣傳工作，提高參與投標(biāo)整體隊伍的專業(yè)化水準(zhǔn)，還要做好面向社會公眾的法制宣傳教育工作，幫助公眾明確自身的監(jiān)督職能，并形成全覆蓋的監(jiān)督體系，實現(xiàn)政府采購招標(biāo)投標(biāo)全過程的監(jiān)督，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

第一，政府要定期開展采購招標(biāo)人員的專業(yè)知識培訓(xùn)工作，提高其理論知識水平與職業(yè)素養(yǎng)，確保其能夠嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)制度開展工作。第二，政府要在開展采購招標(biāo)之前，有針對性的完成投標(biāo)企業(yè)的基本法制宣傳，強化其專業(yè)素養(yǎng)，確保其規(guī)范和約束自身行為，從根本上杜絕違法違規(guī)行為。第三，政府要利用線上線下多元渠道，通過公示招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)展流程以及相關(guān)法律知識普及，發(fā)揮社會監(jiān)督職能，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)流程。

6?總結(jié)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及政府采購規(guī)模的日益擴增，招標(biāo)投標(biāo)采購作為政府采購常用的方式，要緊跟時代發(fā)展步伐，立足市場經(jīng)濟(jì)體制改革背景，通過總結(jié)經(jīng)驗，改革創(chuàng)新政府采購招標(biāo)投標(biāo)機制，規(guī)范政府采購招標(biāo)投標(biāo)行為，實現(xiàn)政府采購效益最大化。一方面，國家和政府要站在全局高度，結(jié)合新時期政府采購在招標(biāo)投標(biāo)過程中普遍存在的問題，有針對性的優(yōu)化完善招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律體系，為政府采購招標(biāo)投標(biāo)工作的開展提供法律支撐。另一方面，政府既要積極學(xué)習(xí)新理念與新技術(shù)，立足信息化背景，創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)運行機制，又要采用精細(xì)化與現(xiàn)代化管理模式，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動流程，還要健全招標(biāo)投標(biāo)管理制度，并做好法制宣傳教育工作，增強參與政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動的相關(guān)主體法治意識，使其規(guī)范自身行為，發(fā)揮自身監(jiān)督職能，推動政府采購招標(biāo)投標(biāo)公開透明。

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