四川省縣域內城鄉融合發展研究

四川省社會科學院課題組

縣域是密切城鄉連接、實現城鄉共榮的關鍵環節，也是城鄉融合發展的重要切入點。在我國步入工業化和城鎮化中后期階段，面對國際形勢復雜多變、經濟下行壓力持續加大、城鄉反差依然較大等挑戰，促進縣域內城鄉融合發展不僅是事關鄉村振興全局的重要舉措，而且能拓展大中城市功能外溢、發達地區產業轉移的承接空間，還有助于強化增強經濟韌性的底部支撐。

近年來，各地積極探索縣域城鄉融合發展，但仍存在著縣鄉村一體化格局尚未形成、農村基礎設施和公共服務依然相對滯后等問題，需以更大力度的改革創新、更加精準的政策舉措加以解決。四川省青神縣是全國農村改革試驗區、全省首批城鄉融合改革發展試點地區，地處成渝地區雙城經濟圈，兼具壩區、丘陵等多重地貌，其城鄉融合發展現狀、面臨的挑戰等能較好反映四川省大部分地區城鄉融合發展的特征。

青神縣城鄉融合發展現狀

城鄉空間協同與空間分層分化并存，有利于促進產業集群發展和公共服務供給優化。青神縣以優化空間規劃為先導，打破城鄉功能區域分隔形態，構建縣鄉村三級協同、全域融合的空間格局。一是強化橫向空間整合。結合開展調鄉、合村、并組改革，鄉鎮數由10個降至7個，行政村由89個降至58個。實施片區規劃，探索“多鎮合一”“多村合一”的片區鎮（鄉）村規劃編制模式，編制環城、漢陽2個鎮級片區規劃和12個村級片區規劃。二是優化縣鄉村三級功能節點。完善“縣城+12個中心鎮+12個中心村”梯次結構，增強縣城綜合承載能力，促進醫療、教育、養老等公共服務資源向中心鎮集聚，強化中心村產業帶動能力。

通過城鄉空間優化，在鄉村人口減少和向城鎮、聚居點流動聚集的條件下，有助于避免公共服務資源的集約化配置，并促進不同行政區域間產業發展協同性增強。

城鄉要素對流加快，促進整合利用成為釋放鄉村資源價值潛能突破口。青神縣積極引導人才、資本等向鄉村流動。一是促進資本向農村流動。鄉村振興財政支出由2017年的2.3億元增至2021年的5.3億元，年均增幅23.0%，占一般公共財政預算比重增至30.5%。同時，縣財政設立鄉村振興風險補償金，撬動金融資本和工商資本投入鄉村振興。二是促進優質人才下鄉。實施“專才下鄉”“筑巢引鳳”“青才回引”等專項計劃，2017—2021年返鄉下鄉人員累計1352人。

青神縣結合農村承包地改革、集體經營性建設用地入市改革和宅基地制度改革，局部試點對分散化鄉村土地資源的整合式利用模式，從而匹配城市下鄉要素，形成投資規模經濟效益。一方面，探索承包地去碎片化機制。抓住全國第二輪土地承包到期后再延長三十年試點改革契機，探索建立無地少地農戶承包地進退機制，創新承包地延包“確面積不確地塊”確權模式。另一方面，探索集體建設用地集中利用機制。探索集體建設用地“留白”支持產業發展，實施以村規為基礎，調配建設用地全面保障產業園區用地。

城鄉產業協同載體的牽引功能凸顯，有效驅動縣域優勢特色農業產業轉型升級。青神縣強化特色鎮、產業園區、近郊精品旅游路線等城鄉產業協同平臺建設，以線串點、以點帶面促進鄉村經濟多元化發展。一是建設10萬畝糧油現代農業園區、柑橘現代農業園區，啟動青竹糧經復合園區、畜禽種養循環產業園區等項目，引導倉儲烘干、冷鏈物流等設施向園區集中，打通農產品進城和工業技術、設備應用于農業發展的“梗阻”。二是建設竹編小鎮，使之成為竹產業鏈延伸載體、竹產業價值展示窗口。三是沿江、沿交通干線等布局農產品加工、文化旅游等業態，打造近郊精品旅游路線，促進城鄉生產與消費對接。

上述舉措有效促進了鄉村新產業新業態蓬勃發展和農業產業增值。2016—2020年，青神縣第一產業增加值增速除2019年略低于全國以外，其余年份均高于全國、全省第一產業增加值增速。產業增值的經濟激勵避免了耕地撂荒，即便是耕地細碎化突出，耕地撂荒面積僅占總面積的0.08%。

城鄉基礎設施一體化建設進展明顯，但配套制度建設仍然任重道遠。青神縣持續加大農村基礎設施投資力度，2017—2021年累計投資3554.6萬元，其中財政投資2304萬元。探索公益事業管理崗位、引入專業企業、產權所有者等多元管護模式。通過上述努力，城鄉基礎設施一體化進展明顯。一是“水電路氣網”基本實現一體化。城鄉自來水普及率達98.9%，電、天然氣、寬帶、4G網絡實現全覆蓋；路網密度達到2.7公里/平方公里，建制村通客車率達100.0%。二是鄉村人居環境大幅改善。農村戶用衛生廁所普及率達97.8%，污水、垃圾得到有效處理的村占比分別達96.2%、100%。三是生產性設施得以改善。完成高標準農田建設10.2萬畝，占全縣總耕地面積的52.8%。

但基礎設施的投資、建設以及管護制度仍需完善。一是空間一體化規劃制度需要完善。一些基礎設施采取由縣級不同部門或鄉鎮等分別規劃的方式，立足于整體區域統籌謀劃不足，造成城鄉基礎設施差異較大、重復投資。二是多元主體投資機制需要健全。以政府投資為主，投資主體單一，融資渠道較窄，社會資本進入不足，難以滿足基礎設施的多元化、個性化新需求。三是基礎設施管護體系需要理順。垃圾和污水處理涉及收集、處置、排放等多個環節，各個環節推進進展不一導致管護、利用效力下降。如一些村民在源頭上對生活垃圾進行分類，但在收運環節仍將生活垃圾混合處理，實質上未達到環境保護目標。

城鄉公共服務普惠度顯著提升，瞄準人口結構變化成為優化公共服務供給的重要考量。立足縣域面積小的優勢，青神縣強化城鄉公共服務均衡供給。下放鄉鎮辦理事項130項，40項便民服務事項實現“一網通辦”。創新“醫共體”模式，整合13家公立醫療機構組建青神醫院集團，建立基層檢查、上級診斷、區域互認的整合型醫療衛生服務體系。組建“辦學共同體”5個，推行“1+X”辦學模式，實現資源共享、師資共用。探索“縣城養老服務中心+鎮村養老服務點”三級養老服務陣地。健全城鄉居民基礎養老金正常調整機制，最低生活保障和特困供養標準均高于省定標準。

青神立足于人口結構變化，有針對性地調整公共服務供給，成為促進城鄉公共服務普惠度提升的重要保障。一是根據人口年齡結構變化，優化公共服務供給內容。青神縣65歲以上老人占比達21.8%，高于全國的13.5%和四川省的16.9%，屬深度老齡社會。基于此，青神縣加大了醫療、養老等服務供給力度，高臺鎮諸葛村探索村集體購買服務開辦“長者食堂”，創新低齡老人為高齡老人服務的“以老養老”互助模式。二是根據人口空間結構變化，優化公共服務供給布局。適應人口向城鎮流動趨勢，增強縣和鄉鎮在教育、醫療、養老等方面的服務能力。2018—2020年，縣城幼兒園學生占比由75.4%增至78.4%，同期專職教師數由63.3%增至63.6%。2020年，縣級、鄉鎮醫療衛生機構技術人員占比分別為67.6%、18.6%。

多元主體協同的社會治理格局逐步形成，社會組織功能日益凸顯。青神縣構建黨建引領和農戶、社會組織等多元主體參與的社會治理格局，促進鄉村治理現代化，創建國家級鄉村治理示范村2個、省級示范村3個。一是突出黨建引領支撐。58個村（社區）“一肩挑”比例實現100%全覆蓋，“兩委”干部交叉任職比例達41.0%。創新組織聯建、人才聯動、發展聯推“跨村三聯”的治理模式。二是筑牢社會治理的保障支撐。高臺鎮探索建立“制度+陣地+基金”的社會治理三維保障體系，共商共議共同遵守的村規民約，明確獎懲機制，規范村民行為；利用閑置農房、村民聚集區林盤、閑置集體資產等建設村民議事室；利用村集體收入、政府支持資金形成公益基金，用于舉辦村級活動、購買社會組織服務。上述保障體系建設解決了農戶、社會組織等參與社會治理面臨無合適渠道、無活動載體、無充分激勵等問題。

值得注意的是，社會組織在鄉村治理中的靈敏性、專業性等獨特優勢逐步彰顯，在養老服務、文化活動、人居環境維護等方面發揮了更為重要的作用。2018—2020年，全縣服務于鄉村振興的社會組織由8個增至13個，政府購買社會組織服務資金由5萬元增至200萬元。

青神縣高質量推進縣域內城鄉融合發展的突破重點

青神縣縣域城鄉融合在取得重要進展的同時，以工促農、以城帶鄉的功能還未完全發揮，農業農村發展活力還未徹底展現，還需從以下五個方面重點突破。

城鎮化水平和質量需要進一步提升。2020年，青神縣常住人口城鎮化率為46.9%，低于同期全國、全省的63.9%、56.7%；城鎮化增速也低于同期全國、全省水平，以城帶鄉能力尚顯不足。原因在于：一是城鎮產業體系發育不充分。縣域內工業或服務業等產業優勢培育不足，與周邊地區產業協作不夠，特別是工業發展呈現出萎縮趨勢，青神縣規模以上工業總產值由2016年的106.5億元降至2020年的74.8億元。第三產業就業吸納能力呈下降趨勢，第三產業從業人數從2018年的3.5萬人降至2020年的3.3萬人。二是城鎮化的資金和土地保障力度不足。農業轉移人口市民化的成本分擔機制不健全，縣域內農業轉移人口市民化成本雖低于大中城市，但公共支出卻主要由縣級政府承擔，財力有限所導致的公共服務供給不足，構成了人口城鎮化的隱性制約。縣域城鎮化用地需求難以滿足，但城鄉一些閑置、低效利用建設用地又未盤活。

縣鄉村一體化發展格局尚未形成。青神縣探索片區規劃模式，積極完善城鄉空間格局，但縣鄉村三級功能銜接性和互補性不足，城鄉融合梯度分布空間格局尚未完全形成。一是鎮村規劃體系仍需健全。鎮村片區規劃覆蓋面不全，導致一些項目落地困難，規劃編制的人才、資金等保障相對不足。規劃編制面臨著人口規模和結構、空間分布等深刻變動的挑戰。二是鎮村等次級節點的帶動功能尚未充分顯現。鄉鎮發展面臨國土空間用地權限不足、指標不夠的問題，部分鄉鎮養老、教育、醫療等服務能力不足。中心村帶動示范能力不足，多村聯合以整合優勢資源、培育優勢產業集群的發展模式等探索實施還不夠。一些村呈現出孤立發展狀態，一些城郊村因缺乏系統規劃，區位優勢發揮不足，喪失了發展商貿物業、鄉村旅游等機遇。一些生態優勢村缺乏與周邊村的有機協同，未整合周邊特色農業資源以完善配套產業體系，導致發展受限。

城鄉要素雙向流動的激勵不足。青神縣積極促進城市資本、人才下鄉發展，但城市現代要素進入鄉村主要集中在城市近郊或具有特定資源稟賦的農村地區。一是城市工商資本下鄉的保障體系需要完善。部分村集體在發展中處于缺位狀態，對接外來社會資本和整合內部資源功能發揮不足。農村土地制度改革的集成性和突破不夠，宅基地制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革進展相對滯緩，土地資源零散導致很難形成規模開發價值，一定程度上制約了資本下鄉動力。鄉村產業項目投資以財政補助和工商資本為主，金融資本的參與不足，農村產權抵押融資面臨周期長、門檻高、估值低等問題。二是人才返鄉下鄉的激勵保障機制等需要健全。總體上，人才結構性矛盾較為突出，涉及農業全產業鏈經營的專業性人才和產業發展帶頭人、現代農業科技帶頭人等高層次人才較為稀缺。重要原因是對返鄉下鄉創業人員產業發展的扶持政策不足，社保養老、醫療住房、子女教育等保障政策不健全，對返鄉下鄉青年人才的職業生涯規劃、指導與管理等尚處缺失狀態。

城鄉基礎設施和公共服務供給存在結構性不均衡。城鄉基礎設施和公共服務均等化程度顯著提升，但供給結構性差異問題逐步凸顯。一是空間結構不均衡。縣城近郊區和偏遠地區之間基礎設施和公共服務供給水平存在明顯差異。一些偏遠地區基礎設施與其他地區反差明顯，道路、天然氣、安全飲用水等進村入戶“堵點”未完全打通。在公共服務上，離縣城較近的環城鎮級片區聚集了醫療、養老機構各9個，均占全縣的75.0%；教育機構13個，占全縣的81.3%。距縣城較遠的漢陽片區的醫療、養老和教育資源較少；政務事項縣域內無差別受理率僅50%；醫保報銷網絡無法延伸到部分偏遠村。二是內容結構性不均衡。生產性設施的投資建設少于生活性設施，滿足現代農業發展要求的高標準農田建設覆蓋面仍需擴大，耕地宜機化改造不足成為重要短板。隨著老齡化、少子化加劇，養老、醫療服務供給相對不足，給保障公共服務供給帶來嚴峻挑戰。

鄉村治理能力仍需提升。隨著鄉村外來人口增多和集中居住程度提高，社會矛盾增加，客觀導致社會治理難度加大。在主觀層面，鄉村治理存在以下三個問題：一是鎮級服務管理能力不足。建制調整后鄉鎮平均面積增加了42.9%，管理事務增多，鄉鎮有監督權無執法權和執法能力的問題開始凸顯。二是村級社會治理保障不足。兩項改革后，建制村平均面積增加53.3%，出現人手緊張、工作負擔重、公務運轉經費不足等問題。同時，94.0%的村集體經營性收入低于5萬元，難以為社會治理活動提供資金保障。三是基層治理組織體系需要完善。在黨建引領作用持續強化和治理制度體系不斷健全的同時，農民和社會組織參與鄉村公共事務的制度建設、平臺載體搭建和激勵機制構建等還處于局部實施階段，導致部分村民參與公共事務的主動性不足，社會組織作用發揮不充分。

對策建議

結合青神縣以及全省其他地區縣域城鄉融合發展中面臨的共性問題，提出以下五個方面的對策建議。

提升新型城鎮化質量，增強以城帶鄉能力。完善縣域內產業體系，提升縣城綜合服務能力，增強以城帶鄉能力。一是培育縣域內富民產業。促進機械制造等產業融入成渝地區雙城經濟圈產業協作配套體系，承接勞動密集的制造業轉移，實現跨區域暢聯互通，提升縣域經濟就業吸納能力。結合竹藝竹業、柑橘產業等縣域優勢特色產業，延伸加工鏈條，升級“農業+”多元新業態，將產業鏈主體留在縣域、價值鏈留給農民。二是實施縣城補短板強弱項行動。補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、環境基礎設施等短板，強化縣城建設的資金、土地等保障，探索縣域內存量低效建設用地再開發。三是完善農業轉移人口保障機制。保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，消除農業轉移人口落戶城鎮的隱性約束。落實“人地錢掛鉤”機制，完善農業轉移人口市民化配套政策。

打造城鄉融合多層級節點，構建縣鄉村功能銜接互補新格局。打造“縣城—鄉鎮—村”多層級縣域內城鄉融合發展節點，健全縣鄉村一體化發展體制機制。一是統籌城鄉空間分布。遵循農村人口流動趨勢和產業發展規律，在合理強化縣城人口集中規模基礎上，差異化推進鄉村居民適度聚居和分區分類布置居民點，促進基礎設施和公共服務資源規劃的數量、區位、規模的合理配置。推廣涉及多鄉鎮的片區規劃模式，鼓勵強村帶弱村共同編制規劃，避免高成本、不切實際的村莊規劃全覆蓋。二是強化鄉鎮銜接城鄉功能。實施鄉鎮“三個中心”打造工程，推動產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚，增強聯農帶鄉能力，打造區域經濟中心；完善鄉鎮教育、養老、醫療衛生等公共服務資源配置，打造區域服務中心；加大鄉鎮擴權賦能力度，強化鄉鎮統籌協調、依法行政和公共服務的能力，解決好人員編制、經費保障和執法權限等問題，打造區域治理中心。三是完善多村聯合發展模式。建立村域之間的開放合作機制，支持成立多村聯合黨委，推廣多村集體經濟聯營發展模式，鼓勵建立產業聯盟、產業聯合體等，強化鄉村經濟發展的多點支撐帶動，催生城鄉融合發展新動力。

完善城鄉要素雙向自由流動機制，有序釋放鄉村發展活力。以集成深化農村改革為核心，促進城鄉要素雙向循環流動。一是強化村集體城鄉要素對接載體功能。探索以農村集體經濟組織為主導，以規劃為手段，收儲和整合利用分散的集體建設用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉的資本、人才等要素，發展優質高效農業、新型鄉村產業。二是強化金融資本服務鄉村振興。完善金融機構支農的有效激勵機制，有序開展農村集體經營性建設用地使用權、農村宅基地使用權及承包地經營權等各類農村產權抵押擔保融資。三是完善人才返鄉下鄉服務激勵機制。完善返鄉下鄉人才的創業、醫療、住房、子女教育等扶持政策，構建財政轉移支付資金轉換使用機制，增強職業農民社保扶持政策的持續性，吸引電子商務、農業技術等專業型人才以及各類帶頭人才。創新人才引育留用的鏈條化模式，完善職業規劃指導體系，吸引青年人才返鄉下鄉。

改善城鄉基礎設施和公共服務水平，逐步實現城鄉生活質量等值。加大基礎設施建設和公共服務改善力度，打造城鄉等值的美好生活。一是推進公共基礎設施進村入戶。全面織密縣鄉路網、保障城鄉供水安全，有條件的地區探索城鄉燃氣、供水、污水“一網通管”，加強鄉村網絡基礎設施建設，打通農村物流“最后一公里”，同時創新推廣社區參與式的鄉村基礎設施建設與管護模式。二是一體化完善村級公共服務。鼓勵城市醫生、教師、規劃師等人才下鄉服務，通過組建聯合體、托管、結對等方式，促進城鄉醫療、教育、養老、文體等公共服務普惠共享。三是優化農村基礎設施和公共服務供給結構。加大農田水利、智慧精準灌溉等農業生產性設施建設力度，深入實施土地宜機化整治、高標準農田建設，補齊冷鏈物流、加工倉儲、農產品電商等設施短板。結合人口老齡化趨勢，推進城鄉養老設施均衡布局，推廣低齡老人服務高齡老人的互助養老模式，推行政府購買社會組織服務提供養老服務。

提升鄉村治理能力，促進鄉村治理格局現代化。基于鄉村治理對象、治理需求復雜化及基層治理難度不斷增加的現實，構建新型城鄉社會治理體系，提升治理能力現代化水平。一是強化鄉村治理要素保障。加大村（社區）運行資金保障力度，強化基層干部隊伍建設，實施村黨組織帶頭人隊伍優化提升行動，健全基層干部發展性和榮譽性激勵機制。強化減負提能，推動村（社區）干部將精力轉移至產業發展、公共服務、社會治理等主責主業上來。二是完善鄉村治理組織體系。以系統、科學、精準的考評體系和發展性激勵機制為重要支撐，探索縣、鎮、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑，賦能和推動多元主體共管共治。加強各類自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，有序孵化和引進社會組織，強化農民參與基層治理的內生動力。三是推進鄉村治理數字化。加強政策、資源、主體之間協同和統籌，探索構建“大數據+網格化+服務平臺”的新治理機制。

[課題組成員：郭曉鳴、溫國強、陸曉玲、盧瑛琪、王璐、張耀文。本文為清華大學中國農村研究院2023年重點研究課題“縣域城鄉融合問題研究”（課題編號：CIRS2023—6）的階段性研究成果]