湖北縣域經濟高質量發展的困境與破解

方伶俐　彭紫怡　黎昊陽　田夢涵

縣域經濟是實現區域協調高質量發展的堅實基礎。湖北作為縣域大省，縣域經濟高質量發展對湖北經濟實力的整體提升有著重要的戰略意義。近十年來，湖北省縣域經濟發展取得了一系列成就，但與高質量發展的要求相比，仍面臨著一系列困難與挑戰，具體表現為縣域經濟整體實力不強、產業結構待優化、縣域治理水平不高、創新要素不足、資源要素制約加重等。對此，要從穩定縣域經濟增長、構建現代產業體系、提升縣域治理效能、重視人才培養、推動綠色發展等方面入手，推動湖北縣域經濟高質量發展。

黨的二十大報告提出“堅持以推動高質量發展為主題”。縣域經濟作為國民經濟發展的基本單元，是統籌城鄉經濟、帶動新型城鎮化建設、推動鄉村振興的重要節點。縣域經濟高質量發展能否實現，直接關系到我國經濟高質量發展的成效。湖北省縣域面積和人口規模龐大，縣域GDP總量占全省GDP總量的一半以上，推動縣域經濟高質量發展是全省經濟發展的關鍵點和突破口。近年來，湖北省高度重視縣域經濟發展，將發展壯大縣域經濟、提升縣域經濟發展質量作為全省經濟發展的重大戰略任務，扎實推動縣域經濟實力的整體提升。2022年，湖北省8個縣市入圍全國百強，縣域經濟在全國影響力不斷擴大，但數量在中部地區優勢不足，排名與東部地區相比較為靠后。尤其是在新形勢下，湖北縣域經濟要實現高質量發展仍面臨著一系列困難與挑戰。

總體情況

從經濟總量來看，2015—2021年，湖北縣域GDP占全省GDP的比重始終保持在50%—60%之間。2021年，湖北縣域GDP總量為29495.7億元，年均增長4.8%。從強縣發展來看，到2021年，湖北經濟強縣逐漸增多，有11個縣的GDP總量超過500億元。2022年，湖北省有8個縣市進入全國百強，據統計，8個百強縣GDP均超過700億元，其中仙桃GDP超過900億元，且8個百強縣的位次均有提升。

從產業結構來看，近五年來，湖北縣域產業結構不斷優化，大多縣市二三產業發展較快，初步形成具備現代競爭力的產業體系。2015年，湖北縣域三次產業結構為16.4∶44.9∶38.7；2021年，縣域三次產業結構為15.2∶39.6∶45.2，其中，第三產業發展較為迅速，占比累計提高6.5個百分點，縣域內三次產業正融合推進，產業基礎不斷強化，產業鏈現代化水平穩步提升。2015年以來，一些依托武漢都市圈的縣市積極承接產業轉移，仙桃市、潛江市、大冶市、宜都市等實力較強的縣市也正逐步建成一批百億、千億產業園區，縣域內現代產業集群逐步形成。湖北省正在優化縣域工業產業布局，做大做精特色產業，著力發展塊狀經濟，帶動形成“一縣一品”“一業一品”。

從民生水平來看，2015—2020年，湖北縣域內民生水平持續改善，城鎮居民人均可支配收入年均增長6.4%，農村居民人均可支配收入年均增長7.0%。2020年，湖北縣域地區脫貧攻堅戰取得全面勝利，省內有37個貧困縣實現整體脫貧，4821個貧困村全部摘帽。同時，湖北縣域內城鎮化進程不斷加快，常住人口城鎮化率由2015年的47.78%升至2020年的53.47%。2021年，天門市、仙桃市、監利市等3個市常住人口超過100萬，分別為115.9萬、113.5萬和112.1萬。同時，縣域內公共基礎設施和基本公共服務不斷完善，社會保障水平不斷提高，縣域民生福祉持續改善。

從財政實力來看，湖北縣域財政水平趨于穩定。2020年，湖北縣域地區公共預算收入占全省的37.4%，達943.63億元。從空間范圍來看，各縣域一般公共預算收入較為均衡，無突出的財政強縣。2021年，湖北綜合實力排名靠前的縣市，如大冶市、仙桃市、潛江市、漢川市、天門市、棗陽市等6市一般公共預算收入均超過20億元，其中大冶市最高，為51.26億元，其次是仙桃市，為38.33億元。

發展成效

推動縣域產業轉型升級。產業是推動縣域經濟發展的核心。近年來，湖北高度重視縣域產業發展，各縣市以供給側結構性改革為主線，持續優化產業結構，加快推動現代產業體系構建，著力打造工業強縣、產業強縣。如，仙桃市打造“世界一流非織造布產業集群”，潛江建設“蝦稻共作”產業集群，枝江支持三寧化工、奧美醫療、枝江酒業等龍頭企業做大做強。在縣域產業的推動下，湖北省在食品加工、醫療藥品、裝備制造、新能源、新材料等領域內培育出一批戰略性新興產業，并持續推動更廣領域產業蓬勃發展。

促進縣域特色經濟發展。湖北省堅持把做優做強特色經濟作為推動縣域經濟高質量發展的主抓手，引導各縣市在綜合分析其地理位置、資源條件、產業基礎、發展潛力的基礎上，發掘自身優勢，因地制宜，科學規劃，找準產業定位和主攻方向，圍繞裝備制造、生物醫藥、食品加工等領域，開展產業鏈強鏈補鏈計劃，打造特色鮮明、集中度高、競爭力強的特色產業，著力推動縣域特色經濟發展。目前，湖北省實力較強的縣市已經建成具有全國競爭力和影響力的特色品牌，如潛江小龍蝦、枝江酒業、仙桃無紡布、大冶勁牌等。

提升縣域綜合經濟實力。湖北省持續加強對縣域經濟發展的支持力度，以政策推動縣域經濟發展。湖北省通過擴大縣域有效投資、改善縣域發展條件、培育壯大縣域特色產業，有效提升了縣域經濟發展的水平和整體競爭力。近年來，各縣市以項目建設為重點，著力優化營商環境，強化招商引資成果，推動重大項目落地實施。處于第一階梯的縣市，如仙桃市、大冶市、潛江市等依托其產業基礎和資源特色，建成一批百億、千億產業園區，其他縣市也正建立現代產業集群和創新產業，發展特色農業、新興工業與現代服務業，這些舉措都增強了湖北縣域綜合實力。

現實困境

總體實力不強，區域發展不平衡。首先，湖北縣域經濟總體實力不強。近年來，湖北縣域地區GDP持續增長，但總量仍然不高。2021年，湖北省縣域GDP總量占全省的58.9%，與縣域地區總面積占全省總面積九成以上的比例差距較大，截至2021年，湖北省尚無生產總值破千億的縣。其次，湖北縣域經濟發展不平衡。由于地理位置、資源特色、產業基礎、人文風俗等方面的差異，湖北省內各個縣市經濟差距較大，強弱分明。

產業結構層次偏低，特色產業優勢不明顯。隨著新型工業化和數字經濟的推進，湖北縣域地區二三產業加速發展，但受傳統的粗放式產業發展模式影響，湖北縣域經濟面臨著結構失衡的問題，主要表現在大部分縣市產業結構層次偏低，仍以一二產業為主。近年來，湖北部分縣市逐步探索形成縣域特色產業，如枝江酒業、潛江小龍蝦、仙桃非織造布等特色產業，但整體看來，產業特色鮮明的縣市不多，多數縣市產業優勢不明顯，品牌效應較弱。

縣域治理能力不足，難以支撐高質量發展。第一，湖北縣域城鄉差距逐漸加大。近年來，湖北縣域城鎮化建設加速推進，城鎮化率不斷提升，但是，縣域城鄉融合發展水平較低。第二，社會保障還未完全落實。縣城人口流入規模不斷擴大，但是進城務工人員在教育、醫療、社保、住房、安全等方面的保障還未完全落實。第三，縣域數字化治理低效。湖北大部分縣域地區數字基礎設施不完善，網絡信息共享平臺建設不成熟，各縣市間、縣域內部數據資源整合與信息共享互通等方面存在困難，數字治理效果不佳。

人才流失嚴重，經濟創新動力不足。受限于地理位置、基礎設施、發展前景等因素制約，湖北縣域地區存在人才總量不足、人才流失嚴重的問題。一些縣級市地區工業欠發達，就業機會和發展機遇較少，對人才吸引力弱，湖北很多縣市都面臨著人口流失問題。受限于人才、資金、技術、基礎設施等方面的支撐不足，再加上省內還存在許多產業基礎薄弱，缺乏核心技術、科技創新能力弱的縣，湖北省縣域經濟發展創新動力嚴重不足，在縣域內實現經濟發展由要素、投資驅動向創新驅動轉變的任務艱巨。

資源環境承載壓力大，綠色轉型發展受阻。隨著經濟社會的發展，湖北縣域內生態環境的影響因素日趨復雜。大多縣域以傳統工業為主，高耗能產業在工業經濟中占比依然較大，使得能源消耗過高，生態環境污染嚴重。同時，傳統的土地開發模式以及資源利用方式，尤其是一些縣市不合理地開發利用山地礦產資源，使得縣域內生態環境遭到嚴重破壞。此外，湖北縣域環保投入的財力有限，環保管理人員缺乏，環保基礎設施不足，也使得綠色發展受阻。

破解路徑

針對湖北省縣域經濟發展的困境，探索一條適合湖北省縣域實際的縣域經濟高質量發展之路，是推動湖北縣域強省的關鍵。對此，需要穩定經濟增長、構建現代產業體系、提升縣域治理效能、重視人才培養、推動綠色發展，找到湖北縣域經濟高質量發展的破解路徑。

以穩增長為發展前提，推動縣域聯動。從省級層面來看，湖北縣域經濟格局基本穩定。2011—2022年，湖北縣域GDP占全省GDP的比重始終保持在50%—60%，省內經濟強縣格局穩固，頭部縣域地區競爭激烈。為此，首先湖北省要統籌規劃，做好頂層設計，推動各縣市經濟持續健康發展。各縣市仍然要把穩定經濟增長當作首要目標，精準擴大有效需求，激發企業活力，持續推動經濟向好發展。其次，在打造特色縣域、推動特色強縣發展的基礎上，既要發揮強縣的帶動作用，更要正視湖北縣域間以及內部發展模式、區位條件、資源特色等方面的差距， 貫徹縣域經濟協同發展理念，建立好湖北縣域協同開發機制，從政策實施、特色資源開發、產業鏈集聚、公共基礎設施建設、技術創新等方面著力推動各縣市互聯互通、均衡發展。

立足資源優勢和產業基礎，構建現代產業體系。產業是縣域經濟發展的關鍵和核心。第一，要發展一批重點產業。各縣域要在原有產業的基礎上，發揮自身優勢，建成一批具有規模和品牌的領頭企業，圍繞重點產業及配套產業，強化政策支持與保障，扶持企業發展。第二，要推動特色產業集群發展。要立足本地區位、交通、資源等比較優勢與產業基礎，因地制宜，聚焦特色優勢，打造一批特色產業集群，如優質稻米、蠶桑特色產業集群等。第三，要重視農業發展。湖北省是全國農產品資源的富集區，縣域地區要因地制宜，做優做強特色農業產業，推動農業現代化。目前，湖北縣域內潛江龍蝦、秭歸臍橙、監利黃鱔已經具備全國影響力，今后，各縣市還需圍繞發展建設特色產業園，打造特色農業強鎮強村。第四，要發展現代服務業。目前，湖北縣域內數字化發展初見成效，要借助數字化技術，積極發展縣域現代服務業，推動人工智能和信息技術在服務行業的應用，使傳統生活性服務業向高端化、智能化發展。

提升縣域治理效能，為高質量發展提供支撐。縣域作為鄉村振興的主陣地、城鎮化建設的重要載體，要選擇適宜的辦法，提升縣域地區治理現代化水平，為縣域經濟高質量發展提供支撐。第一，要處理好城鄉關系。縣域經濟是城鄉一體化、融合化的發展，縣域城鎮化不僅僅是讓農村居民進入城鎮生活，要規劃布局城鄉發展空間，建立城鄉之間要素資源合理流動的體制機制，推進城鄉之間勞動力、技術、資金、公共服務等要素資源的自由流動，為城鄉融合奠定堅實基礎。第二，要持續完善縣域城鎮的功能，以提升城鎮對農村勞動力的接納程度。要加大公共基礎設施和公共服務的投入力度，建設功能完備、公共服務完善的城鎮中心。也要強化社會保障，不斷完善社會福利，提升人民生活水平，促進社會公平正義。第三，要提升利用數字化技術進行治理的能力。隨著數字化的發展，數字技術在提高縣域治理水平方面發揮著越來越重要的作用，要加強數字信息平臺建設，充分利用數字化技術，對社會公共事務進行組織、協調、指揮與監督，以提升治理效能。

加強人才引進，激發創新活力。縣域經濟要實現高質量發展，人才是重點，創新是關鍵。人才是第一資源，要將人才作為激發縣域創新動能的重要抓手。首先，要增強政策吸引力，大力引進、留住人才。湖北各縣要制定引進、培養人才和留住人才的優惠政策，特別是處于武漢城市圈的縣市，要從人才引進、項目申報、成果轉化、創新創業等方面給予資金與政策支持，并支持企事業單位引進各類人才，如湖北武穴市建設“人才飛地”，集聚了各類科研人才與科研成果，順利打造“科創高地”。其次，要提升產業承載力，圍繞產業鏈培育創新型人才，推動產才融合。鼓勵企業與高校、科研所合作，以協作解決企業技術難題，將人才培養作為產業轉型升級的引擎。最后，要優化就業環境，吸引更多人才到縣城工作生活，支持縣域經濟發展。要圍繞特色產業發展和鄉村振興的需要，為勞動者提供職業技能和創業就業能力的訓練，深挖人才培養潛力。

營造良好生態環境，堅持綠色發展。縣域內生態環境治理面臨兩個突出任務：一是要加強生態環境保護和污染防治，二是要在資源約束強化條件下實現轉型發展。一方面，要加強生態修復，治理環境污染問題。目前，湖北省正在推進實施“長江大保護工程”，今后，還要著力解決長江、丹江、清江等重要流域的生態破壞問題，推動山水林田湖草沙一體化保護和修復，開展國土綠化行動，持續擴大生態復綠面積。要加強防污減排力度，合理利用和保護水資源，加強重點河流環境和城鎮污水治理，有效應對源頭污染，繼續對沿江重化工業進行“關改搬轉”，建立城鎮和鄉鎮污水處理廠，推動縣域層面生態環境持續改善。另一方面，要推動縣域內產業綠色轉型。針對湖北省內縣域產業同質性強、產業綠色轉型不足的問題，有序開發縣域綠色資源，因地制宜制定湖北縣域綠色產業規劃。要積極調整產業結構與能源結構，發展綠色產業，對制造業實行綠色化、智能化升級改造，并推廣節能新技術和新能源的應用，推動節能減耗。

[本文作者方伶俐系湖北大學公共管理學院副教授。基金項目：省級大學生創新創業訓練計劃項目“數字經濟背景下湖北縣域經濟高質量發展的探索與優化路徑——基于湖北七個百強縣的調查”（項目編號：S202210512）]