大數據推動社會治理精細化的學理及對策

鄭光梁　高金灤

依托大數據技術進行社會治理創新是國家實現社會治理現代化的突破口。大數據技術嵌入社會治理有其內在的邏輯，單從技術維度出發的“技術治理”并不能完全彌合傳統社會治理路徑的失效。只有找到大數據技術促進社會治理創新的學理依據，才能充分釋放大數據技術推進社會治理創新的潛能。實踐中要加強精細化社會治理的頂層設計，推動社會治理數據公開、共享，保障精細化治理人才需求，規避精細化治理技術風險，及時化解大數據時代社會治理過程中遇到的各種復雜問題，以大數據技術推動社會治理精細化的深入發展。

新一輪以開放、共享、協同、智控為核心的技術革命浪潮，為新時代社會治理提供了新場景。新一代的信息技術如大數據、物聯網、人工智能等給城市社會治理帶來了廣泛而深刻的影響。大數據、人工智能正以劃時代的力量為城市社會治理創新提供技術動力，推動社會治理向精準、科學、預測和整體的精細化治理方向發展。探索以大數據技術為依托，數字化、網絡化、協同化、標準化為支撐的社會精細化治理模式，提升社會治理精細化水平，已經成為社會治理現代化的迫切任務。推進大數據嵌入社會治理不僅是對新時代社會矛盾和社會問題的回應，也是對新時代信息技術應用和智能社會發展的回應。

大數據技術推動社會治理精細化的學理分析

我國的社會治理是馬克思社會治理理論在我國社會治理實踐中的傳承和發展，是中國共產黨領導、多元主體協同參與，治理國家的社會性問題，化解社會矛盾、維護民眾權益、保持社會安定、完善社會福利、促進社會公平，最終實現共建共治共享的過程。學界普遍認為，歷史上我國的社會治理可以歸納為三種路徑：一是立足于權力本位的“管制性治理”；二是立足于服務本位的“回應性治理”；三是立足于法律本位的“法制化治理”。近幾年隨著大數據技術的迅猛發展，“大數據治理”相關問題日益受到廣泛關注。一些學者關注社會治理大數據應用的機遇與價值、挑戰與風險等問題，并提出了“技術治理”的概念。學者徐龍順認為“技術治理”這一概念是存有爭議的，因為“技術治理”是用技術來定義實踐，而單一的技術維度不能取代行政的整體性，“技術治理”概念出現以單一技術維度定義經驗事實的錯誤； 進而提出了“技術路徑”的概念，并分析比較了“技術路徑”“管控性治理路徑”“回應性治理路徑”“法制化治理路徑”四種社會治理路徑的基本特征；認為“在風險社會，‘技術路徑的地位和作用更為凸顯和強化，‘回應性治理路徑‘法制化治理路徑成為社會治理‘技術路徑的重要補充”。徐龍順的這個觀點也是值得商榷的，同樣也是使用了以單一技術維度定義經驗事實的定義方法。但是，他指出技術輔助社會治理，技術嵌入社會治理更凸顯程式化、科學化和精準化，這些觀點是值得稱道的。

當前我國已經進入大數據時代，同時也進入風險型社會發展階段。大數據分析作為一種高端技術手段為我國風險型社會治理創新提供了前所未有的可能。縱觀大數據全球發展脈絡，可以從科學技術、經濟產業、政治戰略、社會思維四個維度定義大數據，這四個維度相互依存、相互支撐。大數據推動社會治理精細化、現代化，要依賴大數據技術的迭代躍升、相關產業的繁榮發展和大數據戰略規劃先導，更離不開大數據思維理念的指引。

大數據技術為社會治理提供全新的問題分析模式。大數據分析不僅是科學領域的一次技術躍升，也給社會領域帶來思維范式的轉換。大數據思維對社會問題進行數字化的描述，為社會治理主體提供數據化的分析方案，將復雜的邏輯簡單化，對復合的社會問題抽絲剝繭，改變了以往社會治理的“難題—破解”式分析模式，不再是對問題結果的被動應對式治理，而是對社會問題進行源頭治理，治理行動由事后提到事前，問題分析由單一靜態分析轉為動態多元追蹤，注重預測性、整體性和關聯性，不僅解決顯性的社會問題，對隱性的社會風險也起到預防化解作用，為社會治理提供了全新的思維模式，從成果導向的粗放式治理轉向全過程的精細化治理。

大數據為社會治理精細化提供數字依據。大數據時代，社會治理技術和方式發生巨大躍升，通過數據分析建立社會治理機制。大數據技術一方面用數據采集、數據篩選、全樣本數據實時跟蹤分析規避了傳統采樣分析的主觀性和偏好性，為精細化社會治理的利益訴求、問題識別提供了精準數據來源。另一方面通過精準、高效的數據分析為社會治理決策提供技術支持。精細化、智慧化的決策要求決策數據獲取更加精準、決策方法更加恰當、分析目標更加清晰、反應時間更加迅捷、解決方案更加優化。大數據技術通過海量數據分析，挖掘問題實質與核心規律，用數據說明問題，為治理主體提供決策依據。大數據時代，決策者們做出的決策越來越取決于數據及其分析的結果，而不是經驗和直覺。當前，我國的智慧城市建設已經取得了一定的成果，互聯網、物聯網和大數據技術的迅猛發展為社會治理精細化打開方便之門，以政府為主導的多元社會治理主體協同運用大數據治理思維，將先進的大數據分析技術嵌入社會治理行動邏輯之中，共同提升社會治理精細化水平。

大數據技術嵌入社會治理過程具有工具理性與制度理性的雙效功能。社會治理精細化的核心要求是實現和維護民眾權益。工具理性上，技術嵌入提高了精細化社會治理的科學性、民主性、整體性，實現了公共服務精準化與公共權益最大化的包容性。當前，各大城市正在建設的“互聯網+云計算+新媒體+移動終端”社會治理平臺，為社會治理體系提供信息交換場所和公共事務處理窗口，大數據技術的嵌入使其具有更便捷、更精準、更全面的治理技術優勢；民眾可以在平臺上便捷地上傳訴求、分享感受，了解和掌握各類社會信息，特別是與生活密切相關的衣食住行、科教文衛、公共安全等方面的信息；政府等有關部門也通過這一平臺履行社會治理職能，提高公共產品供給、社會服務的普惠化便捷化精細化。制度理性上，大數據技術嵌入社會治理制度設計有利于多元治理主體形成治理合力，促進精細化社會治理模式轉型。多元參與是精細化社會治理的基礎內涵，也是社會治理公共性與公共價值的重要體現。大數據技術以嵌入方式整合互聯網、新媒體、智能終端推送等信息渠道，搭建多元主體參與社會精細化治理的平臺，通過參與機制、預測機制、協同處理機制等制度創新，將多方訴求、表達及時反饋給不同治理主體，以精準監測、預警、研判各類社會問題，實現“線上”與“線下”兩個場域社會治理的有機融合，確保社會治理客體能夠由模糊群體精確為具象化的個體，極力滿足多元化的個體需求，轉變粗放式治理向人性化、精細化發展，實現“以人為本”和民眾“需求至上”的價值追求。

大數據技術推動社會治理精細化的對策

大數據時代社會生活方式、需求層次結構、利益構成等必然會有時代新特點，社會治理理念、方略、工具也必然要借助于大數據技術作出相應調整，才能及時、有效化解大數據時代社會發展過程中遇到的各種復雜問題。目前我國大部分區域已經具備建設數據強國工程的潛力和優勢，順應社會發展趨勢，加快社會治理創新，充分釋放大數據技術在社會治理創新中的作用和潛能是當務之急。

強化精細化社會治理頂層設計。大數據技術嵌入社會治理絕不等同于社會治理的數字化、信息化與智能化，不僅涉及技術性的問題，更是治理模式的轉變。大數據技術嵌入社會精細化治理需要有與之匹配的制度體系和運行規則。首先，政府要做好頂層規劃和示范引導，明確組織結構、治理流程、保障體系。通過大數據技術賦能，重組政府職能結構，優化部門權責配置，加強智慧政務的統籌，提高政府治理的科學化、精細化；實現政府主體與治理客體以及其他社會治理主體的信息交換，形成優化的政府生態環境。其次，要提升公共基礎設施的智能化建設水平。運用大數據、物聯網、云計算、人工智能等信息技術改造公共安全、公共服務、應急救援等與民生密切相關基礎設施，提升其網絡化、信息化、智能化水平，建立深度感知的智能物聯鏈接體系，實現對社會風險的精準預測和精細感知。再次，要建立精細化治理的量化指標體系。社會治理精細化不僅需要調整組織職能結構，構建制度保障和實施路徑，還要建立精細化治理的監測與考核評價指標體系，通過監測與考核評價促進社會治理精細化水平的提升。此外，還要拓寬民眾、社會組織、企業等多元主體參與社會治理的渠道。圍繞社會的“難點、堵點、痛點”等重點問題，依托大數據社會治理平臺、智能化終端設備吸引民眾、社會組織、企業等積極參與社會治理過程，匯聚眾智、凝聚眾力提升社會治理精細化水平。

推動社會治理數據公開共享。大數據時代，政府利用大數據技術賦能的社會治理手段及時、準確、高效地回應民眾訴求，為民眾提供差異化、個性化的優質服務是社會治理精細化的必然要求。這就需要建立政府與社會互動的數據開放機制，構建互聯互通、統一高效、安全可靠的數據共享交換系統。一是促進政府非涉密保護信息、數據公開。完善相關法律法規，明確政府非保密信息、數據的開放范圍、原則、程序等，以數據開放倒逼各級政府依法履行相應的職責。各級政府應基于社會治理需要定期開展數據開放評估，并對數據開放清單進行及時補充，以公開為常規不公開為例外，確保政府數據公開得及時、充分，激活政府數據資源價值，為多元社會治理主體協同參與城市社會治理提供數據上的便利條件。二是加快政府各部門間的數據共享。長期以來，社會治理效率低下、漏洞頻出等問題很大程度上源于政府各部門間的數據信息缺少統籌管理和共享。諸多部門各自為政、各自為戰，投資建設的信息系統被視為其獨享資源，各個系統儼然成為“數據孤島”。要提高社會治理效率和精細化程度，就需要打通各部門間的數據壁壘，通過各部門間的數據、信息共享，推動跨部門、跨層級、跨區域不留白的協作治理。三是推進政府、社會組織、企業等多元治理主體的數據共享。積極搭建政府、社會組織、企業等多方數據共享平臺，構建大數據的共建共治共享機制，通過數據開放與共享推動城市社會治理的精細化、智能化。比如在新冠疫情防控、疫苗接種等方面充分體現了三者共享大數據在實踐中精準、精細應用。

保障精細化治理人才需求。隨著社會規模的不斷擴大和社會利益的分化，亟需滿足社會精細化治理的人才需求。當前大數據技術創新人才短缺，特別是缺少能夠提供精細化治理總體解決方案的高級技術人才和團隊，既懂大數據技術又了解社會治理流程的復合型人才更是少之又少。受薪酬待遇等因素影響，公務員系統目前難以引進高級專業技術人才，唯有完善自身的人才培養和激勵機制，輔以技術服務外包，才能化解復合型人才匱乏的難題。一是加大自身專業技術人才培養力度，構建多層次的精細化治理專業人才培養體系；設立專門的技術人才培養基金，用于精細化治理專業人才的培養和引進。二是完善專業技術人才的培訓制度，采取輪訓、掛職鍛煉、同行交流等方式，探索政府信息化管理部門與大數據公司、高校等聯合培訓措施，提升社會治理大數據人才的操作技能和實踐能力。三是重視對專業技術人才的激勵考核。設計有吸引力的薪酬激勵方案和科學的監督考核機制，通過參與社會治理大數據開發利用、基層智能化工程項目創新等方式完善專業技術人員的量化考核，激勵專業技術人員服務于社會精細化治理。四是對外包服務技術人員進行技術倫理培訓，使外包技術人員明確掌握精細化社會治理理念、運行規則；強調在社會倫理規范下挖掘新技術潛能，杜絕大數據算法黑箱，切實保障不同利益群體的正當權益，杜絕出現“技術鴻溝”與“數字歧視”等現象。

規避精細化治理技術風險。精細化社會治理有賴于大數據技術對信息、數據來源進行精準識別以提供精準、精細化服務，由此大數據技術在社會治理過程中也極易產生負面效應，如造成數據泄露、隱私侵犯、公共安全隱患等風險。因此，大數據場域精細化社會治理亟需注意規避治理技術風險，維護公共、個人信息安全。一方面要樹立數據來源主體權益嚴格保護理念。各級各類治理主體要強化民眾權益、隱私紅線意識，樹立合理合法使用數據資源的底線思維；對各類數據的開放都應以不損害數據來源主體的人格性、財產性利益為前提；杜絕粗放式數據開放行為，確需對相關數據開放，要進行精準識別、精細分層，僅開放與數據開放目的密切相關的數據，防止數據關聯性對來源主體造成潛在損害的風險。另一方面要切實推動數據安全和隱私保護的制度建設與立法工作。加快立法規范各類數據的采集、應用的方式和范圍；健全關于大數據發布、風險分級、保密等的法律法規；明確數據信息擁有者、管理者、使用者、投資者等各方的責權利，建立責任追究制度；加大力度懲戒非法爬取采集、爬取和盜用數據、侵害個人隱私的行為，確保數據信息合理使用過程中的安全性，規避“信息異化”和“技術異化”帶來的治理技術風險。

大數據技術推動社會治理發展具備學理上的可行性與技術上的可操作性，并在實踐中取得重大進展。隨著大數據技術的迭代更新，智慧社會建設取得更大成果，大數據技術助力社會治理必然會深入發展。未來社會治理無論取得多么深厚的技術支撐，應始終秉持治理技術與人本導向融合、工具理性與價值理性和諧統一的理念，主動回應民眾訴求，為大眾提供智能精準服務，才能使城市社會治理更有效率、更加精細，才能在實現社會治理現代化方面做出更大貢獻。

[本文作者鄭光梁系渤海大學馬克思主義學院副教授。本文為遼寧省社會科學規劃基金項目“基于大數據的城市社會治理挑戰與對策研究”（批準號L20BGL046）的階段性研究成果]