民國職業學校經費政策措施演進及存在問題考述

摘 要 辦好職業教育，必須有充足的經費作為根本保障，最重要的是政府主體性作用的發揮。民國職業學校的經費主要包括開辦設立的經費、學校日常經費、教職員工薪酬獎勵、教學實習設備投入和學生的補助獎勵等。基于經濟社會發展對職業教育的現實需求，民國政府、教育行政部門制定了一系列職業教育經費的政策措施，給予職業教育經費的傾斜和扶持，力求職業學校在量、質上的提升發展。但由于政策的非連續性，缺乏整體的系統化構建，以及落實過程中的非到位性和社會發展多重矛盾、問題的積重難返，使得職業學校在辦學過程中，一直受到經費來源的困擾，導致職業學校發展處于不穩定的狀態，職業教育整體質量難以精進。

關鍵詞 民國；職業學校；教育經費；政策；演進

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）12-0073-08

教育投入是支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，是發展教育事業的重要物質基礎，是公共財政保障的重點。陳友松提出：“教育經費，乃實施全部教育改造方案之關鍵。”[1]如何辦好職業教育，提升質量，必須有充足的經費作為根本保障。民國職業學校的經費主要包括開辦設立經費、學校日常經費、教職員工薪酬獎勵、教學實習設備投入和學生補助獎勵等。基于經濟社會發展對職業教育的現實需求，以及職業教育自我發展的內在訴求，在社會各界積極呼吁、大力倡導、主動參與和極力推動下，政府和教育行政部門逐步予以重視，從政策和落實層面，給予了職業教育經費的傾斜和扶持。在一定經費的保障下，民國職業學校無論是數量還是辦學質量都得到了快速發展和提升，職業教育也成為實現“教育平民化”的重要載體，努力踐行著職業教育“一謀個性之發展，二為個人謀生之準備，三為個人服務社會之準備，四為國家及世界增進生產力之準備”[2]的目的。

一、實業學校的主要經費政策

（一）實業學校經費的來源

民國政府成立后，教育部于1912年9月頒布《學校征收學費規程》，明確了各級各類學校的學費標準和收取方式。其中，規定甲種實業學校每月銀元0.8元～1.5元，每學期開學前繳清；乙種實業學校每月最多銀元0.6元，每月收繳一次，在開學前及每月5日前繳清。對于乙種實業學校中無力繳納學費的學生，可報請校長酌情減免部分學費。為激勵學生，甲、乙種實業學校對于學習成績最優秀的學生實行減免學費，由校長制定減免學費的章程報主管部門認可[3]。

1913年8月，教育部公布了《實業學校令》和《實業學校規程》，規定甲種實業學校由省行政長官視地方需要設立；乙種實業學校由縣及城鎮、鄉或農、工、商會設立，其也可根據實際情況酌情設立甲種實業學校。辦學經費投入明確為：省立實業學校由省支付；縣立實業學校由縣支付；城鎮、鄉立實業學校由城鎮、鄉支付；系法律所認為公法人的農、工、商會設立的實業學校，由農、工、商會支付；私立實業學校由私人或私法人支付。同時，政策進一步明確實業學校學生應繳納學費，但根據各地方情況可以酌量減免[4]。

可以看出，實業學校的經費來源比較明確和單一，主要是誰舉辦誰支付和收取學生學費。但是，對實業學校經費的投入標準和管理使用并未有具體的規定和要求，舉辦者投入經費的自主權較大，各實業學校根據自身實際需求，支配使用的選擇權也較大。

（二）實業學校經費政策的缺失

雖然《實業學校令》明確實業學校“以教授農、工、商業必需之知識、技能”為目的，但由于對實業學校的本質內涵和作用認識不深，實業學校在管理、教學等方面，還是延續了與其它類型學校并無差別的以學科知識體系教學為主的傳統方式，存在重視理論教學，忽視學生實際動手能力培養，注重知識灌輸，輕視操作技能訓練的問題，在實業教育重點的實習實訓軟硬件建設上投入較少，所需經費保障不足。更大的問題是，政府、教育行政部門并沒有予以充分重視，一直未有導向性、針對性及保障性的具體經費政策措施和規定要求。

1918年，全國實業學校校長會議提出，必須要加大對學生實訓實習設備設施的投入，滿足學生動手能力培養和技能訓練的現實需要。會議還提出議案，建議教育部應通令各省，將實業學校實習的收入完全留歸學校，作為擴充實習設備的費用；同時，要求甲種工業學校每科工場設備至少要達到2萬元，乙種工業學校每科工場設備至少要達到5千元，如果已經達到的，仍然應該盡力擴充，沒有達到的，務必快速籌款添置，以達到能大力開展實訓實習的要求。呈交教育部后，教育部向各省發出《教育部咨各省長實業學校實習收入留歸各校以充設備經費》的咨文，提出“查該校長等為注重實習起見，所擬各節，迭經討論公決，尚屬切要之圖。事關地方教育行政，相應采錄，咨請貴省長查照，酌核辦理。”同時，廣西、奉天、江西等地針對貧寒家庭無力支付學習費用、社會對實業教育輕視等問題，在會議上提出實業學校學生應免收學費、全部改為官費生的議案，即由國家支付交通、伙食等學習生活費用，以滿足貧困學生的求學需求和提升社會對實業教育的認同度。教育部對此項議案，仍然以《教育部通咨實業會議議決實業學生給予公費辦法》的咨文發給各省，提出“查該校長等議決各節，系屬該省特別情形，事關地方財政，是否可行？”，建議廣西、奉天、江西“咨情查照，酌核辦理”，此外，“陜、甘、云、貴等省如果情形相類，亦可參酌施行”[5]。

教育部對實業學校相關經費保障，沒有進行深入的研究分析，為實業學校制定相對統一的經費政策制度。從教育部轉發各省的咨文可以看出，其認為全國實業學校校長會議關于實業學校經費的議案有的只是個案情形，僅以與各省商討的方式，提出酌情辦理的建議。事實上，各省是否落實執行的自主性大，決定的話語權還是在各省行政長官。教育部關于實業學校經費的咨文，缺乏政策權威性和剛性約束力，更多的只是為了回應實業界、教育界的呼聲，存在一定的被動性，并未對實業學校發展、培養社會實用人才起到實質性的有力推動和保障作用。

由于“學而優則仕”的封建傳統教育思想根深蒂固，清政府“學堂制”的延續影響，及對實業教育認識上的偏差，實業學校管理權歸屬的制約等原因，致使符合實業教育特點的政策措施缺失，實業教育最終還是陷入了“重理論輕實踐”“重知識輕技能”的困境，教師“教非適用、教非可用”，學生“學非所用、學非能用”，與社會對實業人才的需求嚴重背離，甚至“教、學、用”南轅北轍，因而被當時教育界和實業界所普遍詬病，成為事實上的“失業教育”。

二、新學制初期職業學校經費政策

面對實業教育現狀和經濟社會現實，教育界、實業界及有關社會人士大聲疾呼，并積極推動實業教育向職業教育轉型改革。1922年壬戌學制的實施，確立了職業教育在國家教育體系中的地位，把實業學校一律改設為職業學校，完備了初等、中等、高等教育各段的職業學校設置，將管理權由各級政府行政長官轉向了各級教育廳局，理順了教育管理的體制，職業教育經費納入了整體教育經費投入的范圍。

（一）專科職業學校較為充足的經費保障

1928年，國民政府公布中華民國教育宗旨及其實施方針，確立專科學校以“教授應用科學，養成技術人才”為目標，專科教育從本質上還是以培養高級職業技術技能人才為目標的職業教育。教育部發布的《專科學校組織法》及《專科學校組織規程》，對專科學校的種類、設置標準、組織管理等作出了詳細規定。學生入學資格是，“曾在公立或已立案之私立高級中學或同等學校畢業；并得收同性質之高中職業科畢業生，修業年限為二年或三年”，后又增加了五年制專科學校，招收初中畢業或有初中畢業同等學力的學生，并特別明確“課程標準應與高中銜接，尤應與高中職業科聯絡”。對于專科學校開辦和日常的經費，由于學校種類不同，設置標準不同，特別是實習實訓設備投入的數量不同，因此所需的經費也不一樣，規定標準為，設立開辦費用在銀元6萬元～20萬元之間，日常經費在銀元5萬元～10萬元之間。1937年抗日戰爭全面爆發，物價飛漲，教育部也不斷對專科學校的開辦和日常經費標準進行調整。抗戰后，社會經濟發展失去控制，造成了民間的惡性通貨膨脹，到1948年專科學校開辦和日常經費為最初規定標準的1～2萬倍（注：此處經費的貨幣是指法幣）。除國立、省立專科學校經費分別由中央、省市政府撥付外，對于備案的私立專科學校經費也得到政府的重視，辦學成績優良的，“得由中央或省市政府酌量撥款補助，或由教育部轉商各庚款教育基金委員會撥款補助”[6]。

在壬戌學制的學校系統分類中，專科學校歸屬高等教育段，屬于高等職業教育層次，所有國立、省立、私立專科學校的設立都必須由教育部審批、管理。應該說，政府、教育行政部門對高等教育的重視程度較高，結構體系較為健全，管理相對成熟完善，各項保障機制也較為到位，專科職業教育發展相對完備。

（二）中等職業學校經費保障重視的不足

從社會職業人才培養的需求來看，需要的是大量面向社會職業一線的技能操作人才，因此，作為高等教育的專科學校并不能體現和代表職業教育整體發展的狀況和需求，職業教育擴大發展的重點應該是中等教育段的中等職業教育。壬戌學制后，職業教育經過幾年的發展，職業教育思想得以逐步擴大鞏固，發揮出的作用日益顯現。但如何加強中等職業學校建設和管理，還是沒有得到政府和教育行政部門的充分關注和重視，缺乏對職業教育系統化的整體架構與規劃，特別是未給予充足的經費保障，學校難以加大實訓實習投入、強化職業技能訓練，因此，與原實業學校相比未有明顯變化，只是延續了實業學校經費供給的方式。

據教育部公布的1930年全國中等教育統計資料顯示，中等教育學生總數51萬多名，其中，完全中學占34.8%、初級中學占42.34%、師范學校占16.09%、職業學校占6.77%，職業學校學生只有3.4萬多人。經費支出上，完全中學為2054萬元、初級中學為1479萬元、師范學校為841萬元，職業學校為496萬元。各省市職業教育經費只占中等教育經費的10%左右，基本沒有超過15%的[7]。如，江西9所省立職業學校，學生都免交學費，學校經費完全依靠省里撥付，1929年經費總計為227911元，約占江西省中等教育經費的11%，在經費支出中，教職工薪酬占70%，剩余30%是用于設備和實習場所的投入[8]。以上數據表明，雖然職業學校對促進經濟社會發展、培養技術技能人才起著重要支撐作用，但從辦學規模和經費投入上，未能與中學、師范學校均衡發展，在中等教育中的地位不高。

與其他類型的中等教育相比，職業教育需要大量的教學實習實訓設備設施用于技能操作訓練，辦學投入成本相對較高，但職業學校的辦學經費未能體現出職業教育的特點，不僅與其他中等學校沒有區分度，而且經費占比偏低。由于沒有形成符合職業教育特征的經費支持與保障政策，職業學校經費的投入和使用嚴重不足，成為制約職業教育發展的主要瓶頸之一。

三、《職業學校法》及相關政策對職業學校經費的保障

為推動中等職業教育發展，加強和規范職業學校建設，直到1932年，經立法院通過，國民政府公布實施了《職業學校法》，這是中國職業教育史上第一個關于職業學校的立法，而且是針對中等教育段的職業學校制定的，明確界定了職業學校的周延范圍，表明了政府對依法、完善、擴大和規范辦理職業學校開始高度重視。

（一）職業學校經費保障的基本政策

為落實《職業學校法》，教育部制定頒布了《職業學校規程》，并于1935年進行了修正。規程除了對職業學校的層次類別、培養目標、設立方式、科目設置、教學要求、人員條件、實習訓練、學生管理、日常管理等作出明確規范和要求外，在職業學校辦學經費投入上，還專設“經費”一章，進行詳細規定。

一是明確經費來源主體。“省市立職業學校之開辦、經常臨時各費，由省市款支給之；縣市立或聯立職業學校經費由縣市款或聯立各縣縣款支給之；私立職業學校經費，由校董會支給之”。二是明確開辦職業科目經費保證。各職業學校開設相關職業科目時，要能保證有用于滿足建設和購置“相當建筑物及充分設備”的開辦費用。三是明確增加日常運行經費。“初級及高級職業學校單科一學級之每年經常費，應參照當地省立初級及高級中學，各以增加百分之五十為原則”。四是明確教學實習設備投入要求。“職業學校每年擴充設備費，至少須占經常費百分之二十”。五是明確經費補貼政策。對于縣立、私立職業學校，如果經費不足，“得視其辦理成績，由省市酌給補助金。其補助標準，得較高于補助中學之標準。補助金之用途，以供給指定之職業設備及職業學科教員俸給為限”。對于“職業學校實習或營業所得盈余，應列預算之內”。六是明確學費標準。規定“職業學校以不收學費為原則”，如有必要收取，必須報請主管教育行政機關批準，且初級職業學校每學期不得超過4元、高級職業學校每學期不得超過8元。七是明確實習材料費標準。每年實習材料費的收取，“其款額視職業性質定之”，要報請主管教育行政機關批準，列入學校預算內，“如學校已有營業收入時，得減去實習材料費之一部或全部”。學校應根據實際情況，以最低價格酌情收取，如果學校不收學費，初級職業學校每學期不得超過4元、高級職業學校每學期不得超過8元；如果學校收取學費，則每學期實習材料費不得超過學費的一半。八是明確經費管理要求。學校要成立由3～5名專任教師組成的經費稽核委員會，負責每月對學校收支賬目及實習產品銷售情況進行審核。由于省市立職業學校的經費主要是政府財政撥付，在財務人員的安排上，規定省市立職業學校的會計，由主管教育行政機關指派人員擔任，與學校沒有隸屬關系，保證了政府對財政經費使用把控的獨立性，但也使得學校的經費自主權相對較小。九是明確監管要求，各公立和私立職業學校要在每學期開學一個月內，向主管教育行政機關報送學校的所有基本情況，并由主管教育行政機關報教育部備案，其中包括，所有教職員工的薪酬、當學期的經費和預算、上學期的經費收支情況和實習產品數量及銷售情況等[9]。

《職業學校規程》是首個對職業學校設立和各項管理作出全面系統規定的政府文件，使職業學校進入了法制化、規范化管理的軌道。特別是，對職業學校各項經費的來源、要求、標準、使用和管理等進行了細化明確，確定了中等教育段的經費向職業學校傾斜的剛性要求，為職業學校經費提供了政策依據和基本保障。

（二）職業學校經費保障的特別支持政策

職業學校的發展僅有基本辦學經費的保障以維持日常運行是遠遠不夠的。為提高中等職業學校經費在中等教育中所占比重，1933年教育部又頒發了《各省市中等學校設置及經費支配標準辦法》，要求各省市中等教育經費的配比，到1937年要達到職業學校不低于35%、師范學校約占25%、中學約占40%。同時，規定自1934年起，各省市中等教育新增經費，要先用于職業學校和師范學校；如果沒有新增經費，則在原有經費中進行調整，必須“將中學部分逐年縮減挹注，以期職教經費能盡先達到上列標準”[10]。與1930年全國中等教育統計的職業學校經費占比6.77%相比，此辦法將職業教育經費占比提升了近5倍，其提升力度之大前所未有，反映出要重點優先發展職業教育的思想和政策導向。

抗戰時期，各行各業發展受到巨大影響，社會經濟遭到重創，教育也不能免受其害。為謀取職業教育的持續發展，1942年教育部頒發的“各省市編制該年度教育行政計劃及教育文化費概算原則”中，強調中等教育經費分配中職業學校要保持占35%，保證職業學校經費比重不降低。同時，頒布的“各省1942學年度中等學校設校增班注意事項”中，要求中學、師范、職業三類學校設置班級總數的比例為，初級中學、簡易師范、初級職業學校為6∶3∶2，高級中學、師范、高級職業學校為2∶1∶1[11]。數據表明，中等教育中職業學校經費占比高于班級占比，體現了即便是在抗戰期間各項經費十分缺乏的情況下，中等教育經費還是向職業學校傾斜的政策要求，力圖從經費上為抗戰時期保證實用技術技能人才的培養提供有力保障。

抗戰勝利后，社會進入短暫的恢復期，但具有較高技術技能的各類人才奇缺，為滿足社會經濟恢復發展的急需，教育部著力推廣、改進和恢復職業教育，多次通令各省市教育廳局“飭將原辦職業學校迅予復原，其停辦者并即設法規復”。為推動此要求盡快落實，教育部撥付巨額款項給抗戰時期受損嚴重的17個省市，作為“協助恢復及充實各省市職業學校補助費”，根據各省市不同情況，多的五六千萬元。另外，還多方設法與善后救濟署協商，對于戰敗國日本賠償的機器設備，第一批分配給教育方面共594臺（套），教育部將其中的356臺（套）配發給專科以上學校、138臺（套）配發給職業學校、100臺（套）配發給科學儀器制造所[12]。為保證高技術技能人才培養質量，1948年教育部制定了《中等以上學校經費標準表》，其中，對辦理高級職業學校設定了經費保障標準，規定：高級農業職業學校的開辦費為5萬元，每年日常費3萬元；高級工業職業學校的開辦費為8萬元，每年日常費4萬元；高級商業職業學校的開辦費為4萬元，每年日常費2萬元；家事學校的開辦費為4.5萬元，每年日常費2萬元；高級護士職業學校及高級助產職業學校開辦費及每年經常費，比照家事學校辦理[13]。而對初級職業學校、補習學校等并沒有明確的辦理經費標準，主要原因在于：一是這些學校主要是培訓基本職業技能，使多數人具備一定勞動技能，以滿足生存的基本需求，職業技能訓練的系統性和精專性要求不高；二是這些學校的舉辦主體主要是縣、鄉鎮、社會團體、個人，相對經費并不充足，如果設立明確經費標準，難以保證初級職業學校、補習學校等擴大設置，不符合加大設置職業學校的政策導向。

同時，面對抗戰勝利后經濟衰落、物資匱乏的社會現實，為謀劃職業教育的整體恢復發展，教育部制定了《推進中等職業學校計劃》，呈請行政院核準。《計劃》中提出，除職業學校正常經費外，由中央政府劃撥相關專項經費，幫助推進職業學校建設。其主要內容包括：一是擴充職業學校數量。各省市縣應訂立分年或分期籌設職業學校計劃，若設立經費困難且急需設立的職業學校，由中央補助經費或設備器材，協助其設置建設。二是加大實訓實習設備投入。擬由中央增加生產教育費額度，撥付給各職業學校添置設備，考慮到設備的先進性、技術性和來源，要設法得到國際上的協助，以幫助各職業學校充實教學實習設備，加強實習實訓工作，保證學生正確熟練的進行實用技術訓練。三是充足實習實訓材料。擬請中央核發實習材料費專款，以滿足補充職業學校實習材料短缺的迫切需要。四是擴大穩定專業師資隊伍。籌劃發給職業學校專科技術教師獎勵、補助金，能夠廣泛招納到專門的專業師資，并使他們能安心從事職業教學工作[14]。

四、職業學校經費的專門補貼和獎勵

在對職業教育作用的認識不斷加深的過程中，特別是民國中后期，面對職業教育發展的現實和抗戰時期服務于國家戰時的需要，在社會各界和教育界人士的建議和有力推動下，教育部還有針對性地采取多種專項經費補貼、獎勵政策，幫助職業學校建設，專項經費主要用于補貼職業學校添置設備，獎勵補助教師、學生。

（一）職業學校專項經費的獎補

1936年7月，經行政院批準，教育部頒發《教育部補助公私立優良職業學校辦法》，規定每年對公私立職業學校擴充、購置教學實習設備給予專項補助費，如果有特殊情況，經報教育部核準，學校可以用補助費的20%補貼增加主要職業學科的技術教師薪酬。該專項補助費列入教育部生產教育費預算項目下，每年要達到生產教育費預算總額的1/2以上。對于農、工科職業學校每年的補助費要占所得到政府補助費總額的70%，商業及家事職業學校每年的補助費要占所得到政府補助費總額的30%。同時，要求各省市教育廳局不得因中央該專項補助費的發放，而縮減原有的省市教育廳局確定補助公私立職業學校添置設備的經費，否則，教育部將拒絕撥發該專項補助費或采取其他必要處置措施。該補助費在使用過程中，如果發現用途與原定計劃不符，教育部將停發一部分或全部經費。對于給予補助的職業學校的確定，由各省市教育廳局從所屬的辦學成績優良、經費困難的公私立職業學校中選擇1～3所，從嚴考核學校的全面情況后，向教育部提交學校經費收支、人員、設備、辦學情況，及擬擴充購置的儀器、設備價格、數量清單等材料，教育部組成專門審查委員會進行審核確定[15]。據統計，1936年至1938年間，全國有116所職業學校共獲得政府撥付的該專項補助97萬元，對緩解職業學校經費不足、充實設備、促進開展實踐教學和實習起到了改善作用。但對于數量眾多的職業學校來說，此專項補助屬于杯水車薪，只有少數學校能得到，大部分職業學校還處于經費困難而艱難維持的狀態，致使職業學校辦學水平難以均衡發展。1940年教育部頒布《教育部協助職業學校生產資金暫行辦法》，規定“凡實習設備較有基礎及辦理尚佳之職業學校，經本部考查，認為應迅速實行生產，并成立生產組織者，得享受本辦法資金之協助；凡受本部協款之學校，各省市應予同樣資金協助，其數額不得少于本部”[16]。該規定明確了省市對職業學校生產經費應承擔的責任和標準，力圖通過教育部與各級地方行政的共同協助，推動職業學校開展面向社會生產的實用教育，并以此產生收益而能自我補充辦學經費。

抗戰時期，相當多的職業學校被迫停辦，據調查，“江蘇53校，河北11校，山東山西各8校，察哈爾綏遠各2校，安徽14校，南京1校，大部分當已停辦，河南34校，湖北21校，停閉者當在1/2以上，浙江19校，當有1/3以上停閉，其余如江西福建廣東湖南等省，當有1/5至1/4學校停辦。”[17]在繼續辦理的職業學校中有的也處于半癱瘓狀態，僅僅依靠政府辦理職業學校顯得捉襟見肘，難以全面顧及。為擴大職業學校數量，教育部希望通過鼓勵和依靠實業機構、團體辦理職業學校。1941年教育部頒布了《實業機關或職業團體辦理職業學校或職業訓練班獎勵辦法》，規定屬于實業機關或職業團體備案的職業學校，由教育部派人進行考察，認定學校辦學成績優良的，教育部直接或商洽省市教育廳局，給予以下的一項或多項獎勵。包括：核發學校補助費，核發教職員獎勵金，核給學生公費名額，核發經費指定辦理相關職業科班級，獎勵辦校機構、團體的主管人員。同時，如果實業機構、團體具有充足的設備和人才，愿意籌設職業學校，但缺少辦學經費的，可以將詳細情況報教育部，教育部將酌情給予辦學補助[18]。為加快推動私立職業學校的辦設，1947年教育部又頒布《私立職業學校立案備案補充辦法》，規定“利用醫院舊校舍校具及教學實習設備者，準予折價，無庸另籌建筑設備基金；合理之教會、公會、醫院、工廠、農場負擔學校經常費者，準減低其應具經常費現款金額之半數；私立職校基金，以存入國家銀行為原則”[19]。簡化設立備案手續，變通和降低經費保障條件要求。

同時，由于抗戰時期社會動蕩，很多物資物品供給發生困難，職業學校開展教學所需要的教材也明顯缺乏，正常教學難以保證。職業學校的教材提供，原來是教育部與商務印書館合作，組成職業學校教科用書審查委員會，對各省市送教育部審核備案的講義，以及該館已經刊發的有關職業教育書籍，審查、整理后編成教材印發給各職業學校使用，先后共有103種。鑒于戰時教材短缺情況，1942年5月，教育部公布《獎勵編譯職業學校技術科教材暫行辦法》，設置獎金向社會廣為征求自編或翻譯的，適合國情及需要的，用于職業學校職業技術科目的教材或參考書。獎勵標準分為三等，甲種獎金100萬元～300萬元、乙種獎金50萬元～100萬元、丙種獎金10萬元～50萬元（注：此處貨幣是指法幣）。如有必要，教育部也可以購買教材版權[20]。

（二）職業教師專門經費的優待

優良的教師隊伍是職業學校辦學的基礎和職業教育質量保證的關鍵，為加強職業學校師資建設，提升教師專業技術水平，使教師安心從事職業學校教學，國民政府、教育行政部門在給予職業學校教師，特別是職業學科教師相對穩定、優渥薪酬待遇的同時，還采取多方政策措施給予職業學校教師待遇傾斜。

1933年，教育部制定頒布《各省市職業學校職業學科師資登記檢定及訓練辦法大綱》，全面規定了職業學科師資的層次、合格條件，及參加培訓的種類、要求、方法等，為鼓勵學生參加職業師資培訓，從事職業學校教師工作，明確“職業學科師資訓練科學生之待遇，得參照師范生優待辦法，免除學費及膳費”[21]。為鼓勵職業學科師資不斷提升專業知識技能，主動學習提高，1940年教育部又頒布《獎勵職業學校教員進修暫行辦法》，對符合條件的教師，由教育部給予進修獎學金，讓教師利用休假期間到學術或事業機構進行半年或一年的進修學習鍛煉。

抗戰時期，物價飛漲，市場批發物價指數1941年比1937年上升了14.5倍[22]，職業學校教師的薪酬價值嚴重縮水，購買力大幅下滑，難以養家糊口維持生計。而社會技術人才又十分缺乏，因為待遇問題，很多技術人才都到生產機構從業，不愿意擔任職業學校教員，很多職業學校職業科教師也轉到生產機構謀職，致使職業教師嚴重短缺。由于“惟職業科教師極難得適當人選……，偏于技術或偏于學理的人，均不能為造就有效果的學生的教師”[23]。1940年教育部通令：“職教師資俸薪較初高級中學教員提高30%到40%”[24]，以增強職業學校教師崗位的吸引力和留住在任的職業學校教師。同年，教育部又進一步加大力度，頒布《津貼職業學校專科教員及導工薪給暫行辦法》暨《國立職業學校職業科目教職員補助金辦法》，規定公立及已備案私立職業學校職業學科專任教員及實習工廠導工，經教育主管行政部門考查，資歷合格，教學成績優良者，除原有薪酬外，享受專項津貼。標準為：工科專任教員每年300元至500元，農科專任教員每年250元至350元，工廠導工每年100元至200元[25]。

為給予職業學校教師以終身的保障，1926年民國政府公布了《學校職教員養老金及恤金條例》，規定國立學校的養老、撫恤金由國庫支付，省立學校由省庫支付，市縣立學校由市縣教育經費中支付，私立學校由各該校依各自情況酌量支付[26]。1940年7月修正公布的《學校教職員養老金及恤金條例》中，對專任教師與非專任教師進一步加大了區分度，明確了專任教師更為優待的待遇，增加細化了私立學校教職員養老金及恤金給予的具體辦法。這些都為穩定職業教師隊伍和提升職業教師專業水平提供了一定的保障條件。

（三）職業學校學生專項經費的獎助

雖然《職業學校法》明確職業學校以不收學費為原則，但為維持正常辦學運行，部分學校根據辦學經費的實際情況，還是在《職業學校規程》規定的標準下，適當的收取學生學費和實習材料費。為擴大職業學校招生，增加職業學校吸引力，滿足社會對職業技術技能人才的急迫需求，教育部出臺了多項給予職業學校學生獎、免、助、貸的資助政策規定。

1931年，教育部首次公布《關于中等以上學校設置獎學金案》，規定從1932年開始，“各省市中學及中等職業學校，每年設獎學金2000名，每名每年給國幣200元，由省市庫支出。各省市鎮數之多寡，視各省市之經費狀況而定”[27]。但由于各省市財政情況不一，經費難以得到保障，各省市從1934 年開始逐步取消執行此項規定。為獎勵優秀學生，1936 年教育部出臺的《各級學校設置免費及公費學額規程》規定，“各校為獎勵家境清貧，體格健全，資質穎異，成績優良學生起見，設置免費及公費學額。中等學校及初高中及初高職，應設置全校15%以上之免費額。公費學額，除免收學費外，給予最低限度之膳宿、制服、書籍等費用。全國各級公立學校，除設置學額免費外，應一般設置公費學額”[28]。原規定的職業學校學生以不收學費為原則，作為指導性的要求，并不具有強制性，是否收取學費的決定權最終還是在學校，此規程不僅明確了職業學校免學費的剛性比例要求，更是將公立職業學校學生納入了公費制度中。

1941年，教育部再次通令公立職業學校，強調除一律免收學費外，應設置給予學習、生活補貼的公費生，名額至少占學生總數的30%，私立職業學校應依照規定收取學費，并應酌情設立公費生名額。1944年，根據社會對各類職業技術人才的需求量，經行政院核準，設定了各職業學科的公費生比例，農、工、醫科要達到80%、商科要達到40%。到1947年8月取消公費制度后，教育部又恢復了獎學金的獎勵政策，頒布了《國立中等以上學校學生獎學金辦法》，從1947年起學校要“針對家境清貧的總前四十名新生設立獎學金名額， 免繳學膳宿費的全部，凡獲得獎學金的學生，每年考試總平均成績不滿70分者，取消其獎學金”[29]。同時，“國立各職業學校及各指定辦理技術班級之新招學生，已改照獎學生辦法辦理，名額減為20%”[30]。

另外，為幫助貧困學生解決生活困難，教育部還出臺了貸金制度。在1938年公布實施的《公立專科以上學校戰區學生貸金暫時辦法》的基礎上，1940年教育部進行了修訂，頒布了《國立中等以上學校學生貸金暫行規則》，將貸金對象擴大到中等學校學生。貸金分為戰區學生膳食貸金、自費生補助膳食貸金兩類，每類又分為甲乙兩個等級，要求“凡受領貸金之戰區生及自費生，應體念國家財力艱難、特別培養青年之至意，發揮服務本校之精神，為建國而努力，除平時及寒暑假期應照學校一般規定履行服務外，平時每周至少需有三小時為學校服務，如超過上列時間者，由學校酌給酬金”，規定“學生成績甲等，得免償貸金；成績及格、操行丙等則停發貸金”[31]。貸金制度實際上是為成績優良的貧困學生，以勤工儉學方式進行的有償資助和補助。

五、余論

經費始終是學校發展的核心保障之一，影響著學校的發展速度、規模和質量，進而影響著職業教育的整體水平。民國職業學校的經費保障，最重要的是需要政府主體性功能的發揮。從經費投入的角度來看，雖然壬戌學制確立了職業教育在國家教育體系中的法律地位，但前期對其重視程度不高。直至《職業學校法》《職業學校規程》的頒布實施，給予經費的傾斜支持，職業教育才真正在教育體系中，“從立在旁枝的地位，達到與普通教育并列的地位”[32]。此后，民國政府和教育行政部門為職業學校發展制定了一系列的經費政策措施，在經費投入上主要有職業學校開辦費、日常經費、專項經費、定向補貼和獎勵經費等，力求職業學校在量、質上的提升發展。

但是，民國職業教育經費政策保障存在著根本性的障礙，一是由于民國職業學校經費政策措施的非連續性和非普惠性，缺乏整體的系統化構建，政策保障力度小、強度弱，有的只是為了應一時之急需，呈階段性“脈沖”狀態，波動性大、穩定性不足，有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”之嫌，難以滿足職業學校發展的現實需要和長遠需求。二是地方經濟發展水平低下、財政收入不足和各級政府的本位主義思想，導致常以種種托詞拖欠和扣減經費，“各省區主管財政者，對于該省、區學校經費往往任意推延，多不按期核發，稍有事故而籍口停發，致辦理多年之學校無法維持，甚至停輟”[33]。政策措施落實執行過程中的非持續性和非到位性，使得職業學校在辦學過程中，一直受到來自政府和教育行政部門未有充足經費支持的困擾。三是教育行政部門作為有限。雖然教育部在教育管理上做了大量工作，但由于權限的限制和工作推進的深入性缺失，導致教育經費的保證不足。如，1920年1月，教育部“明令責成各省省長對于教育經費妥為籌措，然未有如何切實之規劃”。1919年召開的第五屆全國教育會聯合會會議向教育部“有裁兵興學之陳請，一年以來未見實行”[34]。四是政府、教育行政部門在無力擴大職業學校設立的情況下，只能以有限的獎勵經費和降低設置標準，試圖借助社會力量辦理職業學校，寄希望解決職業學校數量的嚴重不足。雖然私立職業學校是職業教育重要的組成部分，但不應成為其主體，這反映出政府對當時職業教育發展的糾結、無奈和思想方向的偏差。五是更因為南京政府的腐朽統治，致使社會發展多重矛盾和問題積重難返，及在抗戰勝利后，為一己私利，置國家民族之大義不顧，悍然發動內戰，推進職業教育發展的很多政策、計劃成為一紙空文，導致民國期間職業學校發展一直處于不穩定的狀態。這些本質問題，不僅使職業教育整體質量難以精進，而且致使職業教育陷入衰退的泥潭。

當今，在加快推進新時代職業教育現代化發展的背景下，國家以前所未有的政策力度大力推動職業教育綜合改革，各級政府也緊緊圍繞地方及區域經濟轉型升級和高素質技術技能人才需求，紛紛出臺全面推進落實的一系列政策措施，特別是不斷健全職業教育經費保障與動態調整機制，給予全方位、全過程的財政經費與專項經費的支持、傾向和激勵。為全面提升職業教育資金經費使用績效，實現職業教育高質量發展，彰顯類型特色，在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，服務重大國家戰略，賦能經濟社會發展，更好地擔負起支撐我國經濟社會持續健康發展和提高國家競爭力提供多層次高質量的技術技能人才的時代使命，所有職業院校需要以《國家職業教育改革實施方案》為引領，以《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》為行動導向，用改革創新的精神和強烈的責任擔當，準確把握和定位自身辦學的特色優勢及短板弱項，明確目標、錨定方向，深入思考、統籌謀劃，明晰任務、落實舉措，積極行動、全面推進，創新發展、以質圖強。

參 考 文 獻

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Research on the Evolution and Existing Problems of Funding Policies and Measures of Vocational Schools in the Republic of China

Wang Zhibing

Abstract? To run vocational education well， there must be sufficient funds as the fundamental guarantee， during which it is essential to give full play to the subjective role of the government. The funds of vocational schools in the Republic of China mainly include the funds for the establishment， the daily funds， the salaries and rewards of faculty and staff， the investment of teaching and practice equipment and the subsidies and rewards of students. Based on the realistic demand of economic and social development for vocational education， the government of the Republic of China and the education administrative department have formulated a series of policies and measures for vocational education funds from the policy and implementation level， which give preferential support to vocational education funds， and strive for the improvement and development of vocational schools in quantity and quality. However， due to the discontinuity of policies， the lack of overall systematic construction， the inadequacy in the implementation process， and multiple contradictions and problems in social development， vocational schools have been plagued by sufficient funding sources， resulting in the unstable development of vocational schools and the difficulty in improving the overall quality of vocational education.

Key words? the Republic of China; vocational schools; educational funds; policy; evolution

Author? Wang Zhibing， researcher of Jiangsu Vocational College of Business （Nantong 226011）

作者簡介

王志兵（1967- ），男，江蘇商貿職業學院紀委副書記、紀委辦主任，研究員，研究方向：高等職業教育，民國職業教育（南通，226011）