“雙核算”下高職院校預算績效評價指標體系探究

王春艷

摘要：高職院校的預算具有資金量大、產教融合和技能型人才教育導向明顯的特點，其績效評價應結合“雙核算”的政府會計信息，構建包括財務指標和非財務指標的整體預算績效評價指標體系，通過短期提升指標值水平、長期選換指標的方式進行預算績效評價，提升資金使用水平。

關鍵詞：高職院校；預算績效評價；雙核算

一、高職院校預算績效評價的重要性

公辦高職院校作為提供公共服務的教育機構，雖然在不斷拓寬收入渠道，但其主要辦學經費來源仍然是財政撥款。按照新公共管理理論和委托代理理論，其向主管部門、財政部門和社會公眾進行績效信息的公開是保證公共財產得到有效利用、受教育人群權益獲得保障的重要途徑。財政部一直高度重視財政資金使用的績效問題，從2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”要求后，便開始以中央部門預算支出進行績效評價試點，隨后預算績效評價工作在全國全面鋪開［1］，直到近年出臺新《預算法實施條例》及上線預算管理一體化平臺，在實際工作中將預算績效評價放在了重要的位置上。

對一般行政事業單位來說，高職院校的業務種類和資金量較多；而對于普通高等學校來說，高職院校的產教融合和技能型人才教育導向更加明顯，這些辦學特點直接體現在資金的運用中。所以高職院校預算績效評價應以自身特色為起點，以具體院校所處發展階段的中心任務為核心建立績效評價指標體系，實施預算績效評價進行預算績效管理。而建立績效指標體系就是最為急迫的任務，關系到高職院校能否通過選取符合自身實際的指標，實現績效考核、評價應用、提高預算資金使用水平的目標。

二、高職院校預算績效評價中存在的問題

（一）注重項目績效輕視整體績效

項目績效評價由于指向性明顯，各級預算部門和主管部門以及財政部門均將其當作重點工作內容，但對于部門整體預算績效的關注度不夠。從2023年內蒙古自治區預算信息公開平臺的數據來看，所有高職院校均公開了預算中項目預算績效自評目標表，但鮮有學校公開其部門整體預算績效自評目標。對整體預算績效評價的忽視容易將項目執行和整體目標割裂開來，學校預算績效管理呈現碎片化，不利于高職院校的長遠發展。

（二）以自評為主的方式，財政審核不嚴

目前高職院校的績效評價仍以自評為主，財政部門只對重大項目進行評價，對于常規項目及金額較小的項目審核不嚴格，這就造成高職院校趨于選擇較容易完成的指標以及設置較低的指標值便于取得績效評價的高分，往往出現同類指標扎堆、指標選取嚴重不平衡的情況。對于整體績效指標的設計更為簡單，而且有只將項目績效指標進行簡單選擇堆砌的情況。部門整體預算績效評價目前較為普遍的認知是依據部門工作職責、事業發展目標和年度重點工作內容為方向進行評價，但沒有具體指標體系的指引，各預算部門傾向于單純使用業務指標來進行評價，可比性和可理解性較差，導致績效自評沒有起到對資金使用的評價考核和優化調整的作用。

（三）評價方式規范化，但仍缺乏具體指引

目前財政部門主導應用的預算績效評價方式主要是圍繞預算績效目標管理進行，通過目標設置、目標實施監控和目標完成自評和結果應用為過程，各項目、部門整體的預算績效評價均以產出指標、效益指標和滿意度指標為主要評價方向，已基本形成結果導向性的固定模式。但對不同類型的主體如何設計和選取三級指標鮮少出臺具體的解釋和說明，導致個體發揮水平不一，績效評價政策不能很好地落地。

（四）預算一體化系統對預算績效評價的提升作用未體現

自從預算一體化系統全面應用以來，已將預算信息、核算信息和評價信息等內容合成到一個平臺中，其應用的初衷是將財務信息集成，便于互相印證、補充和統籌管理。預算績效評價應在結合預算編報和核算信息的基礎上進行，在獲得更多可靠信息的前提下進行更為科學和合理的管理。但在實務中，預算與核算的結合并不理想，特別是“雙核算”的政府會計改革并未對預算績效評價工作起到改善作用，預算一體化平臺對于預算績效評價僅僅成為一個填報入口，而不是綜合管理工具。

三、雙核算對高職院校預算績效評價的意義

（一）雙核算的政府會計制度實施

2019年，財務會計與預算會計同時記賬的“雙核算”政府會計制度全面實施，預算會計核算預算資金收支和結余，財務會計核算財務狀況和收支情況。預算會計按照準則制度要求，只設置預算收入、預算支出和預算結余三個一級科目，并按照經濟分類科目和功能分類科目進行核算，較改革前的核算方式來看是做了“減法”，核算內容和核算個性化設置的豐富性有限，更加專注于預算資金的收支，其余內容交由財務會計進行具體核算。財務會計一方面核算資產、負債和凈資產等體現預算部門財務狀況的科目，另一方面對經濟資源的變動即收入和費用進行核算。收入和費用相較于預算收入和支出來說，財務會計核算范圍更廣，比如其中包括了預算外資金、非付現費用等。同時財務會計的核算沒有經濟分類科目和功能分類科目的要求，可以在保持基本科目外自行設置符合自身要求的個性化科目和輔助核算方式，大大地提升了會計信息的豐富程度。

（二）雙核算對績效評價的影響

預算績效評價主要作用是通過評價預算資金支出的效率和效益來推動其合理使用。在預算績效評價過程中，僅關注預算資金的收支和結余是不夠的，還需要關注資金的流動結果。比如，一筆費用化的資金是用于業務活動還是用于管理活動，對于項目的產出也許完全不同；再如，一筆資本化的資金支出形成了哪一類型的資產、在哪些業務中進行使用、是否需要更新換代等問題也會影響預算績效的評價結果。基于財務會計的科目設置和包含非付現成本的特點，這些更為詳細的數據均有賴于財務會計的核算。特別是對于整體預算績效評價，通過一年甚至更長時間的預算執行，評價經濟資源的耗費比關注資金的收支更為重要，同時評價對象的資產結構是否合理、是否存在財務風險等問題甚至可能導致績效評價的一票否決。因此預算績效評價應緊密結合政府會計“雙核算”信息，才能更好地實現目標。

（三）基于雙核算的預算績效評價要求

政府會計“雙核算”信息的利用對于提升預算效益、增強績治有推動作用［2］，但在現階段的預算績效評價過程中其作用并未明顯體現。一方面，“預算績效評價就是預算會計評價”的思想在實踐中比較普遍，財務會計的核算信息較少應用到預算績效評價中，基于財務會計編報的政府綜合財務報告與績效評價協同性較差，其信息無法有效作用于績效管理。另一方面，由于對財務會計的應用有限，財務會計核算的精細程度便沒有引起足夠的重視，記賬時僅完成基本核算便結束了，并沒有從核算主體的業務角度出發設置更為明細的科目和輔助核算，特別是對于收入和費用的精細化核算遠沒有達到“業財融合”的水平。上述兩方面互相作用形成不良循環，導致預算績效評價和會計核算的水平均無法得到較大的提升。

因此，填補現有預算績效評價的短板，基于“雙核算”視角建立適合自身的預算績效評價指標體系，是現階段高職院校面臨的重要挑戰。

四、建立高職院校預算績效評價指標體系的建議

通過梳理高職院校的主要工作任務，以財務和非財務指標為方向，討論高職院校預算績效評價的指標設計思路。

（一）基于“雙核算”政府會計信息的財務指標

“雙核算”的政府會計信息是可參考的數據指標中最為準確的信息之一，依據真實的經濟業務進行核算，可以按照預算管理的要求進行信息的統計和分析，它是客觀數據的體現，其與資金的使用息息相關，所以能更準確地反映資金流向、產出和效益。在核算精細化的基礎上，結合預算會計和財務會計進行財務指標設計，突出定量可衡量的特點，為預算績效評價提供更為客觀的評判指向，其可以更多地應用于不同學校的對比，突出共性指標的特點。可供選擇的指標如表1所示：

辦學收入費用比、行政管理費用增長率、業務活動費用占總費用比、科學研究費用占總費用占比、資產負債率、固定資產總值增長率、固定資產凈值率、生均教學實訓設備總值增長率、生均培養費用、校企合作辦學收入費用比、科技成果轉化收益率、雙師型教師培養費用占總費用比、社會培訓收入費用比、教學改革專項費用占總費用比、1+X證書試點費用占總費用比、雙師型教師培養費用占總費用比、日常教學經費、橫向課題到款額增長率、高技能人才引進培養費用增長率、日常師資培訓費用占總費用比

[BG）F]

（二）結合高職院校業務發展的非財務指標

以“高職院校發展”為主題在知網搜索2020年—2022年的核心期刊論文，共顯示1547篇，其次要主題排名靠前的主要包括高質量發展、校企合作、產教融合、人才培養、職業教育、專業群建設、專業建設、教師發展、區域經濟發展、社團發展、國際化發展、“雙高”建設等。其中不乏以個別院校為例的實證研究，由此可以看出對于高職院校的發展方向，眾多學者進行了大量的研究，也得出了較為統一的結論，那就是全方位的發展才是高職院校的必經之路，可以有階段性的重點，但不可將以上的任一主題長期偏廢。又因進行預算績效評價，所以應在高職院校業務發展的基礎上評價預算管理全過程的質量，因此結合高職院校的教育特點、發展方向和資金使用等各方面因素，非財務指標體系應至少涵蓋預算管理、人才培養、師資建設、科學研究、產教融合等五個方面，結合定性與定量的方式選取能夠具體體現以上內容的業務指標。可供選擇的指標如表?2?所示：

五、預算績效評價指標庫的應用

預算績效評價指標庫應通過聚合—挑選—提升—挑選的思路進行應用。首先，預算績效評價指標的設計和選擇有賴于眾多高職院校的共同開發，形成一個共用的指標庫。本文所列預算績效評價指標體系僅為提供設計思路和可供選擇的部分指標，如想建立適合所有高職院校的指標庫，需要汲取各校經驗的智慧共同開發，通過聚合的方式將所需指標入庫。其次，各高職院校可通過財務與非財務結合指標的績效評價設計思路，從共用指標庫選取適合各自發展階段的指標進行預算績效評價，得出評價結論。為避免自評時選擇指標的同質性，應同時挑選包含預算會計與財務會計來源的財務指標，以及同時包含各指標分類的非財務指標，確保績效自評的有效性和科學性。最后，根據預算績效評價結果，在短期內將提升和優化評分較低的指標值作為目標［3］，長期通過研判發展進程重新選取績效指標重新進行評價的方式，以達到階梯式提升預算績效水平和管理水平的目的。

參考文獻：

［1］茍燕楠，李金城.當代中國預算績效管理：理論發展與實踐探索［J］.求索，2019（4）：174-181.

［2］章貴橋，李增泉.財政預算軟約束、棘輪效應與政府會計治理效能［J］.會計研究，2018（12）：41-47.

［3］馬蔡琛，陳蕾宇.關于構建項目支出預算績效評價指標框架的思考［J］.河北學刊，2018，38（4）：133-140.