高?？蒲薪涃M智慧監管模式優化路徑研究

張樂

摘要：科研經費投入為國家科技創新提供了基礎支撐，隨著科研“放管服”的不斷深化，簡政放權已成為激發科研活力的“先頭兵”，文章以賦予科研人員自主權和科研經費監管效能作為研究內容，對高校經費管理模式存在的問題及原因進行分析，提出通過數字技術賦能，組織、制度、信息和流程的綜合治理，構建管理流程顆?；?、業務層級扁平化、監管視角立體化以及風險反饋動態化的智慧監管新模式。

關鍵詞：科研經費；數字技術；智慧監管

一、背景

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“強化國家戰略科技力量，深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系，優化國家科技計劃體系和運行機制，推動重點領域項目、基地、人才、資金一體化配置”。國務院辦公廳印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），進一步深化、優化科研“放管服”改革措施，提出“針對經費業務量大的高校、科研院所或企業，推廣電子入賬憑證數據標準，推動科研經費報銷數字化、無紙化”以及“強化科研項目經費監督檢查，動態監管經費使用并實時預警提醒”。

2021年，財政部印發《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》和《會計信息化發展規劃（2021-2025年）》，專門提到加強會計數字化頂層建設，將信息化規范由企業擴展到行政事業單位，實現會計信息化對核算流程和管理的全面覆蓋，不斷拓展會計的數字化轉型。2023年，中央辦公廳和國務院印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》，要求建立高效銜接、運轉有序、并與其他監督機制有機貫通、橫向協調的財會監督體系。財務部門作為發揮財會監督職能的“排頭兵”，更應該厘清思路、理順機制、突出重點、形成合力加速推進智慧化財會監督平臺的頂層設計與布局。

高校既要做好“放管服”政策的貫徹落實，也不能忽視科研經費使用中存在的財務風險，需要進一步關注經費使用的安全性和效率性，并結合當前社會發展水平和經濟運行規律，利用好信息化時代帶來的高速發展紅利，及時調整管理工具與管理體制，快速適應日益增長的經費規模，并實施行之有效的智慧監管措施，為國家和科研人員協助把好經費使用的重要關口，進一步釋放科研活力，使科研人員能夠心無旁騖開展科技創新，不斷孵化新成果，夯實科技強國的重要根基。

二、構建科研經費智慧監管模式的意義

（一）強化監管有利于激發科研經費的根本效益

進一步簡政放權、優化服務，不斷強化科技創新統籌，努力克服各領域及各部門科技創新活動中存在的分散封閉、交叉重復等碎片化現象，構建有機互動、協同高效的監管體系對促進科研效益提升具有積極作用，將管理視角聚焦于經費合規性，確保科研經費在正軌上運行，并通過科學、合理的監管工具以及績效評價方式適時開展有效監管，充分發揮監管的凈化作用，提升科研資金使用效益，營造良好的科技監管生態。

（二）優化監管模式是提升科研活力的關鍵路徑

傳統的經費監管機制已經無法滿足日益增長的經費投入規模，科研“放管服”的政策落地其本質意義在于簡政放權提升效益，將監管機制由層級化逐步轉變為扁平化，去除冗余、繁雜的監管過程，依托于財會監督與其他監督手段的橫向協同作用，構建充分信任科研人員并遵循“權、責、利”對等原則。通過現代化的管理手段以及數字型的管理技術來支撐，構建“放而不亂、管而有序”智慧監管模式，通過高度的信息化和數字化延伸服務的深度與廣度，使科研經費的使用、監管及績效提升有效融合，形成科學、共享的科研生態環境，不斷為高?？蒲泄芾碜⑷牖盍?。

（三）構建智慧監管體系是科技創新的內涵需求

高校作為基礎研究和科技創新的主陣地，科研經費投入水平已成為衡量學科發展的重要指標，同時將投入與產出有機統一，搭建貫通式、一體化的績效評價平臺也為高校優化科技創新機制提供了重要的參考依據。通過信息化手段融入動態監管機制，由傳統的事后反饋轉變為事前規范、事中引導及事后修正模式，有效規避風險，使科研人員將視角回歸于技術創新。引入有效的智慧監管機制，可以充分挖掘科研經費的隱性紅利，利用大數據分析技術挖掘科研經費使用的邏輯關系，構建可視化的決策支撐體系，并不斷賦能高?？萍紕撔率聵I的蓬勃發展。

三、高?？蒲薪涃M監管存在的問題及原因分析

（一）監管體系建設尚未成熟

一是在部門職能方面，高校科研經費監管涉及部門科研、財務、資產、人事、審計、監察等多個部門，從職能設置上存在交叉管理、權限不清的現象，歸口部門過多可能導致制度設計重疊、業務流程引用不規范的現象。二是制度建設方面，國家政策自上而下傳達的過程需要一定周期，高校政策調整度靈敏性還不夠高，且制度建設未能充分考慮自然科學、社會科學等科研項目在運行規律上的差異化特征，導致經費管理不靈活或者存在監管漏洞的現象。三是單位內部控制意識依然薄弱，科研人員對科研經費缺乏“公款”意識，僅關注科研成果是否符合技術指標，而忽略了經費使用的合理性與合規性的判斷，科研經費監管機制尚未納入單位內部控制核心體系中，面對科研“放管服”改革的不斷深化，制度修訂響應速度較慢，導致經費管理存在監管與政策引用的空白期，難以保障政策舉措真正落地執行。

（二）科研經費監管目標偏離

高校將科研管理職責按照立項、執行、結題、成果轉化以及績效評價等過程性內容劃分至不同職能部門，由于各部門所聚焦的監管視角存在差異，且缺少對科研經費監管意義及目標的統一共識，導致在思維方式及管理目標上形成部門壁壘，使決策存在短視行為。部門間的職能壁壘使科研經費監管體系面臨多處銜接斷裂帶，難以形成較強的監管合力。一方面，以監管為主的管理者（財務部門）容易形成科研人員違規動機的假定思維，其主要表現為對經費使用的監管存在本位主義，且形式審查的力度大于邏輯審查力度，但實務中部分風險點難以通過形式審查發現，比如向關聯公司劃撥科研外協資金、科研經費采購的設備與項目研究方向無直接關聯性、對報銷金額拆分規避審核等，因此監管視角的不統一以及監管內容的偏離，會造成難以達到預期目標，甚至一定程度的缺位現象；而以促進科研活力為主的管理者（科技部門）更多地關注與利用政策的靈活性提高科研人員的積極性，傾向于選擇較為寬松的監管環境。另一方面，職能部門既要開展科研經費全過程管理，還需接受上級主管部門的指導和審計部門的監督，其身份特征具有監管與被監管的雙重性，為避免對上級政策理解不透徹，職能部門開展監管時優先傾向于選擇較為嚴格的管理方式，來規避實務操作中可能存在監管風險。

（三）科研經費監管手段匱乏

高校相較于企業，在信息系統部署方面仍然存在較大差距，很多職能部門依然采用傳統的管理方式，在數據采集與處理方面以人為主，科研、財務、資產以及人事等管理系統建設水平參差不齊，平臺建設缺少頂層規劃，多數系統的數據采集依賴于手動錄入，甚至部分系統還需要科研人員耗費大量精力協助完成原始數據的采集，未能充分應用信息時代下的圖像采集、網絡爬蟲以及RPA等數字化技術。同時，部門職能的交叉在信息平臺建設上表現為系統功能和業務流程的重復，導致人力資源與系統資源的雙重浪費，科研經費監管過程中容易忽略非結構化數據存儲與分析，導致信息平臺在數字時代的延展性不夠，僅能夠提供簡單的數據統計報表，而更能為決策提供依據的分析仍需人工完成，把信息平臺僅視為復雜的“計算器”。在數據交互方面，缺少標準的數據接口規范，部門之間形成數據孤島與信息壁壘，導致科研經費的上下游業務相互脫節，管理者認知的有限性與科研經費管理的復雜性形成鮮明對比，傳統的監管手段無法觸及新形勢下不斷發展資金管理需求。在系統應用驅動方面，高校職能部門普遍將信息化平臺視為促進工作效率的工具，引入新的管理平臺其主要視角僅僅聚焦于能否方便部門業務開展以及效率是否提升，但忽略了信息平臺在提升監管效能與服務效能等應用上的重要作用，各部門在對信息化投入開展績效評價時具有片面性，可能因資金需求大而選擇以“人防”代替“技防”，未建立高效的數字技術監管體系。

（四）科研經費監管成果運用水平低

科研項目結題一般涉及財務評審與技術評審，且由科研人員主動發起并處理解題過程中的問題，在此過程中職能部門主動參與度低，未建立常態化的外部監管反饋修正機制，導致同類型其他項目在結題階段仍可能存在同樣的問題。職能部門的監管視角不統一，數據融合度低，導致縱向無法建立穿透式的投入產出分析，橫向難以構建項目間經費績效評價體系，或者開展評價時僅關注產出指標而忽略投入占比，導致投入產出比高但產出絕對值小的項目在資源配置時不占優勢。另外，監管部門信息化水平不高，系統控制模塊單一，忽略了科研規律多樣性以及科研活動的不可預見性，難以通過前置規則引擎來協助科研人員實時控制業務風險。

隨著“互聯網+業務”模式的不斷深化，科研經費數字化監管不僅給監管部門信息化建設水平提出要求，也對使用信息化工具實施有效監管的管理者提出更高要求。新形勢下科研經費管理更趨于精細化，比如《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）中提出檢查單位需充分利用大數據等信息手段改進監管模式，項目承擔單位還需動態監管經費并實時預警，而當前高校管理者對其所從事的領域具備專業技能，以及本領域的初級電算化知識儲備，依然難以滿足科研項目的多樣性、經費投入支出的差異性以及海量的數據處理需求，復合型人才的缺失也導致科研監管過程性成果難以固化，并持續反哺高校科研事業的發展。

四、高校科研經費智慧監管模式優化路徑

“大智移云”時代的到來，讓科研經費監管與數字經濟有機統一，通過信息技術的介入，可以使科研經費監管的范圍進一步擴大、流程進一步延伸，構建“高效、共享、集約、智慧”的全價值鏈監管體系，提供高質量的風險防控與高標準的科研服務，通過技術賦能打造管理顆粒精細化、業務層級扁平化、監管視角立體化以及風險監管動態化的科研經費監管體系。通過優化組織層級、整合信息數據、重構業務流程等和提升服務體驗等治理舉措，構建具有部門職責清晰、數據交互實時、業務有效牽制、風險動態預警特征，并以部門協同為主導的多維度智慧監管模式。

（一）組織治理層級

高校應該進一步優化部門職能，建立高?？蒲兄腔郾O管與發展專業委員會（簡稱“科研專委會”），由主管科研的校領導擔任組長，統籌協調科研智慧監管全過程工作，副組長由學院或科研團隊負責人輪值，主要負責定期組織召開科研政策綜合研判會與協調專題會。辦公室設在科研管理部門，具體負責科研監管與發展專題會議的組織召開，監督與反饋委員會議定并部署工作的落實情況。同時，將信息建設部門納入科研專委會，配合辦公室統一推進科研智慧監管信息平臺的建設與數據共享工作，通過信息建設部門的融入，可以使科研經費監管信息化平臺與智慧校園整體規劃同部署，有效消除部門間的數據壁壘，加快數據融合與共享。

委員會下設立項管理、過程管理、結題管理、評價管理、監督管理5個業務單元，涵蓋科研、財務、審計、資產、人事、監察等部門，各部門由分管業務的處長或副處長以及科長直接參與，建立扁平化的層級設置，減少中間信息傳遞與轉換工作。科研人員擔任輪值副組長，既可以使委員會對科研規律的細微變化具有很強的感知能力，同時也可以減少職能部門本位主義思想，促進科研人員與管理人員思維的碰撞與交融，充分吸收科學研究面臨的具體問題，制定出既符合國家政策要求又契合科研規律的智慧監管模式。設立不同學院之間的輪值副組長模式，既可以避免固定一名副組長需集中過多精力在會議組織及落實上，還可以使科研專委會及其所屬各部門接觸到不同領域的科研活動規律，有助于制定具有針對性的高效率監管模式。

（二）制度治理層級

一是以科研活動為中心，建立政策資源共享平臺。將與科研管理相關的政策搜集整合，建立自上而下的政策關聯圖譜，利用信息技術對數據進行清洗、去重，提煉出最直接、全面、清晰的科研政策資源共享平臺，同時以國家現行監管政策為基準，對校內制度與國家要求的契合度進行評估，調整不合理、過時的以及冗余的條款，進一步加快校內科研政策的“廢改立”進程，實現“該放的放、該管的管”。

二是以提升科研質效為重心，優化政策體系。將監管視角從“重立項輕評價”轉變為“以評價促管理”的模式，首先應健全科研經費評價體系和評價指標，建立科研經費從投入、產出以及成果運用線性關系，并將評價結果動態應用于校內科研資金配套，維護公平的科研管理秩序和資源配置水平；其次，科研經費管理政策的制定需要不斷提升“業財融合”的意識，敢于打破慣性思維，由單純的管理角度切換為效能促進角度，在利用部門協同管理、信息共享的前提下，建立以抵御風險、提升活力為重心的智慧監管機制，進一步減少資金審批的層級，賦予科研人員更多的自主權。

三是建立“權責利”相對等的評價與懲戒體系。充分落實“放管服”要求前提下，減少過程管理中的硬性約束機制，通過柔性的激勵政策對科研行為進行引導。全面構建與激勵體系相匹配的懲戒體系，以信息公開為契機，逐步試點對科技創新關鍵指標以及經費使用情況的公示，建立科研信息智慧公開模型，將公開范圍劃分為公開項目類型與非確定項目、非確定公開項目類型與非確定項目，充分發揮社會監督效能，并利用智慧平臺優勢將監督結果實時反饋至績效評價與懲戒平臺，利用“行為規則與懲戒機制的確定性+公開范圍的不確定性”的模式，發揮對不合規科研行為的威懾作用，并引導科研人員主動堅守政策底線。

（三）信息治理層級

一是重視數字資產，利用信息平臺科研原始數據采集。樹立“數據為王”的意識，充分利用信息化手段實現數據的自動獲取、同步更新，這些數據既包括結構性數據也包括非結構性數據，將提取的數據進行量化存儲，便于對該類型的項目橫向、縱向指標對比。科研管理進程中獲取的各類數據資產將成為科研成本核算、績效評價以及信息公開的元數據。

二是強化信息協同，充分挖掘數據內涵聯系。結合智慧校園建設進程不斷深化，建立標準統一的數據規則，明確不同數據源的部門主體，壓實主體部門的數據治理職責，并由信息化建設部門統一牽頭構建數據資源共享平臺，有序推進各職能部門智慧信息系統的搭建、測試、對接等工作，破除職能部門之間的數據壁壘與規則壁壘，加強數據源治理，提升數據質量，激活數據價值，暢通數據的共享共建、交互應用。

三是建立網絡信息資源整合機制。引導科研人員主動開展信息資源共享，對申報立項、中期檢查評估以及結題驗收環節所經歷的監管要求動態補充至數據資源池，不斷擴充多樣性的科研業務場景。通過網絡爬蟲技術（SWR）實時抓取網絡上各級科研政策動向、監管案例等信息，利用機器學習算法將治理后的資源補充至數據資源池或制度資源池。通過網絡多維信息資源整合，可以在各個業務系統中構建關鍵詞智慧匯聯想模式，減少科研人員與管理人員因信息不對稱導致的行為偏離，也能夠將監管主體的“裁量權”回歸至合理范圍。

（四）流程治理層級

流程治理是智慧監管模式優化的最關鍵環節，前期的制度治理、數據治理均服務和應用于流程治理層級，其主要包括對存在交叉的監管流程進行整合、對無效監管流程進行重構、對缺失的監管流程進行補充，充分發揮智慧校園建設的現實優勢，重塑合同管理、預算管理、支出審核、風險預警、績效評價等關鍵流程，實現科研經費智慧監管平臺的數據共享與流程對接，確保智慧監管的數據統一、流程精簡高效。

一是交叉監管流程整合。高校在科研采購、預算管理等環節均存在多頭管理的現象，組織的重疊可能導致監管流程交叉等問題，如銜接不當將導致監管出現空白地帶，通過對科研經費運行全業務鏈分析，精準識別不同風險點及其風險控制要素（部門、崗位、制度以及信息化工具等），根據要素的控制流程占比明確該風險的唯一監管部門，并對原業務流進行科學優化，聚焦信息平臺的功能升級和上下游控制要素的銜接有序，形成“風險可控、流程精簡”的良好局面。

二是無效監管流程重構。高校科研經費報銷部分環節存在形式審查大于實質性審查，或者難以開展實質性審查的問題，比如虛構經濟業務（外委）套取經費、拆分業務規避監管、報銷與科研無關的費用、冒領勞務費等，財務部門僅能保證對發票的真實性予以審核，但難以判別業務本質的合理性以及真實性。財務部門作為經費使用的監管主體，實務中很難有機會接觸具體的科研活動，僅能夠要求相關責任人對經濟業務簽字確認（如經辦人、驗收人、項目負責人，部分業務涉及學院或校領導簽字），但在科研“放管服”背景下，科研負責人的簽批權限越來越大，導致審簽階段風險劇增，可通過以下途徑進行優化：建立信息公開機制，財務部門需對科研活動發生的各項費用明細進行可視化存儲，并通過互聯網等形式向社會進行公示，充分發揮社會監督職能；搭建網上報銷系統、智慧商旅平臺以及網上采購平臺，科研人員在填報單據時，系統可通過制度資源池以及網絡爬蟲獲取該類別費用的報銷依據、違規案例以及懲戒措施，形成一定的震懾引導作用。通過財務系統實現發票、合同等文檔的數字化保存，監管平臺通過對元數據的動態更新、實時調取，將為管理者與決策者提供可靠的數據支撐。

三是缺失監管流程補充。多數高校至今仍未建立切實有效的科研績效評價機制以及動態監管與預警機制，導致評價管理環節存在缺失的現象。在績效評價方面，可以通過構建績效評價數據模型與指標類型，比如績效評價模型所需的兩端數據主要為投入和產出，投入方面需將經費的直接投入、配套投入均納入指標，直接投入是指項目的科研到款，間接投入則包括配套資金、職稱提升、成果獎勵等；產出則包括成果轉化、論文發表、學生培養、學科影響力提升、儀器共享等多個維度，平臺間以項目代碼作為主索引構建科研績效評價關鍵指標數據圖譜?？蒲泄芾硐到y需納入科研績效評價指標分析功能，并通過資源共享平臺實時獲取與關鍵索引數據，績效評價結果還應持續推送至資源共享平臺，由其他業務系統實時調用，并綜合運用于科研經費立項支持、經費配套、績效獎勵、職稱評審、報銷信用評級、結題審核、常態化監督、智慧信息公開等環節。

在動態風險預警方面，主要是利用前文提出的制度資源池、數據資源池構建科學的動態監管與預警機制應用模型，同時嵌入大數據分析模塊，對業務的真實性、合規性以及合理性綜合研判，將高于風險預警值的業務與審計、監察等業務系統開展實時數據交互。比如可通過大數據分析，將同一項目負責人、同一項目歸類為一個判斷因子，在辦理報銷手續時系統自動將對方單位一致、費用類別相關的業務進行分類匯總，精準定位拆分業務來規避審批等問題，實時為財務人員提供判斷依據；在單據填報環節引入關鍵詞聯想模式，實時向科研人員反饋該類別業務的具體附件要求、政策要求以及外部監管中同類業務被提出的管控要求等。

五、結語

“大智移云”時代，建立與科研“放管服”要求相匹配的智慧化監管模式，其目標在于順應時代發展，主動變革，深化業財融合與管理協同，將以資金核算場景為基礎的傳統監管模式轉變為以業務場景為中心的智慧監管模式，強化資源配置與風控規則的硬約束以及政策激勵的軟引導，充分發揮數字經濟賦能科技創新的優勢，著力打造“無痕式”的智慧監管新模式，進一步盤活資金使用效益、提振科研市場活力。

參考文獻：

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[3]彭娟，陳虎，王澤霞，胡仁昱.數字財務[M].北京：清華大學出版社，2021.

＊基金項目：陜西省會計學會教育財會研究專項“高?？蒲薪涃M智慧監管模式研究”（編號：22JC015）。

（作者單位：西安理工大學）