生態文明建設下國土空間規劃編制與實施的關鍵問題

甄峰 孔宇 秦蕭 張姍琪 席廣亮

摘 要：我國國土空間規劃已邁入生態文明新時代。生態文明框架下的新一輪國土空間規劃與治理不僅面臨著處理國土空間全要素資源“保護與發展”關系的壓力，還亟待構建“全生命周期”的國土空間規劃監管、實施與協調機制。而面對政府、企業與民眾不同主體的訴求，新一輪國土空間規劃也亟需向智慧型國土空間規劃治理方向轉變。基于生態文明建設對國土空間規劃與治理的要求，從規劃新理念、國土空間安全格局與基底約束、規劃內容銜接與傳導、規劃編制與信息平臺和規劃協調機制體制創新五方面明確了新時代國土空間規劃編制與實施的關鍵問題，以期為生態文明時代的國土空間規劃與治理提供支持。

關鍵詞：生態文明；國土空間規劃；規劃編制與實施

中圖分類號：K902? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1005-5207（2023）08-0003-06

生態環境是人類生存最為基礎的條件，是我國持續發展最為重要的基礎。人類社會產生與發展的過程，就是以自然資源開發利用為核心、人與自然相互作用、相互調適的過程［1］。黨的十八大以來，習近平同志把生態文明建設作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，將其作為重大民生實事緊緊抓在手上，生態文明建設的地位和作用更加突顯，生態環境保護取得重大成就。生態文明如何同中國現實國情相結合，生態文明理念如何轉化為行動，亟需對生態文明建設的科學內涵和基本路徑進行深度闡釋，也需要在國土空間規劃體系改革中加以落實。

國土空間是自然資源和人類社會經濟活動的基本載體，也是城鎮化發展和生態文明建設的物質基礎［2］。學者們對生態文明建設背景下的國土空間規劃進行了思考，認為生態文明建設優先是國土空間規劃體系構建的核心價值觀，全面實現高水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據，而引領高質量發展和締造高品質生活是國土空間規劃的主要抓手［3］。為實現建設生態文明的總目標，國土空間規劃的主要任務可分為兩大方向，一是落實對“山水林田湖草”自然生態系統的保護與修復；二是解決好“城鎮村”的建設與治理問題，后者是實現生態文明的關鍵［4］。因此，解讀生態文明建設及其對國土空間規劃的要求，明晰新時代國土空間規劃編制與實施的關鍵問題，對于做好當前的國土空間規劃工作至關重要。

一、生態文明建設對國土空間規劃與治理的要求

生態文明理念重塑了國土空間規劃的屬性［5］，傳統的追求社會經濟高速發展的思維已經不適應于國土空間規劃，生態文明新時代成為討論國土空間規劃的起點和基點［6］。本輪國土空間規劃作為推進國家生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是國家生態文明體制改革的重要環節，有利于提高國土資源利用效率，實現國土空間的高質量開發建設，為踐行生態文明提供重要的空間保障。在此背景下，國土空間規劃與治理也面臨著新的挑戰與壓力，需要響應不同主體的訴求（圖1）。

1.壓力與挑戰

國土空間規劃是國家與地方空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。相較于之前的城市總體規劃及土地利用總體規劃，生態文明背景下的國土空間規劃需要處理好國土空間全要素資源利用中“保護與發展”的關系，尋求保護與發展動態平衡的整體最優解。對國土空間資源的利用，一方面，需在尊重自然規律、經濟規律、社會規律的前提下，協調人地關系［7］，統籌考慮區域的資源環境本底與發展需求，合理確定國土空間資源開發利用的規模、強度和時序［8］，明確使用方式的管控要求和傳導規則；另一方面，要用長遠的眼光對資源的社會價值、經濟價值、文化價值、生態價值等進行判斷，明確資源的價值提升方式［9］，通過資源合理利用實現綜合價值的最大化。其中，如何識別生態環境問題，測算生態價值，合理制定生態修復規劃及工程措施也是本輪國土空間規劃面臨的難點之一。新時期的國土空間規劃需要處理好實現自然安定與資源供給安全之間的關系［10］，加強對生態補償與生態修復等機制的探索，在保障生態系統結構完整性的基礎上，不斷提升生態系統功能，推動國土空間綠色發展方式的形成。

從工業文明時代進入生態文明時代，城市發展的動力機制與空間模式也發生了適應性轉變。新型市場化、新型全球化、深度信息化和數字化正改變著空間發展與治理方式，形成了新的時空“生態”空間［11］。國土空間安全關系到糧食安全、資源安全、經濟安全和城市韌性等多方面內容，國土空間規劃編制與治理應秉持“安全底線”思維，轉變傳統的粗放式發展模式，強化抵御災害風險的韌性能力，將集約、綠色、智能等理念融入空間規劃與治理體系中，構建高質量的國土空間格局，提高空間的安全保障能力。因此，如何構建“全生命周期”的國土空間規劃監管、實施與協調機制也是本輪國土空間規劃面臨的新挑戰，國土空間規劃涉及全域全要素，對數據的收集、分析與處理需要相應的數據安全、傳輸、監控機制［12］，而規劃的指標與成果之間也需要相應的縱向傳導機制和橫向協調機制予以保證實施落地。

2.多元主體利益訴求

通過本輪國土空間規劃編制，在實現國家層面構建國土空間規劃體系、科學布局生產空間、生活空間及生態空間等目標基礎上，也要充分考慮城市尺度下的政府、企業與民眾等不同主體的利益訴求。政府需要摸清自然本底狀況與空間資源的承載能力，以便推動國土空間規劃編制工作，明確未來的發展思路與方向，同時，也需要借助智能化、信息化的監管手段推進自然資源管理與國土空間的智慧治理。于企業而言，生態文明建設催生了經濟發展綠色轉型的訴求，需要高質量的生產空間布局安排與資源配置，包括結構調整、企業選址、技術創新、政策支持、配套服務等方面。于公眾而言，一方面，自然災害與傳染病的爆發使其對國土空間的安全格局與韌性抵御能力有了新要求；另一方面，過去粗放式的城鎮化發展忽視了空間質量的提升，公眾需要高質量的生活空間來滿足他們對美好生活的向往與需求，規劃也需要通過增進公眾的福祉水平來提升公眾的幸福感和獲得感［13］。

因此，面對生態文明建設背景下國土空間規劃中不同主體的訴求，新一輪國土空間規劃需要向智慧型國土空間規劃治理方向轉變，由傳統的經驗主義轉向更加科學的決策模式，協調各主體之間的發展訴求，形成發展合力，搭建政府主導、企業參與、面向公眾的規劃治理平臺，同時，充分考慮規劃實施彈性，實現國土空間規劃編制、實施、監督、管理的可持續發展，達到人地有機耦合，為國土空間治理提供有力保障。

二、新時代國土空間規劃編制與實施的關鍵問題

1.落實規劃新理念

2015年9月，中央文件《關于加快推進生態文明建設的意見》提出“堅持綠水青山就是金山銀山”。2017年10月，十九大報告明確指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，是構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。其中“兩山理念”的實質即在遵循生態環境演化和社會經濟發展規律的前提下，既保護好生態環境、利用好自然資源，又發展好社會經濟，進而實現生態環境保護與社會經濟發展動態平衡與和諧共生的可持續狀態。

作為踐行“兩山理論”的主要載體，國土空間中“山水林田湖草沙”等生命共同體資源的科學保護與可持續開發利用是實現“兩山”轉化的關鍵。對于國土空間規劃，需要以人地和諧為本，樹立生態文明建設優先的國土空間規劃價值觀，協調“開發與保護”的關系與矛盾，在保護中提升發展的效益，最終形成以生態文明為導向的現代化空間治理模式。因此，需要在規劃編制與治理中融入新的規劃理念。首先是突出綠色驅動的思維模式，踐行生態文明建設，引導形成綠色生產與生活方式。一方面，生態優先與綠色發展的規劃導向對生境本底提出了更高的要求，需要重視資源承載力［14］，強化生態修復與空間整治工作，明確綠色發展的底盤與保護紅線的剛性管控權利，將“底線約束”作為生態文明建設與綠色發展的基礎與前提；另一方面，需加強對生態補償機制與生態經營的關注與研究，核算生態資產的價值，發揮生態資產的富民效應，促進生態資源資產的保值增值［15］。其次，要認識并重塑新的人地關系，堅持以人民為中心，構建高質量國土空間利用格局。在生產、生活與生態三方面融入“以人為本”的理念，平衡人與生產、人與生活、人與生態之間的關系［16］，推進新時代高質量的人居環境建設，實現人與自然和諧共生與可持續發展。再者，強化智慧理念在國土空間規劃中的運用，融入智慧化分析與管理手段，實現智慧賦能于國土空間規劃的編制與管理［17］，使國土空間規劃成為可感知、能學習、善治理、自適應的智慧型生態規劃［6］。最后，融入安全韌性的規劃理念。新冠疫情事件使我們需要重新認識空間的安全韌性建設，不僅要關注傳統的防災減災規劃，在應對公共健康衛生與社會安全方面也需要相應的專項規劃支撐，協調國土空間發展目標與空間安全之間的關系，構建安全韌性的國土空間發展格局，助力國土空間的現代化治理。

2.強化國土空間安全格局與基底約束

作為生態文明建設的空間載體，國土空間安全是以生態安全為基礎，以水安全、糧食安全、能源安全、生命線系統安全為重要支撐，保障經濟、社會、文化等人類活動以及城市運行安全，具有綜合性、復雜性和動態性特征。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，首先，需要深化對國土空間系統的認知，把握國土空間安全的整體性、區域性及動態性，優化國土空間安全格局［18］。一方面，正確處理國土空間安全與糧食安全、經濟安全、社會安全的權衡協同關系，識別現階段不同生態環境脆弱地區的生態承載底線、人口增長上限，保障生態紅線內部自然生態系統結構和功能的完整性，提升非自然保護地范圍內的土地多功能性，使一定單元內的國土空間更好地同步發揮生產、生活與生態多種功能。另一方面，深刻理解國土空間地域分異規律和適宜性特征，量化生態系統服務和區域生態安全局地、近程和遠程的多重價值，以功能與服務空間流動的視角精準定位生態補償政策實施中的補償主體、補償方式與補償標準，從而切實提升受償區域生態保護的積極性。

其次，在守好生態基底的同時，以發展的眼光看待生態安全保障的長期性與穩定性，制定更加長遠的生態效益評價規則，使生態系統能夠適應未來較長時期的氣候變化和人類活動情景。底線管控既是國土空間規劃的目標之一，也是一個動態發展過程，依賴于“雙評價”與國土空間規劃監測評估預警工作的長期開展［19］。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，還需要加大生態修復與國土整治的力度和精度［20］。通過土地復墾、工礦廢棄地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤等措施，嚴控增量、盤活存量，在保護底線基礎上轉變發展方式，推進國土空間存量發展。通過城市雙修、生態修復、環境整治、村莊改造等措施，保護和利用好山水自然資源、歷史文化資源，提升國土空間品質。按照生態文明建設要求，開展山水林田湖綜合整治，加強生態源建設、生態連通性提升、高標準農田建設等土地生態建設和保護，推動形成綠色發展方式和綠色生活方式。

3.重視規劃內容銜接與傳導

國土空間規劃是一個多層次的規劃運行體系，各級、各類行政部門是空間規劃編制和管理的主體，明晰各主體的事權關系是建立高效空間規劃體系的關鍵。圍繞國土空間規劃“五級三類”規劃編制體系，需要在規劃內容銜接與傳導中注重不同層級國土空間總體規劃中自然資源本底要素調配與底線要素管控。

國家與省級國土空間總體規劃更注重協調性與約束性，需明確資源環境承載力和國土空間開發適宜性與主體功能、人口和建設用地規模之間的匹配關系，為制定約束性管控總量目標服務［8］。另外，要重點處理好區域資源的協調與平衡，并從區域協同的角度提出生態發展策略，明確空間治理與空間優化的主要內容，聚焦空間開發強度管控與主要控制線落地，構建全域的空間分區管控體系。該層級規劃需指導要素的有序流動與資源協調發展，通過戰略布局、功能定位、指標分配和名錄清單對空間進行管理［21］，進而形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治的總體格局［22］。

市縣級國土空間總體規劃更注重承接性與引導性。該層級規劃需在厘清資源底數的前提下，明確底線的剛性約束要求，將上位總體規劃提出的剛性約束和分區指導內容進行落實與統籌安排，并協調各專項規劃，細化底線約束類發展指標與指標落實方式，明確三區三線的分級傳導機制，統籌國土空間開發保護格局，引導資源的合理配置。另外，需保證規劃在傳導實施過程中能夠適應時代的發展變化，為規劃的調整留出彈性容量，通過構建彈性留白機制，充分考慮用地功能、重大戰略項目、建設時序等內容予以指標預留，實現項目與指標之間的協調發展。對于中心城區，在落實全域相應的底線性指標基礎上，明確中心城區的功能分區與空間結構，將功能引導、開發強度管控、空間風貌引導等內容細化到具體空間單元，強化生產、生態和生活空間的有機融合，形成良好的人居環境。

鄉鎮級國土空間總體規劃更側重于操作性與實施性。鄉鎮級國土總規作為上位總規及相關專項規劃的深化與落實單元，是編制詳細規劃的重要依據。首先，在落實自上而下管控要求的基礎上，加強對上位規劃內容的深化與細化，通過規劃指標、功能布局等內容的落實，保障上位規劃明確的三條控制線的精準落地。其次，結合自身資源特點，因地制宜地優化空間布局，在上位規劃明確的國土空間格局與用地分類基礎上，進一步對用地的分類與用途進行深化與布局。最后，該層級規劃要側重實施性，需要重視近期規劃的引導，明確對詳細規劃的要求，特別是對于近期國土空間開發、保護、整治與修復的項目和用地需從實施落地的角度考慮，統籌安排近期行動計劃。

除國土空間總體規劃間的縱向傳導外，也要加強規劃的橫向拓展，開展相關專項規劃的編制，專項規劃的編制需結合相關專業部門的意見，突出地方特色，為進一步提升規劃編制深度提供支撐。專項規劃的編制需在總體規劃指導下，以國土空間規劃底圖數據為基礎，對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用做出專門性安排，并將相應的結論反饋到總體規劃中，形成總規的空間管控語言，方便將專項規劃成果納入國土空間基礎信息平臺中，為總規的編制提供支撐。另外，詳細規劃作為本輪規劃中用地審批的主要依據，需要在相應的市縣和鄉鎮級國土空間規劃的指導下，對具體地塊用途和強度等內容進行可實施性與可操作性的合理安排，并強化風貌管控等內容。

4.統籌規劃編制與信息平臺建設

將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，具有“上下貫通，左右協調，全要素、全過程統籌”的特點。首先，鑒于我國長期以來存在多規并行的格局，各類規劃間缺乏統籌，存在各類規劃重復、矛盾的問題，明晰空間規劃編制和管理各主體的事權關系是建立高效空間規劃體系的關鍵。需根據國土空間規劃體系的分級和分類設置要求，建立與事權層級對應的用地分類系統，明確各部門、各層級政府配置土地發展的權力邊界［23］。其次，應集成利用自然資源、基礎地理信息等空間數據和手機信令、交通出行、興趣點等時空大數據，基于“新技術+人類活動+國土空間”的規劃分析思路，加強對于人類活動和新技術影響下，人、物、信息等空間要素流動對國土空間格局影響的分析，實現規劃編制的智慧化［17］。目前，已有學者探討了國土空間規劃編制應用時空大數據的總體思路和框架，但相關實踐仍處在起步階段，亟待進一步探索［24］。再次，為保證規劃實施落地，需在國土空間規劃的基礎上，落實規劃實施時序，編制開發管控和落地實施的專項規劃和下位規劃［22］。最后，綜合利用現代化監測手段和多源時空數據，從自然、生態、經濟、社會、生活、環境等方面全面感知國土空間現狀，實時評估國土空間規劃的實施效果，為國土空間規劃編制和決策提供反饋和支撐。在這一過程中，需進一步完善國土空間規劃的時空數據庫和評價指標體系，并通過相關信息平臺的建設提高國土空間規劃編制、實施和監管的科學性和時效性。

在本輪國土空間規劃編制中，應同步開展國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的建設，根據省級、市縣級、鄉鎮級的信息聯動要求，按照統一的標準，形成可實現各要素層層疊加，覆蓋全域、動態更新的規劃“一張圖”。加強跨部門、跨層級的數據共享與互聯互通，保障不同要素在信息平臺上規范、安全地實現各層級要素的互聯互通以及各類空間管控要素精準落地，為實現智慧國土空間規劃提供信息化支撐。以第三次全國國土調查和自然資源調查評價成果為基礎，按照統一標準，整合遙感影像、基礎地理、地理國情普查等各類國土空間相關數據，建立縱向聯動、橫向聯通、全國統一的國土空間基礎信息平臺，為解決各部門基礎數據不統一、平臺自成體系等長期存在的問題提供基礎信息服務共享平臺［25］。結合“五級三類”國土空間規劃編制內容，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，構建從國家到省、市、縣，可層層打開、覆蓋全國、動態更新的國土空間規劃“一張圖”，通過平臺建設從根本上解決各類規劃“橫向不協調、縱向不銜接”的問題。以國土空間基礎信息平臺為基礎，結合多源時空數據、國土空間規劃分析指標和模型，構建具有國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理、國土空間規劃監測評估預警等功能的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，全面支撐國土空間規劃編制、審查、實施、監測、評估、預警各業務環節。一方面，結合數據挖掘、人工智能、深度學習等新方法，實現多類型、多時相、多尺度的時空數據的深度融合和有效挖掘，充分把握國土空間要素的時空特征和變化規律，為國土空間規劃編制、評估、監測提供高精度、高時效性的數據源和科學、精準的技術手段。另一方面，應進一步開展多源數據標準體系建設，明確國土空間相關數據使用的準確性、一致性和完整性，從源頭上解決各項規劃數據標準不統一的問題，提高數據質量和業務規范性。從數據層面入手，保證規劃編制方案的空間承接性，滿足跨業務部門、跨行政層級、全域全要素的規劃編制成果需求，更好地支撐國土空間的規劃、管理和決策。

5.規劃協調機制體制創新

國土空間規劃的協調機制建設，是體現推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在國土空間“五級三類”規劃體系內容基礎上，需要持續創新規劃協調的體制機制，進一步完善規劃的縱向傳導機制和橫向協調機制，建立全生命周期、自適應調節的規劃實施與管理機制，逐步完善生態補償機制。

首先，完善規劃的縱橫協調機制。完善規劃“自上而下”的縱向傳導機制，優化約束性指標分解機制，因地制宜地建立預期性、建議性指標的引導機制，探索建立新增建設用地控制與存量建設用地盤活的激勵機制；在指標管控的基礎上，國土空間規劃應更加重視空間布局、空間形態的傳導機制，構建“指標+分區”為主體的空間傳導機制［26］。創新規劃橫向協調的體制機制，一方面，要形成全域全要素的空間統籌機制，在優化生態保護區、農田保護區、城鎮發展區等各類功能區協調機制的同時，持續完善區域協調、城鄉統籌、陸海統籌的體制機制，建立地上地下空間協調、特色空間開發與保護的相關機制，另一方面，要建立國土空間總體規劃與同級發展規劃的銜接與統籌機制，強化國土空間總體規劃對各類專項規劃、詳細規劃的約束機制建設。其次，建立全生命周期的規劃管理與實施機制。強化國土空間規劃與自然資源管理各環節銜接，以國土空間規劃“一張圖”實施管理信息系統建設為基礎，逐步加強城市信息感知系統和城市信息模型建設，形成包含規劃編制、實施傳導、規劃評估、監測預警以及動態調整等流程的全生命周期規劃管理與實施機制。再次，建立多元化市場化的生態補償機制。面向生態文明制度體系優化，明確政府、市場和社會在生態補償中的作用，建立健全生態補償的組織協調機制，完善生態資源資產的確權管理制度，形成基本農田區、生態修復區、生態保護區等多元差異化的生態補償機制，建立以生態系統服務價值評估為主、其他方式相結合的生態補償機制［27］。

三、結語

我國國土空間規劃改革已進入生態文明新時代，高質量發展、高品質生活和高水平治理成為新時代國土空間規劃編制與實施的新要求。但長期以來，工業化時代形成的國土空間開發的慣性思維仍然存在，需要在生態文明框架下，重新思考人地關系，進而探索新時代國土空間規劃及其實施的重點與方向，形成適應生態文明時代的國土空間規劃新理論、新方法，破解國土空間規劃編制實施中的關鍵命題與技術難題。

面向未來，在“山水林田湖草生命共同體”國土空間新理念的指導下，樹立綠色發展和人地協調發展思維，打造國土空間安全格局與基底約束下生產、生活與生態空間相互交融的高質量國土空間利用格局，進而構建現代化國土空間治理體系。同時，伴隨著國土空間規劃體系變革的推進，進一步做好不同地域空間資源利用方向及支撐用地的指標配比（特別是特色小氣候地區）、空間資源產權交易與碳匯交易、耕地保障措施、用地權屬重疊治理等方面的有效制度設計和實施路徑安排，對國土空間規劃實施至關重要。

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