平衡計分卡應用于基層公共文化設施社會化運營績效分析

白波　陳卓　丁繼偉

摘? 要：近年來，社會化運營模式在公共文化設施管理上的應用越來越廣泛，但關于公共文化設施社會化運營項目的績效研究尚不多見。文章分析了平衡計分卡用于公共文化設施社會化運營績效管理的可行性及優勢，提出從財務運作能力、內部管理、利益相關方滿意度、創新性與發展4個維度構建公共文化設施社會化運營階段績效考評要點，以期為科學管理社會化運營的公共文化設施項目提供參考。

關鍵詞：公共文化設施；社會化運營；績效；平衡計分卡

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.08.06

一、引言

基層文化設施是大部分基本公共文化服務的載體，是群眾進行文化活動的主要工具、場所。長期以來，基層公共文化設施短缺及管理方式落后，導致基層公共文化服務供給與多樣化需求相脫節。在提升服務供給質量和效率、彌補政府供給能力不足方面，公共文化服務社會化運營具有獨特優勢。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出，創新公共文化設施管理模式，探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營。近年來，社會化運營模式開始廣泛應用于基層公共文化設施管理實踐中，但在實際工作中，因缺乏行之有效的關鍵績效指標，往往僅以少數幾個指標，如公眾滿意度測評來衡量運營管理的優劣，導致基層公共文化設施管理與社會化運營策略缺乏相互因應。鑒于社會化運營模式的獨特性，我們能夠通過績效管理落實社會化運營策略，故而有必要建立一套方便、全面、系統的原則與方法，以便監測基層公共文化設施社會化運營，使其達到預期目標。

目前，國內學者已經圍繞公共設施公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱“PPP”）的績效指標開展廣泛研究。王超等通過對PPP項目過程模塊分析提取出關鍵績效指標，根據指標內在邏輯關系建立PPP項目績效評價指標體系。[1]王玉梅等從PPP項目戰略目標出發，建立項目環境、利益各方滿意度、財務能力、內部控制管理、創新與成長性5個維度的平衡計分卡評價體系。[2]孫慧等在綜合考慮PPP項目中的獨立監管機構、私營機構、政府部門和社會公眾等利益目標的基礎上，提出了9個測量PPP項目績效的關鍵指標。[3]但如何兼顧基層公共文化設施社會化運營利益相關方目標的多樣性，使短期目標與長期目標完美結合在一起，實現政府監管與績效評價的有效銜接，還值得進一步研究。

平衡計分卡源于哈佛商學院教授羅伯特·S·卡普蘭和諾朗頓研究院的大衛·P·諾頓1990年所從事的“未來組織績效衡量方法”研究計劃，該計劃的目的在于找出超越傳統的以財務數據為主的績效評價模式，使組織的戰略能轉變為行動。[4]平衡計分卡作為管理的一種工具，在公共項目績效評價中廣泛運用，如周一春等應用平衡計分卡設計了環保PPP項目績效評價指標體系[5]；夏叢芳等利用平衡計分卡對水環境PPP項目進行績效審計評價[6]；蔣雯等基于平衡計分卡以鎮江市海綿城市建設PPP項目為例開展績效評價體系研究[7]；王建波等基于平衡計分卡對城市軌道PPP項目運營期進行績效評價[8]；左雪等基于平衡計分卡對智慧城市PPP項目進行績效評價研究。[9]但是，國內有關平衡計分卡在基層公共文化設施委托管理中的研究實例非常鮮見。筆者通過分析基層公共文化設施社會化運營特點，在分析平衡計分卡的可行性和優勢的基礎上，探討公共文化設施社會化運營項目績效評價指標體系的構建，以期全面、準確地評價公共文化設施社會化運營項目公共文化設施社會化運營績效。

二、平衡計分卡用于公共文化設施社會化運營績效管理的可行性

平衡計分卡是常見的績效考核方式之一，是從財務、客戶、內部運營、學習與成長4個角度，將組織的戰略落實為可操作的衡量指標和目標值的一種新型績效管理體系，在公共項目績效評估中廣泛運用。基層公共文化設施社會化運營具有長期性和復雜性，使用單一維度的評估，不能完全抓住社會化運營模式的本質，平衡計分卡從4個角度設計績效衡量指標，可用于基層公共文化設施社會化運營項目的績效評估，為項目提供有效運作所需的各種信息。

所有公共文化設施社會化運營項目的成功符合項目成功的標準，即其由兩個組成部分：產品成功和項目管理成功，產品的成功關注最終產品，而項目管理的成功則關注開發過程和活動（如時間、成本和質量）。[10]然而，由于基層公共文化設施社會化運營的長期性和復雜性，評估是復雜的，使用單一維度的絕對成本和時間評估，不能完全抓住社會化運營模式的本質。筆者認為，基層公共文化設施社會化運營，只有在公眾、政府、私營部門都有需求且都具備一定能力，以及滿足各自需求的情況下才能有效進行，在公共文化設施社會化運營績效評價體系中，僅通過對技術和財務績效的衡量，無法解決利益相關者滿意度等重要問題，將三方滿意度融入運營績效目標中，更能體現項目中公私雙方的“共贏”戰略。平衡計分卡正好滿足這些需求。平衡計分卡法主要從4個重要方面來觀察企業：財務角度、顧客角度、內部流程角度、學習與成長角度。平衡計分卡是一種整合的績效評價體系，一方面強調財務指標和非財務指標的平衡、長期和短期的平衡、眼前利益和長遠利益的平衡；另一方面則強調4個維度之間的驅動關系，通過學習與創新來優化內部流程，使顧客滿意。[11]

三、基層公共文化設施社會化運營的績效管理的構想

用平衡計分卡構建基層公共文化設施的績效考核模型時，需從其使命、社會化運行的目標出發，對顧客、財務、內部業務流程和員工學習與成長4個方面的維度進行轉換分析。

（一）基本架構

1．使命位于頂層

基層公共文化設施是由政府或其他社會組織為居民提供基本公共文化服務的物質載體和場所，其使命是以滿足公眾日益增長的文化需求，保障公民的文化權利以及為社會發展提供動力為導向的，這與商業設施以利潤為導向的特點進行了區分。2021年，文化和旅游部印發的《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出，我國公共文化服務布局重點是基層、農村公共文化服務的數量增加和質量提升，要求基本公共文化服務向品質化邁進，同時有更多特色化、個性化、多樣化的公共文化服務，這也是基層公共文化設施的社會使命，是統領其運行的最高目標，及其他各項指標的出發點和歸宿。

2．戰略目標是核心

Paul R.Niven認為，戰略貫穿于平衡計分卡之始終，把各個維度中不相干的因素聯結成一個有機整體。[12]“提升公共文化服務設施建設、管理和服務水平”是《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》的要求之一。《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出，在公共文化服務供給方式上，推動公共文化服務實現更加廣泛、深入的社會化發展，重點是引導和鼓勵更多社會力量參與公共文化服務，政府、市場、社會共同參與的公共文化服務格局進一步走向完善。基層公共文化設施社會化運營是公共文化供給側改革的一項實踐，其戰略目標是提升公共文化服務效能。平衡計分卡把文化服務效能提升戰略轉化為公共文化服務的數量和質量雙提升的目標，并用具體的評估手段和指標加以衡量。

3.利益相關方放在重要位置

基層公共文化設施以使命為導向，期待通過滿足居民的基本公共文化需求來實現其功能，因此服務對象維度被放在重要位置。基層公共文化設施運行需要多個利益相關方加入，只有滿足各自不同的需求，才能確保基層公共文化設施運行的可持續，需要對服務對象、政府部門及負責運行的私營部門的需求進行有效的整合與沖突的化解，并最終達成一致，為此要設置利益相關方的滿意度指標。

（二）維度分析

筆者采用平衡計分卡構建模型，從財務、顧客、內部流程、學習與成長4個角度出發，考慮基層公共文化設施社會化運營的使命和戰略目標，對原有4個維度進行轉化，提出從財務運作能力、內部管理、利益相關方滿意度、創新性與發展4個維度構建公共文化設施社會化運營階段績效考評要點（見表1）。

1.財務運作能力

公共文化設施社會化運營的資金，主要是來自市場補償、財政補貼和社會捐助。通常情況下，公共文化設施社會化運營項目對私營部門具有弱經濟性，政府為了吸引社會資本參與，需要給予適當的財政資金補貼。此外，政府部門在公共文化設施管理方面采取社會化運營模式，除了提升服務質量以外，降低財政壓力也是一項主要因素。政府通過特許授權經營的方式，允許運營方依托公共文化設施的空間及文化資源，在限定范圍內提供差異性收費服務獲得盈利。由于公共文化服務設施的文化方面產出的不確定性，使政府財政支持公共文化設施發展的資金有限，運營方的財務運作能力是衡量項目是否具有可持續性的重要因素，運營能力包括創收能力和獲得社會捐助能力。

2.內部管理

從內部管理維度來看，有關管理措施控制的指標，不僅可以幫助界定項目價值能否被有效提供（如設施開放），還有助于公私雙方跟蹤和解決進程中的問題，也有利于企業加強對各個運營層面的控制。公共文化設施社會化運營項目應考評政府部門監督與規范的角色，私營部門的專業人員投入、技術能力及資源利用情況、安全控制與管理以及內部流程的完善程度。基層公共文化設施作為居民活動場所，面對的公眾較多，因而對安全和風險的控制要求高于普通公共項目；基層公共文化設施公共文化服務功能指整合各類文化資源對公眾進行的各種類型的文化輸出，將各類文化資源導入，為公眾提供文化服務是影響績效的關鍵要素；內部流程完善有利于提升服務標準化，與服務質量、服務效率等績效；專業人員投入是確保設施運營質量的關鍵要素。

3.利益相關者滿意度

政府公共部門、私營部門和社會公眾作為利益相關方，其對公共文化設施社會化運營項目的滿意度至關重要。政府公共部門在制定文化產品內容，提供文化產品服務的過程中，應高度重視自身利益問題，其滿意度重點體現為與其利益相關的文化服務數量和質量，經濟性也是政府滿意度的考量。對于私營部門而言，雖然文化項目具有弱經濟性，但是卓越的文化項目則具有逆向折舊的特點，其在使用中，實體性功能可能會弱化，但其文化價值將不斷提升，表現為資產價值增值，私營部門因文化品牌影響力提升、獲得合理利潤。對于社會公眾而言，其滿意度體現在服務品質和數量上。公眾滿意是公共文化設施社會化運營合法性的主要來源，基層公共文化設施的文化影響依賴于受影響人群的偏好、能力、認知等因素，即便是權利上的非歧視、非排他，也會由于不同人群特點的差異，造成文化影響在人群間實際上的差異，形成服務上的公平而實際受益上的不平等格局，公眾滿意度調查需要考慮到公平性。公眾參與是提升公眾滿意度的重要指標。

4.創新與發展

創新能夠推動項目不斷完善，促進項目可持續發展，只有不斷創新、不斷適應發展，才能保證各個利益相關方獲得更多收益。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確指出，“推進公共文化服務與科技融合發展”，“加快推進公共文化服務數字化建設”，“靈活運用寬帶互聯網、移動互聯網、廣播電視網、衛星網絡等手段，拓寬公共文化資源傳輸渠道”。為了使文化資源品牌不斷升值，對政府公共部門和私營部門來說，應在加大科研投入的同時，注意對項目技術人才的培養，不斷提高項目技術人才的能力，以適應創新的需要。在發展過程中切不可冒進，應注意項目的可持續發展，從創新與發展角度出發要達到的目標是符合公平性、效果性，實現政府和企業的創新與發展。

從以上4個維度出發，進一步設計公共文化設施社會化運營項目不同維度下的績效考核要點，使其涵蓋項目的決策、實施和使用階段，便于對項目的各個階段進行及時考核和反饋。此外，該指標體系能對公共部門、私營部門及社會公眾均進行評估考核，是一個動態的、全面的考核體系。

（三）實踐應用

筆者運用上述績效考核要點，向北京市4家社會化運行的小微博物館收集了2022年1月1日—2022年12月30日的相關運行數據，根據所搜集的指標數據，梳理4家社會化運行的小微博物館績效表現（見表2）。4家社會化運行的小微博物館的績效各有亮點，A博物館表現為突出的市場開拓能力，大力開展法律允許的經營性活動，延展性收入大幅度增加后，反哺博物館公益活動，彌補了財政經費不足；B博物館在規范內部管理上下功夫，增加開放時間、完善內部制度、提升安全水平、擴大志愿者隊伍等，為其平穩運行打下了基礎；C博物館重視利益相關方的評價和反饋，獲得各級政府部門的肯定和支持；D博物館在提升人員素質方面加大投入，對活動策劃和講解兩個關鍵崗位人員持續開展培訓，提升了服務質量。4家小微博物館社會化運行雖各有特色，但還需針對各自的短板制定相應的發展規劃，實現平衡發展。對4家社會化運行的小微博物館進行績效考核，驗證了基于平衡計分卡的基層公共文化社會化運行績效指標對其發展具有指導意義。

相對于成千上萬的基層公共文化設施而言，筆者選擇的案例研究樣本數量還非常有限，結論需要慎重對待。將來可以在不同領域驗證本文的有關命題，尤其是大樣本的統計分析對于結論將十分有益。進一步，要繼續梳理基層公共文化設施社會化運營的績效表現及其影響因素，探討平衡計分卡在基層公共文化設施社會化運行績效管理實踐中的作用。

四、結語

目前，國內對公共文化設施社會化運營績效考核體系的研究尚處于起步階段，筆者利用公共文化設施的公共性與社會化運營“利益主體多樣性”雙重疊加的特征，設計了公共文化設施社會化運營績效指標體系，將建設“高品質”的基層公共文化服務的戰略目標轉化為社會化運營的共同奮斗目標，并以此為基礎，從財務運作能力、內部管理、利益相關方滿意度、創新與發展4個維度進行細化，分析了每個維度績效考核的要點。平衡計分卡構建的模型優勢明顯：簡便易操作，靈活性較高，實踐性較強。然而該模型也有不足，例如指標體系只形成一個基本框架過于粗疏、考核操作過程中在一定程度上仍舊依賴主觀判斷。因此，應用該模型時需依據公共文化設施社會化運營項目實際情況進一步細化和調整，方能更好地為我國公共文化設施社會化運營項目可持續發展服務。

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The Analysis of Balanced Scorecard in the Socialized Operation Performance of Grass-roots Public Cultural Facilities

Bai? Bo? ? Chen? Zhuo? ? Ding? Jiwei

（Beijing Academy of Science and Technology，Beijing，100089）

Abstract：In recent years，the social operation model has been applied more and more widely in the management of public cultural facilities，but there are few studies on the performance of social operation projects of public cultural facilities. The article analyzes the feasibility and advantages of using the balanced scorecard for the performance management of the socialized operation of public cultural facilities，and proposes to construct the key points of performance evaluation in the socialized operation stage of public cultural facilities from four dimensions：financial operation ability，internal management，stakeholder satisfaction，innovation and development，in order to provide references for the scientific management of socialized public cultural facilities projects.

Key words：Public cultural facilities；Socialized operation；Performance；Balanced score card