“結構—關系—權力”分析框架下社會工作督導成效及其提升路徑

紀文曉　林海波

關鍵詞：社會工作督導模式；社會工作督導成效；結構—關系—權力

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）04-0065-13

近年來，為了促進政府職能轉變、提升社會治理水平，政府購買社會工作服務快速發展，購買項目資金量逐年增加。筆者于2017—2020年通過調研了解到，Z市政府購買社會工作服務項目的資金量已從2016年底的500萬元增長至2020年底的6 000萬元，增長速度迅猛。①而隨著政府購買社會工作服務的快速發展，社會工作督導已經成為確保社會工作服務質量、提升服務水平的重要機制之一。

雖然中國社會工作督導研究呈上升趨勢，但仍存在研究數量少、缺乏本土語境下的經驗研究和質性研究等不足。[1]因此，筆者擬采用質性研究方法分析Z市社會工作督導模式，并以“結構—關系—權力”分析框架探討社會工作督導成效的影響因素，這既有理論價值，也有現實意義。基于既有研究的不足和督導實踐的需要，本文的研究主題為“如何更好地實現社會工作督導成效”，具體有三個問題。Z市的社會工作督導成效的現狀是怎樣的？影響社會工作督導成效的因素有哪些？Z市目前的社會工作督導模式對本土社會工作督導理論有何貢獻？

一、文獻綜述與分析框架

Kadushin和Harkness在《社會工作百科全書》中提出，督導是社會工作專業的一種傳統方法，通過這種方法把社會工作的知識和技術，由訓練有素的、經驗豐富的督導者傳授給督導對象或實習生。[2]241童敏和史天琪認為，在中國本土語境下，社會工作督導是以項目為本，通過整合項目任務執行的功能督導、項目經驗學習的成長督導以及項目服務處境的反身督導來促進督導對象的服務自覺和自決能力。[3]與之相對應，童敏認為督導則需要承擔專業服務的設計者、專業服務需要的轉化者、日常專業服務的指導者以及專業服務的培訓者四種基本角色。[4]Kadushin認為，督導主要發揮行政、教育和支持三種功能，[5]Payne和Shulman認為，這三種功能需要相互平衡、協調和補充，三者相輔相成、不可或缺。[6-7]但王芳和王敏卻發現，在中國本土社會工作督導的具體實踐中，督導功能的發揮往往存在均衡性不足、行政功能代替教育功能、行政功能影響支持功能等問題，[8]姚進忠認為，這種不足甚至會影響專業認同的形成和專業問題的解決。[9]

在督導模式方面，1974年Kadushin所提出社會工作督導的行政、教育、支持功能，是論述社會工作督導功能的經典之作，也是分析督導模式的傳統模型。[10]之后，學術界圍繞“社會工作督導模式如何改革”的學理爭論向兩個方向展開。第一種是沿用新管理主義的權力模型，其基本命題是“社會工作督導者的權威來源于所在機構的行政職位或能力”，包含制裁模型和勝任力模型。以Kadushin為代表所提出的制裁模型是注重行政維度的督導模式，[2]241而以Muson為代表所提出的勝任力模型則認為“社會工作督導者的權威來源于知識和實踐技能”，是強調專業維度的督導模式。[11]第二種以ODonoghue為代表所提出的協作模型，其基本命題是“多元督導主體需要跨越機構的邊界，實現督導協作”，即將督導的行政職能與專業實踐分離，通過發揮不同督導主體的優勢為社會工作者提供督導服務。[12]在中國，社會工作學界歸納總結出了不同的督導模式。

張洪英提出多元動態脈絡下中國社會工作（實習）督導模式。[13]陳錦棠提出六種督導實務模型，分別是管理模型、保姆在側模型、現場督導模型、對話模型、經典模型和關懷模型。[14]楊慧和楊森提出，中國社會工作督導模式的發展應以制度化為導向，整合現行制度化與非制度化模式的優勢，進行標準化建設。[15]廖其能和張和清提出強調文化敏感和扎根社區社會工作的協同督導模式。[16]呂新萍提出增能取向的社會工作督導模式。[17]黃耀明發現，不同城市探索出了不同的督導模式，如上海市形成的“實習督導+實務督導”模式、福建省廈門市形成的“內部督導+外部督導”模式以及珠三角地區探索出的“香港資深督導+內地督導徒弟”模式。[18]

在督導成效影響因素方面，既有研究主要有三類。其一，微觀層面的研究。從督導關系來看，謝敏以廣東省社會工作實踐為例，提出社會工作督導成效深受督導者與被督導者之間契合狀態的影響。[19]Storm認為，同被督導者建立一種能夠保持建設性、體貼和關懷的關系，對于達致良好的督導效果十分重要。[20]從督導權力來看，Caras和Sandu認為，督導者權力的正常使用有利于督導者采取家長式的督導模式來提升督導成效。[21]其二，宏觀層面的研究。Kadushin認為，督導環境以及深層次的社會、組織、文化、專業和實踐等是影響督導成效的重要因素。[5]其三，微觀和宏觀層面結合的研究。童敏和史天琪指出，督導發揮的成效已經超越了督導與被督導者之間的二元互動，還涉及服務對象、機構以及項目出資方和項目合作方等多方面的相互作用，作為提升專業服務品質的保障，需要從系統的、多層面的角度考慮如何使督導成效最大化。[22]陳鋒和侯同佳認為，在本土情景下，多數社會工作機構的運營資金主要來自政府購買服務項目，政府作為項目出資方會在宏觀層面上對社會工作督導成效產生影響。[23]

本文擬以Z市社會工作督導模式為例，結合“結構—關系—權力”分析框架和Kadushin提出的社會工作督導成效三種表現（即教育、行政、支持三種督導功能）[2]241，對Z市社會工作督導成效及其提升路徑進行探析，具體如圖1所示。其中“結構”是指會對社會工作督導服務的運行產生影響和制約的外在宏觀制度或者規則。吉登斯致力于超越個體與社會、行動與結構的二元對立， 提出了結構二重性理論。他認為，社會結構既是由人類行動建構起來的， 同時又是行動者依賴的內在因素和外在條件， 即規則和資源。[24]“關系”是指在“項目購買”作為各地方政府普遍采取的社會工作服務推行方式的背景下產生的利益相關者之間的關系。“權力”是指韋伯提出的法理權威，法理權威是依據民眾所認可和接受的公正程序而得到合法性基礎。其特點包括活動皆有定規、職能權限明確、組織上下有序、成員經專職培訓、官員不擁有生產資料以及活動皆有文檔記錄。[25]

二、案例情況與研究設計

（一） Z市社會工作督導案例情況

1. 社會工作督導模式的發展歷程

筆者于2017—2020年在Z市調研了解到，近年來，Z市社會工作機構發展水平不同，并且初創期的社會工作機構呈增加的趨勢。2017年Z市民辦社會工作服務機構有70家，2018年增至83家，2019年增至102家，2020年超過了120家。Z市社會工作的發展已經度過了萌芽期和初步發展階段，進入快速發展階段。截至2020年，Z市的一線社會工作者共有1 500余名，而市級社會工作督導人才有98名，市級督導與一線社會工作者配比約為1︰15。

隨著Z市社會工作的快速推進，社會工作督導模式也在不斷發展。2016年Z市J區啟動了首批督導人才培養，20名培養對象進入培養期。2017年該批培養對象以見習督導的身份開始嘗試開展督導服務。自此Z市告別了督導全部從先進地區和高校引進的狀態，同時開啟了各種督導模式的探索。J區首批區級督導的培養填補了Z市本土社會工作督導培養工作的空白。

2017年1月，Z市Q區首次面向全國具有社會工作服務資質的社會組織，公開購買了綜合社會工作服務、社會組織發展監管和特定群體服務三大類社會工作服務項目。其中，政府購買社會工作督導評估項目由深圳市龍華區L社會工作服務中心承接，為項目提供外部督導的有中國香港特區注冊社會工作者及資深督導、深圳市社會工作資深督導等。同年6月，Q區社會組織服務發展中心承接該區的社會工作督導項目，為其提供專業培訓、定期督導、第三方機構專業評估等服務，該項目的外部督導包括高校教師、本土資深社會工作者和機構管理人才等。

為加快推動社會工作發展，2018年Z市啟動了“百名督導”培養工程，首批培養了24名市級督導。同年，Z市S局購買的社會工作督導項目由Z市社會工作協會承接。該項目在聘請高校教師作為外部督導的同時，還從24名市級督導中聘任18名人員擔任外部督導，為各社會工作項目及崗位提供專業支持。由此開始，Z市的社會工作督導出現多個層次。

2018年6月，Z市E機構進行了內部督導選拔，共選出10人作為內部儲備見習督導，而機構已有的3名內部督導中有1人同時是Z市首批市級督導之一。2018年9月，Z市J區的C機構有5名內部督導入選區級督導。Z市堅持“從一線選拔”“理論與實務相結合”的原則。筆者于2023年回訪時了解到，截至2022年，Z市共培育出134名市級督導，這些督導可以受聘為機構內部督導以及機構外部督導。因此，Z市C機構和E機構的內部督導存在市級督導、區級督導和機構內部督導等多個層次。Z市社會工作督導模式發展歷程如圖2所示。

2. 社會工作督導的人員構成

Z市的社會工作督導人員有四類。第一類是高校社會工作專業教師（以下稱高校督導），其一般是由機構出資聘請，少數則是由政府購買督導項目出資。第二類是社會工作發展較好地區的有經驗的社會工作者或督導（以下稱外地督導），其一般也是由機構出資聘請，少數則是由政府購買督導項目出資。以上兩類均來自機構外部，均是外部督導。第三類是經市政府或區政府出資培養和考核而獲得督導資質的本土資深社會工作者（以下稱行業督導），其屬于內部行業督導還是外部行業督導，取決于其督導對象是本機構還是其他機構的社會工作者。外部行業督導中有很大一部分是政府通過購買社會工作督導項目形式所進行的制度性安排，并且均為跨機構交叉督導，其費用由督導項目承擔。內部行業督導則是指機構內部聘用行業督導開展工作，其費用由機構自己承擔。第四類是機構內部選拔、培養的督導（以下稱內部督導），其費用由機構承擔。

3. 社會工作督導模式的分類

筆者依據督導層次和督導來源將Z市的督導模式分為兩種，如圖3所示。第一種是跨機構督導模式。該模式同時存在內部督導和外部督導，且二者均至少存在一個層次。內部督導包含機構內部督導和內部行業督導兩種層次，外部督導包含高校督導或外地督導和外部行業督導等層次。在該模式中，因為內部督導在經驗、技巧及能力方面有所欠缺，所以外部督導，尤其是高校督導或者外地督導能夠很好地發揮補充和支持作用。第二種是機構內多層督導模式。該模式一般采用“機構內部督導+內部行業督導”的搭配，其督導服務的開展更多地由機構內部督導承擔，內部行業督導更加側重于對機構內部督導的培養。該模式對于內部行業督導的要求比較高，其更多地運用在行業督導人員配備、督導體系建設、服務體系建設、管理體系建設均較為成熟的機構。

（二） 研究設計

本研究運用質性研究方法，于2017—2020年在Z市開展調研訪談。筆者因工作緣故，以高校外部督導的身份參與了Z市S局、J區、Q區以及部分社會工作機構的督導工作，有機會縱覽Z市社會工作督導的不同模式。同時，通過“目的性抽樣”的方法，對Z市9名督導進行每人30—45分鐘的線上訪談。訪談對象主要在社區服務、兒童福利、社會援助和社會照顧等領域開展督導工作，基本情況如表1所示。訪談的問題都是結構化和開放式的，主要包括督導現狀、督導作用發揮、跨機構督導優劣勢和督導發展等。

在獲取大量訪談文本后，筆者使用ATLAS.ti（9）軟件來分析研究材料，以逐字編碼的方式對材料進行整理，并提取相關研究主題。ATLAS.ti是一款適用于多種形式數據的分析軟件，可以同時分析和處理多個文本文檔 （如Word或PDF文件） 、圖片、音頻、視頻等數據。[26]使用該軟件能夠幫助研究者發現研究主題，對提高定性研究的科學性和規范性有很大的作用。[27]

三、社會工作督導成效的現狀

如前文所述，社會工作督導成效表現在其教育功能、行政功能和支持功能的發揮上，因此，筆者從這三個督導功能的發揮現狀來分析Z市社會工作督導成效的現狀。為了便于展示，筆者在剔除訪談資料中個別出現頻次較低且與主題無關的編碼之后，繪制出編碼文件交互情況（見表2）。通過分析發現，在跨機構督導模式中，社會工作督導的支持功能發揮較為顯著，教育功能和行政功能發揮受限，而在機構內多層督導模式中，社會工作督導的行政功能發揮較為顯著，教育功能和支持功能發揮受限。

（一） 在跨機構督導模式中督導功能的發揮現狀

1. 支持功能較為突出

社會工作是一項需要情感投入的工作，社會工作者要尊重和接納服務對象，但其在實際工作中也會遭遇波折，因為來自不同方面的質疑而受到壓力并產生焦慮等負面情緒。因此，督導需要讓社會工作者感受到“足夠的支持”，即為其提供有效的情緒支持，提升其自我價值感，賦予其繼續前行的力量。

由表2可知，相較于“外部督導的教育功能”和“外部督導的行政功能”，“外部督導的支持功能”編碼次數最多，共14次。由此可見，在跨機構督導模式中督導的支持功能得到了發揮。這是由于外部督導的存在不僅僅給予了社會工作者內化不同知識的機會，也為其提供了表達自己的另一種渠道。

我個人更傾向于把跨機構督導稱為顧問，這種顧問身份能從宏觀和外部的角度給予社會工作者支持和幫助。（訪談對象1）

這樣的方式能讓社會工作者有更多的渠道去表達自己的感受。比如，一線社會工作者遇到工作安排或職業發展等方面的問題，有的問題他覺得不適合與外部督導溝通，就會向內部督導反映，反之，有的問題他們就只會與外部督導溝通。（訪談對象6）

2. 教育和行政功能發揮受限

在教育功能發揮方面，內部督導可能因工作經驗、技巧及能力等方面有所欠缺，其自身能提供的使社會工作者受益的督導服務可能會比較少。外部督導的教育功能雖然能夠得到一定程度的發揮，但是很難保障外部督導服務的高品質和系統性。在每月僅開展一次督導服務的背景下，會出現外部督導對其督導對象的情況了解不全面、督導內容碎片化且不連續等問題，這使得社會工作者能力提升緩慢，社會工作督導成效受限。

以我自己的督導經歷來說，我這個月督導的是一個問題，下個月又面臨一個新的問題，每個月的督導工作就是我問你答的狀態，非常碎片化。整年來看，每個月的督導工作之間缺乏連續性和邏輯性。（訪談對象7）

需要特別指出的是，機構若聘請高校教師或社會工作發展較好地區的有經驗的社會工作者或督導擔任外部督導，由于受資金限制，其能夠聘請到的督導就較少，每位督導面對的一線社會工作者就較多。這些外部督導的時間和精力有限，無法完全關注其所督導的社會工作者，也很難做到全程陪伴，督導服務的針對性和深度也會有所欠缺，所以這些外部督導更多地是在擔任顧問角色。同時，若外部督導來自于高校，相對于一直從事一線實務的社會工作者來說，其缺乏實務經驗，則其提供的督導服務就會缺少實用性。

我后期做督導有點像顧問了，沒有很好地履行督導的陪伴職責，而更多是回答社會工作者疑問的問答式履職。（訪談對象2）

在行政功能方面，內部督導發揮功能的效果相對較好，而外部督導因其身份的外部特性未被賦予行政權力，也就很難實現行政功能。而在行政功能難以實現的情況下，外部督導的教育功能就需要借助內部督導或機構的力量來實現，其溝通協調成本高并且具有延后性，導致外部督導的整體功能難以得到很好的發揮。另外，由于機構不同，在管理、制度、工作流程等方面會存在一定差異性，外部督導的很多工作經驗可能無法普遍適用。

（二） 在機構內多層督導模式中督導功能的發揮現狀

1. 行政功能較為突出

在行政功能發揮方面，多層的內部督導有不同的分工和權力范圍，并且多數督導也兼任機構管理層面的職務，所以在解決機構的行政問題方面效果較好。

我一周有6天的時間在處理各種各樣的行政管理問題，沒有辦法去做實務。我在（內部）項目上已經投入一年多的時間，但是最多只有不到20%的精力能放到督導服務上，80%甚至更多的精力都放在了行政管理上。（訪談對象1）

我在機構內除了做督導之外，還擔任副總干事。在解決機構的行政問題時，就不是通過督導身份去協調，而是用副總干事的身份去完成。（訪談對象4）

2. 教育和支持功能發揮受限

在教育功能發揮方面，機構內多層督導模式沒有外部督導力量的介入。該模式對內部督導提出了更高的能力要求，因此，初創期或者內部督導資源稀缺的機構很少使用該模式，而中大型機構則較多采用該模式。同時，采用該模式還需要關注兩點。一是督導的匹配度問題，機構僅從內部能否為社會工作者配備在服務領域和服務經驗上均高度匹配的內部督導。二是內部督導的繼續教育問題，內部督導需要不斷提升自我能力，才能滿足社會工作者職業發展的各種需求。

關于匹配度的問題，我曾經遇到過一個來做黨群工作的督導。由于他之前擔任的是其他領域的督導，沒有任何黨群工作的經歷和經驗，社會工作者提了好多問題，他都沒辦法解答。所以，在選擇（內部）督導時，一定要確定對方具有相關領域的工作經驗。（訪談對象7）

在支持功能發揮方面，因為督導與社會工作者同屬于一個機構，沒有保密性限制等問題，所以社會工作者與督導溝通更加順暢。但同時表達渠道也相應減少，一些涉及機構內部管理以及督導自身的問題就難以發現，或發現后難以處理。

綜上所述，在跨機構督導和機構內多層督導這兩種模式中，督導支持功能和行政功能的發揮各有側重，但教育功能的發揮均受到一定限制，難以有效發揮作用。

四、社會工作督導成效受限的成因分析

（一） 結構視角：機制不完善造成“多頭督導”困境

2018年3月13日，Z市出臺的《關于推進全市社會工作督導人才隊伍建設的意見》涵蓋社會工作督導人才選拔培養、使用和激勵評價等，同時要求機構健全完善內部督導制度，各縣（市、區）加快推進社會工作督導隊伍建設，并建立市級社會工作督導人才庫。2019年1月1日出臺的《Z市政府購買社會工作服務資金管理暫行辦法》規定，政府購買服務經費中，須有3%—4%用于聘請具有社會工作專業督導能力的人員對項目的規范實施開展專業督導，支付項目工作人員參加各類培訓所需費用，以及志愿者培訓費用等。

在以上兩個文件指引下，Z市出現了市級或區級的行業督導、機構內部督導、外地督導或高校督導同時督導一個項目的情況。因此，社會工作者不得不面臨“多頭督導”的困境，這也是督導訪談中被高度提及的督導現狀，如上文表2所示，“多頭督導”編碼出現次數高達30次。在這種情況下，雖然社會工作者能夠吸收多方督導的知識和經驗，有更多渠道去表達需求，但是卻因為沒有相應制度對各方督導的職責進行規范而出現了一些問題。從圖4的“編碼關系”可知，與“多頭督導”關聯度最高的編碼為“內外部督導配合欠佳”和“督導資源浪費”等。

1. 各方督導的配合普遍欠佳

多方服務需要各方保持良好的溝通及明確的分工與合作，但各方督導在分工和配合方面普遍不理想，尤其是內外部督導之間，有的甚至從沒有聯系過。各方督導都以自己的工作思路“各自為政”，存在“一題多督”的情況。這不僅對社會工作者和督導之間的關系不利，同時也在一定程度上造成了資源浪費。

我們真的很難劃分外部督導和內部督導的職責關系。（訪談對象2）

內部督導比外部督導多了一些行政工作，除了行政職能之外，其職責與外部督導區別也不大，他們之間并沒有很清晰的分工。（訪談對象8）

內部督導和外部督導缺少聯合，雙方職責分工不明確。有的內外部督導可能通過電話互相了解之后，確定一些簡單的職能分工，比如一方主要負責項目團隊的專業能力提升，而另一方負責行政支持工作。即使是兩位督導協商之后，其共同開展督導工作也會出現主次之分，比如在督導過程中一位督導主講，另一位督導處于附屬地位，沒有發揮出相應的作用。但是這種協商后共同開展督導工作的情況也比較少，甚至還有內外部督導完全沒有見過面或者沒有任何聯系的情況。（訪談對象9）

2. 督導之間意見沖突讓社會工作者無所適從

各方督導因為自身知識結構、經驗和督導風格不同，其給予社會工作者的服務和建議等也有不同，有的甚至大相徑庭，致使社會工作者徘徊在各方督導的意見之間而無所適從。

項目執行方一直強調要內外部督導聯合，但是在聯合過程中會出現問題。比如，兩位督導的風格完全不一樣或者對某一件事情的意見相左，其提出的方法和建議就完全不一樣，這就使社會工作者很迷茫，覺得兩位督導都難以信任。（訪談對象3）

3. 個別督導“消極應對”，督導質量難以保障

因為有多方督導，所以會出現個別督導消極應對、敷衍了事的情況。這樣的督導不僅沒有給社會工作者提供實際的幫助和支持，反而還損害了督導在其心中的形象，使其對一些督導喪失信心。

大家在做外部督導時都總結出了自己的生存法則。我的原則是內強外弱。如果內部督導能力強，就傾向于以內部督導為主，而我只是做好輔助工作。如果內部督導能力不足，我作為外部督導就會承擔起主要工作。（訪談對象4）

督導人才的能力參差不齊，有的督導責任心不強，與督導對象見面很少，也沒有很好地回應一線社會工作者的督導需求。（訪談對象9）

我們在督導過程中經常會遇到一些問題，如果項目團隊自身沒有提出相應的督導需求，那么這次的督導工作可能就應付過去了。（訪談對象9）

（二） 關系視角：利益相關者之間的非協調性

根據筆者的參與式觀察，不管是跨機構督導模式還是機構內多層督導模式，都形成了以社會工作者為中心的利益相關者，包括督導、社會工作機構、用人單位和政府。“利益非協調性”是Z市社會工作督導中存在的現象，因此也成為圖4中的高頻次編碼之一。

1. 利益相關者之間的沖突

社會工作者面臨著社會工作督導服務碎片化、社會工作機構管理組織化、政府服務治理指標化和用人單位日常管理行政化帶來的現實困境與壓力。督導承擔著社會工作專業化和職業化的責任。社會工作機構面臨著政府購買服務機制、第三方評估機制、用人單位評價機制和服務競爭機制的制度困境。用人單位面臨著服務特色化、亮點化和品牌化的行政壓力。政府面臨著社會服務效益化和人才隊伍專業化的挑戰。各利益相關者在政府購買社會工作服務這一制度下結合在一起，當各方力量相互作用時就會產生沖突。

2. 利益相關者的不一致

各利益相關者在彼此互動中可能產生非協調性關系，其對于督導工作會產生不同期待。機構內多層督導模式存在督導力量內生性不足的問題，而跨機構督導模式則存在嵌入性督導力量薄弱的現象。在“工具性互惠”關系下，政府期望社會工作機構發揮專業優勢，社會工作機構期望與政府建立持續的良好合作關系，用人單位期望社會工作者融入社區。但現實情況卻是社會工作機構專業性不足、政府與社會工作機構合作存在不確定性、用人單位與社會工作機構的理念不一致，這種情況導致社會工作服務的目標、內容和形式等在各利益相關者之間壓力下不斷妥協和調整。而督導作為社會工作者的重要支持力量，也因這些不一致的壓力而使其工作難以達到理想狀態。

我最大的感受是督導工作很需要用人單位的認可與支持。比方說，我去給其他項目做督導，用人單位如果不知道或者不支持，甚至把這項工作當成一個累贅，那么督導工作的效果也就不好。（訪談對象3）

我覺得督導工作得到用人單位的重視很重要。我們覺得督導工作很重要，但是很多人并不了解督導的工作性質，甚至連督導是干什么的都不知道。（訪談對象5）

3. 不同督導模式下督導情況的不均衡

這主要表現在外部督導與內部督導的專業能力、服務頻次、服務內容、服務理念和服務質量等方面不均衡。機構內多層督導模式下的督導更多是通過在崗位上的后期學習而培養出來的，可以很好地傳承“老帶新”的互助文化，但缺乏系統性督導訓練。而在跨機構多層督導模式中，雖然部分督導接受過專業化、系統化的督導訓練，有利于社會工作者的專業成長，但督導缺乏對社會工作者所在機構的文化、環境等方面的深入了解。此外，在實際的督導服務中，即便是相同的督導也會根據項目和社會工作者的實際情況不同而在角色認知、角色定位、合作方式和服務態度等多方面表現出較大差異。

要根據社會工作者和項目的不同情況來發揮督導角色的作用。（訪談對象6）

我的督導風格其實也會根據督導對象的情況而變化。如果對方是內部人員，那么我可能就是有要求，有回應。如果對方是外部人員，我可能就會無要求，有回應。（訪談對象7）

行政、教育和支持功能在我們的督導過程中得到了一定的發揮，但是在面對不同對象或項目時，這三種角色的作用發揮程度不一樣。（訪談對象9）

綜上所述，Z市不同模式下的社會工作督導，在注重社會工作者個人成長、社會工作服務質量提升和自身督導能力提升的情況下，同時面臨著利益相關者之間的沖突和壓力，導致以社會工作者為中心的系統各部分之間存在非協調性，如圖5所示。

（三） 權力視角：“金字塔”式權力結構

在對政府購買的社會工作督導項目的權力運作分析中，筆者發現Z市社會工作督導模式存在著“金字塔”式權力結構。該權力結構認為權力主要來源于社會工作機構。盡管并非所有的權力都是制度化的，但大的權力只存在于社會工作機構的職位之中。這使得督導在發揮督導功能時，向直系上級領導負責的動機遠大于向社會工作者群體負責的動機。由筆者的訪談得知，跨機構督導模式和機構內多層督導模式下的督導權力來源于聘用督導的社會工作機構或者第三方社會組織。Z市社會工作督導項目權力運作機制如圖6所示。

機構內多層督導模式下內部督導的權力主要來源于社會工作機構。同時，依據社會工作機構內部的行政架構，內部督導在不同機構可能擁有不同的權力。督導普遍擁有的權力包括服務設計和服務內容調整權、社會工作服務監管權和對社會工作者的評價權等，但僅從督導角色來看，其并不完全具備招聘、人事調動和財務等權力，這些方面的調整仍需要通過向職能部門建議和反饋才能實現。然而，如果督導同時擔任社會工作機構的副總干事，則會同時擁有機構規劃制定參與權、人事調動等權力，因此能夠更好地發揮督導的行政功能。在“金字塔”式的權力結構影響下，出于向上級領導負責的動機，內部督導在開展工作時會將督導的工作內容與社會工作機構現階段的工作部署相結合。比如，在社會工作項目結項時，督導需要參與撰寫招標書。在社會工作項目評估時，督導需要開展預評估。某些機構甚至更多地將內部督導定位在行政管理層面，安排了許多行政工作，而忽略督導的教育功能和支持功能。

單從督導身份來說，內部督導的權力其實很少。絕大部分機構內部管理權限還是由各個部門承擔。很少有機構直接賦予督導人事和財務等方面的權力。督導的權力更多體現在專業指導、文書批閱和項目規劃等方面。機構內部督導與權力的斷層會帶來很多麻煩。督導本身沒有太大權力，當其在機構行使一些行政權力時，必須借助機構內部權力管理結構去行使。比如，我除了在機構內部擔任督導之外，還擔任了副總干事，在解決行政方面的問題時，并不是通過督導的身份而是用副總干事的身份去完成的。（訪談對象4）

跨機構督導模式下外部督導的權力主要來源于政府制度的強制安排，外部督導在執行督導權力時會面臨社會工作機構和社會工作者的不認可。一方面，社會工作機構并沒有給予外部督導任何權力。另一方面，政府或第三方組織并沒有給予社會工作機構任用和評價督導的權力。在這樣的情況下，外部督導更多地執行社會工作服務監管權和建議權等“軟”權力，其服務內容調整權、對社會工作者的評價權以及人事調動權和社會工作機構內部規劃知情權是缺失的。這些權力的缺失進一步導致外部督導基本僅能依靠“專業權威”和“人格魅力”來推進督導建議的執行，其效果可想而知。而第三方社會組織即社會工作督導項目的承接方對外部督導行使監督權。由此可見，不管是督導、社會工作機構和社會工作者還是用人單位，在整個社會工作督導項目運作中的參與權是缺失的。

（外部督導）沒有權力強制要求督導對象去做一些事情。如果作為內部督導，我的要求會比較多，希望一線社會工作者能夠按照我的想法和節奏去完成工作。但這樣也會給其帶來很大壓力，需要把握好分寸。（訪談對象5）

我作為外部督導介入到其他機構的督導工作的劣勢就是行政支持相對比較弱，話語權比較弱，面對問題時只能給一些建議，很難去解決。（訪談對象7）

外部督導對項目的了解程度肯定沒有內部督導那么深。現在我在擔任東區一個項目的外部督導，我督導的頻率頂多就是一個月一次，有時甚至一個月去一次都確保不了。每次去花費四五個小時的時間，大概了解一下一線社會工作者的工作情況、心理狀況、職業倦怠感及其在機構內部的職業晉升規劃等方面。要把這些情況都了解清楚是比較困難的，所以，外部督導對現實情況的了解不如內部督導。（訪談對象8）

制度是權力結構和權力關系的產物，同時制度又影響權力結構和權力關系的形成，行為和制度深受社會關系的限制。綜上所述，Z市社會工作督導形成了具有本土特色的社會工作督導模式。該模式的運作受到了外在宏觀制度、利益相關者之間的關系和法理權威的影響，具體如圖7所示。

（四） 督導功能受限：結構、關系與權力三個方面的制衡

筆者通過對訪談資料的分析得出，督導教育功能發揮受限主要源于外在的宏觀制度、利益相關者之間的關系以及法理權威三個方面的制衡，進而導致內外部督導服務邊界問題。

一方面，外部督導變成了政府、用人單位、社會工作者和社會工作機構之間的傳話筒角色。從結構層面來分析，政府從制度層面推動社會工作督導模式的生成，在加強專業支持力量的同時，使得社會工作機構專業自主性的發展受到限制。并且由于存在制度性安排的外部督導，機構在選拔、培養、使用內部督導方面的動力大大降低，這在一定程度上影響了內部督導體系建立和完善的進度。同時，政府在購買督導服務時為督導增加了一個監督者的角色，這在一定程度上又影響了機構與督導、社會工作者與督導的關系，使督導面對許多兩難的倫理困境而左右為難。從關系層面來分析，各利益相關者之間存在非協調性的關系，對督導的認知水平、支持力度以及服務方面存在不同的期待。這種非協調的關系也影響著督導教育功能的發揮以及督導服務目標和服務內容的實現。從權力層面來分析，外部督導職責不清、權力不明。外部督導的權力由督導項目組賦予，社會工作機構和用人單位并不清楚外部督導的職責，也并未對其進行授權，所以在對外部督導反饋的意見重視程度及推動事情解決的力度把控上均易出現問題，關系界限不清楚。社會工作機構內外部督導之間的服務邊界由各機構自行決定，但目前各機構內部督導管理制度尚在完善階段，導致外部督導在工作中束手束腳，生怕越權導致督導對象左右為難。爭取做好教育與支持服務而不要涉及行政管理，成為了外部督導的自我保護行為。

另一方面，內部督導變成了行政管理者的角色。內部督導的服務邊界和服務內容多由社會工作機構的管理制度和工作流程來規定，其更多是從機構利益的視角進行規范管理。這造成內部督導很多時候站在了機構一方對社會工作者實施管理，從而淡化或者失去了督導的教育和支持功能。

五、社會工作督導成效的提升路徑

社會工作督導成效不顯著不僅源于外在結構制度的制約、利益相關者之間的關系糾葛，還源于授權機制的缺乏。筆者認為，要有效提升社會工作督導成效，需要采取三類措施。

（一） 優化社會結構：建立督導模式運作的保障制度

在結構層面上，建議完善督導、社會工作機構和社會工作者等相關主體充分參與及理性表達的制度。一方面，完善政府主導的自上而下的外生性制度，如《社會工作督導項目運作制度》、《社會工作督導評估機制》和《內外部督導工作指引》，確立政策依據，劃分責任主體。另一方面，各利益相關方在互動過程中，完善自下而上產生的內生性制度，如《社會工作督導項目利益相關方溝通機制》、《社會工作督導權力與義務》和《社會工作督導的監督制度》，促進各利益相關方在結構、關系、權力三方面的均衡發展。需要注意的是，政府、社會工作機構及各利益相關方在各自為主的制度設計中，要充分考慮制度之間的相互銜接，避免制度之間的沖突，以免在執行中出現新的問題。

在此過程中，應科學定位各級督導的角色，制定相互支持并且分工明確的責任以及義務體系，減少行政色彩，保證不同主體之間的專業獨立。與此同時，應積極打造專業共同體來回應專業需求，通過不同主體視角下的專業討論，實現彼此的認同與知識輸送，從而形成互相支持、互為主體的協同網絡，發揮網絡樞紐作用，提高工作成效。

（二） 平衡共生：增進利益相關者的協調互助性

在關系層面上，各主體之間情感互動虛化、互助力量薄弱是造成難以處理好利益相關者關系的一項重要原因。第一，可以搭建利益相關者的聯席會議平臺，提供沖突雙方表達意見和感受的機會，找尋利益共同點，求同存異。第二，在內外部督導之間建立支持系統，通過朋輩學習工作坊、實地參訪等形式，促進內外部督導服務質量的平衡性與一致性。第三，提升社會工作者的話語權，在各部分協調發展時，充分發揮社會工作者的主觀能動性，引導參與社會工作機構核心工作。第四，整合督導資源進行再分配，將內外部督導進行優勢互補，助力社會工作者的成長。建議社會工作者在面臨各方壓力的同時，善于發現并整合內外部督導資源，與內外部督導保持及時有效的溝通，通過集體督導或者個別督導，充分表達自己的意見，與督導攜手找到解決方法。第五，督導應大力發揮“傳、幫、帶”的示范作用，在督導過程中將社會工作的使命感以及責任感傳遞給社會工作者，實現社會性重塑。

（三） 參與賦權：多元中心權力結構

在權力層面上，構建多元中心的權力結構。第一，充分給予督導行政權力。督導并不是一個單向的作為社會工作者的督導者角色，而是一個承上啟下、鏈接內外的關鍵角色。具有行政權力的督導更能在社會工作專業化中發揮重要作用。因此，需要授予督導在機構決策層的投票權、話語權和外事權，使其能夠代表機構聯動不同部門，從而克服一些結構性的瓶頸問題。授予督導財務決策權和人事獎懲權，使其能夠解決內部行政問題。第二，充分給予社會工作機構專業自主權和督導的選擇使用權。一方面，沒有專業自主性的社會工作機構會形成對外依賴，依賴于外部第三方機構的評估，依賴于政府對其服務質量的控制，而進一步失去了專業自主性。而擁有專業自主性的社會工作機構才能培育內部的督導人才，設置清晰的督導崗位和職責，提升機構內部的服務質量，從而有助于提升機構的公信力。另一方面，只有充分給予社會工作機構對外部督導的選擇使用權，從社會工作機構的需求本身出發，才能更好地提升社會工作機構的專業性。第三，充分給予用人單位和社會工作者對督導的評價權以及對督導項目的知情權，使其充分參與到督導的監測評估和成效評估當中，并對社會工作督導項目具有充分的知情權。第四，充分給予督導項目承接方監管評估權。這樣不僅可以保障督導的服務質量，而且可以提升督導的服務水平，更有助于使利益相關者充分參與到社會工作督導項目的決策當中。

六、結束語

通過分析Z市社會工作督導模式的成效，筆者發現需要進一步反思四個問題。

第一，在中國社會工作發展中，要認識到具有一定理論指導的實踐在建構中國社會工作模式中的作用。[28]接受過正規社會工作專業教育訓練的群體在社會工作督導隊伍建設中不可缺少。社會工作專業服務需要依托于社會服務體制、社會福利制度。接受過正規社會工作專業教育訓練的群體在政策建議、制度建構、制度倡導等方面的功能不可替代，同時其在理論引領、制度建構、理論建構反思等方面也面臨新的要求和挑戰。

第二，通過教育提升社會工作者的反思和批判的意識與能力正是社會工作專業化發展的使命之一。強調分析性、批判性和反思性的督導對社會工作的專業化發展具有至關重要的作用，對學習型組織的文化建設有著積極的貢獻。這就能夠鼓勵社會工作者反思和質疑公認的工作方式，并因此改進社會工作實踐。借鑒阿吉里斯的“雙循環學習”的概念[29]，理想的督導模式需要具有“發現問題—學習、反思、解決問題—倡導政策改變”的功能。

第三，Z市社會工作督導本土化的探索為社會工作專業化的發展提供了督導人才支持，為社會工作機構的自主化、品牌化發展提供了契機和平臺，需要進一步思考如何推動督導工作的專業化發展。

第四，為了更好地發揮社會工作督導人才庫的作用，政府、行業組織需要制定行業制度，推動并規范購買方、督導方、用人方三者的角色，例如通過簽訂三方協議，厘定督導權責、機構權益和用人方目標等多方主體的邊界。

（文字編輯：徐朝科 責任校對：徐朝科）