兒童主任政策執行影響因素及作用路徑研究

楊梨　李文彬　潘艷玲

關鍵詞：兒童主任；政策執行；米特?霍恩模型；影響因素；作用路徑

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）04-0005-10

一、引言

為了打通兒童福利政策和未成年人保護工作的“最后一公里”，兒童主任政策在我國逐步開始全面施行。2010年，“中國兒童福利示范區”[1]試點首次提出并探索在村（居）設立“兒童福利主任”的做法。2016年，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，要求每個村（社區）設立兒童福利督導員或兒童權利檢察員，負責困境兒童保障政策宣傳和日常工作，這意味著兒童主任進入國家政策視野。[2]2019年，民政部等十部門出臺《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，明確了兒童主任和兒童督導員的工作定位和工作職責。[3]2021年，國務院印發的《關于加強未成年人保護工作的意見》要求每個村（社區）至少設立一名兒童主任。[4]根據國家統計局相關數據，截至2021年底，全國已建成5.3萬名鄉鎮（街道）兒童督導員、66.7萬村（社區）兒童主任的基層兒童工作隊伍。[5]

兒童主任政策有助于構建基層兒童服務保護網絡，助力兒童服務的遞送。[6]然而，作為中國兒童福利發展中的一項新政策，其執行過程究竟受到哪些因素的影響？這些因素又是以何種方式耦合并作用于兒童主任政策的執行效果？這些關鍵問題目前并沒有得到有效的解答。鑒于此，本文基于對C市的實證調研，嘗試從政策執行的角度，運用米特?霍恩政策執行模型來分析影響兒童主任政策執行的相關因素及其作用路徑。

二、文獻回顧、分析框架與研究方法

（一） 兒童主任政策的相關研究

已有研究表明，兒童主任政策在執行內容、執行主體與執行環境等方面面臨著諸多困境。首先，現有兒童主任政策有關工作隊伍管理、工作保障條件等方面的內容比較模糊。[7]現有政策尚未明確兒童主任的任職資格與要求，兒童主任的選拔任用、崗位考核和評價體系都缺乏可操作性的標準，導致現有的兒童主任工作存在管理不規范、培訓不足等問題。[8]同時，兒童主任政策的執行也缺乏相應的制度保障。如缺乏完善的培訓機制和激勵機制，兒童主任的薪酬、晉升、勞動權益保護等方面也缺乏足夠保障。[9-11]其次，作為政策執行主體的兒童主任面臨身份認同偏差、崗位勝任力弱等問題。已有研究表明，兒童主任在實際履職過程中面臨職責不清、角色沖突、角色超載、身份模糊等問題。[12-14]在兒童主任的勝任力問題方面，兒童主任目前普遍存在掛名而不履職、流動性大、主動性差等問題[11， 15]。有學者將兒童主任稱為“赤腳社工”，這便反映出兒童主任下沉度高但專業度不足的特征，兒童主任群體專業知識和服務技巧相關培訓不足，導致兒童主任能力缺乏。[8-9， 16]最后，兒童主任政策執行環境也面臨諸多問題。基層工作繁雜，基層共謀、信息鴻溝、文化差異等因素影響了兒童主任政策的執行。[17]兒童主任與同級和上下級部門交流溝通不暢，沒有形成政策執行合力，存在低聯動、少配合的困境。[14]由于正式政策文件、非正式的監護人和公眾對兒童主任政策缺乏清晰的認知和共識，兒童主任在履行職責中往往面臨管轄權的沖突，還可能面臨政策對象或部分群眾對兒童主任的不認可。[11， 18]此外，政策環境完善程度存在地區差異：城市兒童主任政策運行機制完善程度、具體目標實現程度和政策執行實際效果均優于農村；東部地區兒童主任政策具體目標實現程度和政策執行實際效果優于中西部地區。[19]

針對目前兒童主任政策面臨的問題，學界主要從制度支持、責任建構與能力提升、環境改善等方面提出三類建議。一是健全兒童主任政策運行機制。在頂層設計方面，完善兒童主任政策內容，推動配套政策的落實與保障。主管部門要將兒童主任的工作經費和工資報酬納入每年的財政支出預算范疇。[16]在運行模式方面，以兒童主任為核心，納入兒童的臨近照護人、社會工作者、高校學者、兼職兒童主任、志愿者、其他社會力量等多元主體，形成多元主體福利責任共擔的“兒童主任+ ”模式。[13]二是明確兒童主任的身份和職責。為兒童主任建立一個能被各方承認并動員相關資源的制度身份，推進兒童主任、婦聯主席、共青團“童伴媽媽”工作一肩挑。[12， 20]同時，建立主管部門重視日常工作中的價值引導和培訓支持、加強培訓和督導、培訓兒童保護報告制度等內容，建立兒童主任能力提升培訓體系，提升兒童主任的專業能力和服務能力，為兒童社會工作者賦能，形成一支專業化的兒童主任人才隊伍。[16， 19， 21-22]三是改善政策環境。加強政策宣傳，提升公眾對兒童保護和兒童主任政策的認可度。[11]加強農村和中西部地區的政策支持，正視并縮小城鄉、地區間兒童主任政策發展的不平衡。[19]以兒童主任政策為支點，政府有關部門積極動員并支持社會力量參與基層兒童保護工作，推動成年人保護各方履行責任，實現全社會對兒童福祉盡責。[8， 10]

上述研究分析了兒童主任政策執行以來產生的一系列實際問題，揭示了兒童主任政策執行的部分影響因素，卻未能深入挖掘影響兒童主任政策執行中諸多因素之間的相互作用及關系。鑒于此，本研究嘗試采用米特?霍恩模型，探求兒童主任政策執行的影響因素及其作用路徑。

（二） 理論視角與分析框架：米特?霍恩模型

為了更加細致地分析影響政策執行過程的相關因素，美國學者Meter 和Horn 于1975年發表論文《政策執行過程：一個概念框架》，提出米特?霍恩政策執行系統模型，見圖1。[23]該模型從政策執行系統自身以及外部環境兩個層面確定了影響政策執行的六大因素。因素一，政策目標與標準。具體和明確的政策目標和標準有利于政策執行，也是政策績效評估的依據。因素二，政策執行資源。執行主體在執行政策的過程中需要資金、人力、信息等各種資源，充足的資源是政策得以有效執行的保障。因素三，組織間的溝通。縱向上下級組織之間和橫向同級組織之間的有效溝通能夠促進政策執行。因素四，執行機構的特性，包括執行機構的正式結構特征和執行人員的非正式特征。因素五，經濟、社會和政治環境。這是影響政策執行的外部環境因素，包括國家發展戰略、經濟社會發展水平、公眾態度、社會力量支持等。因素六，執行者的處置。執行者對政策的認知和理解情況，執行者對政策的態度（接受、中立或反對）都將影響政策執行效果。[24-26]除了對六大因素的分析，米特?霍恩模型最大的創新之處在于更加系統地分析了影響因素之間的相互作用關系，六個因素的互動情況及影響邏輯如圖1的線條所示。[23， 27]

相比其他政策執行模型，米特?霍恩模型更適合全面挖掘政策執行的影響因素及其因素之間的相互作用機制。這一模型對兒童主任政策執行影響因素及作用機制的分析有著較好的適用性，可以動態分析影響兒童主任政策執行的相關因素的關聯性，并可以從動態分析路徑中探索兒童主任政策執行的優化路徑。

（三） 研究方法

本文采取文本分析與實證調查相結合的方法開展研究。在文本分析方面，一是全面分析兒童主任有關國家政策和地方政策，總結歸納兒童主任政策執行的體系；二是搜集C市兒童主任相關政策文本進行分析；三是搜集并分析C市有關兒童主任典型案例和各區縣特色做法的文本資料。

在實證調查方面，對C市B區、J區、S區的兒童主任政策執行情況開展實證調研，主要采取深度訪談、專題座談會等方式開展調研。本文通訊作者還參與輔助B區t街道兒童督導員工作，通過深度學習觀察了兒童督導員對于全國兒童福利系統的操作使用和兒童工作的實際協調機制。調研地點包括鄉鎮（街道）未成年人保護站（簡稱未保站）、村（社區）未成年人保護中心（簡稱未保中心）、街道辦事處、鄉（鎮）政府、社區服務中心、村民（居民）委員會、承接未保中心和未保站建設的兒童社會工作機構等。深度訪談的對象包括15位兒童主任、6位兒童督導員、2位社區書記、2位街道領導和14位社會工作者。①筆者在整理實地調研獲得的錄音轉錄文本資料的基礎上提煉歸納兒童主任政策執行的關鍵影響要素，并分析要素間的作用關系。同時筆者還采用內容分析法和比較分析法分析兒童主任政策文本資料，歸納兒童主任政策執行的政策要求，分析可能存在的執行問題。

三、兒童主任政策執行影響因素及作用路徑分析

本研究依據米特?霍恩模型影響因素之間的相互關系，同時結合實證調研情況，分析影響兒童主任政策執行的作用機制的具體路徑，以期呈現兒童主任政策執行影響因素之間耦合作用的動態過程。以米特?霍恩模型的影響因素之間的相互作用路徑為參考，本文將政策標準和目標、政策執行資源和執行機構的特性這三大因素作為作用路徑的起點，嘗試分析影響兒童主任政策執行效果的三條作用路徑，見圖2。第一條路徑關注政策目標對兒童主任的處置產生直接影響，同時關注其通過組織間溝通間接影響執行機構的特性或兒童主任的處置，最終影響政策執行效果。第二條路徑主要關注政策執行資源如何影響組織間溝通或執行者的處置。考慮到調研地兒童主任政策所處的經濟、社會和政治環境狀況相對穩定，本文暫未分析宏觀環境要素。第三條路徑是執行機構特性對組織間溝通、執行者的處置的影響。在米特?霍恩模型中，第一條路徑中政策目標與標準和執行者的處置沒有直接關聯。第二條路徑中政策執行資源與執行機構的特性沒有直接關聯，第三條路徑中執行機構的特性與前端政策影響因素之間相對獨立，并不受政策目標和政策執行資源的影響，見圖2虛線所示。但是結合實證調研資料分析，本研究認為有必要分析政策目標對標準與執行者的處置的影響、政策執行資源對執行機構特性的影響、政策目標和執行資源前置條件共同作用對執行機構的特性產生的影響。基于此，本文對兒童主任政策執行過程進行動態分析，運用數據與執行模型的對比，印證政策執行的影響因素及其動態耦合下形成的作用路徑，最終提出改善兒童主任政策執行的對策和建議。

通過資料分析，基于米特?霍恩公共政策執行系統模型，本文梳理并分析兒童主任政策執行的影響因素及其相互作用關系，總結出兒童主任政策執行因素之間耦合形成的三種作用路徑，即政策模糊型、資源約束型和組織缺陷型。

（一） 政策模糊型

政策執行目標是對政策總體目標的具體細化，它能夠為評估政策執行效果提供具體標準。從國家層面來看，兒童主任政策要求各村（社區）配備至少一名兒童主任，并確定了兒童主任的六大崗位職責。在地方層面，政策執行需要更加明確的政策目標定位和更加清晰的政策細則。然而，目前調研地的兒童主任政策執行標準尚未細化，政策目標之間邊界不清，對于兒童主任的工作流程、政策執行質量及效果等方面的內容尚未形成明確的政策要求。

兒童主任開展工作時，主要依托上級下發的通知和文件，因而政策文本對政策目標的細化就尤為重要。

我們都是比如上面要求我們做什么，我們就做什么。（a社區兒童主任）

但問題卻在于，政策文件并沒有明確細化兒童主任工作服務流程和規范。由于政策上缺乏相關標準，作為新政策執行者的兒童主任往往不知該如何履行和落實工作職責。根據調研，雖然C市近年來出臺了一系列兒童主任相關的政策，下發了相應的文件，但這些文件并未明確兒童主任工作規范和流程，且并未根據區域發展、城鄉發展不平衡等因素進行政策細化。

市和區民政局發了對未成年保護、兒童主任工作相關的文件，但是對于我們具體要怎么做，就很含糊。比如要求我們主動發現需要關愛和救助的未成年人，但是我們如何能主動發現？就沒有說。（h社區兒童主任）

政策標準細化不足導致兒童主任部分工作職責難以全面落實。以兒童主任的六大工作職責之一的“強制報告”工作為例，雖然各類法律、政策已經明確了兒童工作者的強制報告義務，但對于“什么狀況下該報？如何報？”等執行細節卻沒有明確的規定，這導致兒童主任在遇到需要履行職責的復雜情形時難以正確履職，其執行難以達到預期效果。

雖然我們也知道兒童遭遇家庭暴力等情況時，要強制報告給相關部門，但是你說到底什么情況下算家庭暴力？我們也不好衡量，就不知道什么程度的需要上報。（m街道兒童督導員）

公領域的國家監護與私領域的家庭監護之間的責任邊界不清，這導致兒童主任在執行政策中面臨兩難困境。新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》明確了未成年人監護制度體系包括家庭監護和國家監護。國家監護主要體現為監護支持、監督和干預為手段的兜底保障責任，[28]家庭仍然在未成年人監護中承擔重要責任。兒童主任政策目標既要求兒童主任履行發現報告、監護干預、協助起訴撤銷監護權等監督工作職責，又賦予兒童主任資源鏈接、物資發放和關愛陪伴等服務工作內容。監督家庭履行職責與為兒童及其家庭遞送福利服務之間可能存在一定矛盾，這讓兒童主任在執行政策時感到困惑。

在進行一些兒童個案處理時，我感到很難辦。比如我們這里有個孩子的父親很早就不在了，母親今年也去世了。現在是孩子父親的前女友在照顧這個孩子，照顧得也挺好的，兩個人也有感情了。她不愿意辦理委托監護或者收養手續，因為辦了手續后，孩子就不符合事實無人撫養孤兒。這時候，到底是為這個孩子及實際照顧者考慮，讓他們獲得更多福利以更好地生活，還是應該嚴格按照政策要求監督她辦理相關手續？（b社區兒童主任）

已有研究表明，在兒童福利和保護的實踐中，國家有時難以突破家庭壁壘，家庭成為未成年人傷害的隱秘場域；[29]國家有時又過度干預，替代和削弱家庭監護責任，讓家庭對國家產生依賴。[30]當兒童主任為家庭監護缺失的兒童持續提供政策要求的關愛服務時，他們發現家庭監護人就更加理所當然地推卸責任，這也讓他們對兒童主任政策需要如何平衡國家監護和家庭監護產生了困惑。

有的家長真的是沒法說，我們關心孩子，他們直接就說：你們幫忙照顧得挺好的，我就不需要做什么了。（f社區兒童主任）

兒童主任政策目標模糊還直接影響了組織間的溝通。組織溝通是政策運行機構之間的信息共享與溝通平臺。政策目標缺乏細化標準，沒有協調監督與服務，未考慮到兒童主任工作需要主管部門之間的溝通機制的支持。在現有兒童工作機制下，婦聯、團委、教體、公安、檢察、司法、關工委等部門承擔了不同責任，兒童督導員、兒童主任所在的未保中心、未保站雖根據政策導向要求有上述多部門掛牌入駐，卻僅僅是“撐場面”，實際政策執行并未明確溝通機制和方法。未保機構主管部門仍然主要為民政部門，在進行兒童工作開展、解決相關問題方面，由于兒童主任政策模糊的行政授權，也缺少常態化的“聯席會議”的機制，一旦需要其他部門協調配合，便需要主管領導出面向其他部門協調，耗時耗力，且溝通成本高。

雖然未保站掛了這么多牌子，但是實際還是由民政來管，我有事也不能找其他部門。（e街道兒童督導員）

政策目標沒有明確對兒童主任和未保場所的協調溝通機制，不能解決部門間溝通缺失的問題，使得兒童督導員和兒童主任在處理相關問題時無法快速協調相關部門，進而影響了兒童主任政策的落實。

反正我主要是負責對接民政，在遇到孩子教育方面的問題，我不能直接找教育局（專門的人員）溝通，需要上報我的領導協調，然后我的領導再聯系教育局的領導溝通。這就很費時，而且我也不可能催領導辦事，所以到底事情能不能辦成，我也很難把握了。（e街道兒童督導員）

我們社區和街道都是屬于基層部門，要讓我們自己聯系其他區級部門、市級部門是行不通的。之前區里面搞過一次大整治只讓對接直屬部門，不讓跨級和跨部門。（t街道民政科工作人員）

可見，組織溝通不暢增加了兒童主任的工作負擔，進而影響了兒童主任執行政策的積極性。

說實話，除了兒童主任這塊工作，我還有很多其他的工作要做，那肯定是哪邊工作做起來順暢就先做哪邊。很多時候，要真正幫助到困境兒童和他們家庭，需要我自己去上下溝通，太費勁了，真的推不動，那就只有先放一邊了。（h社區兒童主任）

兒童主任的消極回應和處置必然影響政策實際執行效果。

總之，兒童主任政策“模糊的政策目標”既可能直接影響“兒童主任的處置”，又可能通過影響“組織間溝通”間接影響“兒童主任的處置”，從而最終影響兒童主任政策執行效果。前者所述政策目標與標準直接影響執行者的回應路徑在米特?霍恩模型的原始模型中尚未建立關聯，而本研究發現政策目標與標準和執行者的處置可以發生直接聯系。后者所述政策目標通過影響組織間的溝通繼而影響執行者的處置與回應這一作用路徑與米特?霍恩模型的因素間相互影響的假設一致。

（二） 資源約束型

政策執行資源是政策運行中所需的各類資源，資源的具體情況會對政策實施的眾多部分產生影響。政策執行資源包括人力資源、財物資源、組織資源、智力資源、信息資源等。充足的政策執行資源助力政策執行步入“快車道”，而短缺的政策執行資源則無法為政策執行“賦能”。

C市兒童主任政策執行面臨缺乏專項資金支持和社會力量支持等資源瓶頸。目前兒童主任政策執行資源支持渠道較為單一，專項資金和撥款體系未形成，導致兒童主任缺乏可支配的資金等資源。“巧婦難為無米之炊”，這使得兒童主任開展工作受限嚴重。

我們只能做到人文關懷這一部分，然后實際的，經濟這一部分，因為我們這邊的程序就是要往上報，所以就沒辦法提供一些經濟支持。（c社區兒童主任）

政策執行資源的約束直接體現在執行機構的設置和特征上。C市僅在少數三個區落實了兒童主任津貼制度，并未全面鋪開，本研究所調研的兒童主任幾乎均為兼職人員且沒有專項津貼，這導致兒童主任工作積極性不足。受訪兒童督導員和兒童主任表示：

這部分工作完全是額外加的，又沒有什么待遇，那不就是干多干少都一樣了？（b社區兒童主任）

這也導致了部分兒童督導員和兒童主任對該項工作的認同感不高，工作動力缺失。

沒得人、沒得經費，我怎么干？還是建議有專人專職做這個事情。（j社區兒童主任）

政策執行資源不足還影響組織間的溝通和協作，進而導致兒童主任執行政策時出現相互推諉、資源鏈接困難等狀況。隨著未成年人保護三級服務體系的推行，兒童主任政策成為未成年人保護服務體系的重要一環。截至2022年6月，C市已初步建立起了未成年人保護的三級服務體系，即區級未保中心、街鎮未保站和村（社區）未保室或兒童之家。整個體系主要由民政部門牽頭，通過政府購買服務，引進社會工作機構負責區級未保中心和街鎮未保站、村社區未保室或兒童之家的運營。但是C市未成年人保護工作尚處于起步階段，財政資金有限，專業社會工作機構的質量和數量也有限。受到資源約束，不少社會工作機構同時負責街鎮社會工作站、未成年人保護站兩項工作，村社區未保室、兒童之家同時也要承擔養老站、新時代文明實踐站等職能，兒童主任和社會工作都要兼任其他工作，這會使他們履行職責時面臨“角色過載”，難以兼顧所有的工作內容。理論上，兒童主任和承接街鎮未保站的社會工作機構均需要參與社區未成年人保護工作。實際上，兒童主任和社會工作雙方在遞送兒童保護與福利服務的時候，往往相互推諉，兒童主任政策難以落實。

我希望更多的社會工作者去幫助他們，因為畢竟我們不是專業的，最好是社會工作者，他們的服務比我們還要好得多。（a社區兒童主任）

我們負責鎮社會工作站，只能輻射到站點所在周邊的社區，其他社區我們實在是有心無力了。社區或村級層面的兒童保護工作還是得靠兒童主任，畢竟他們離得更近。（J鎮未保站社會工作者）

總之，兒童主任政策“有限的政策執行資源”可以直接影響“執行機構的特性”，進而影響“兒童主任的處置與回應”，也可以通過阻礙“組織間溝通”進而對“兒童主任的處置與回應”產生負面的影響。在米特?霍恩公共政策執行系統模型中，“政策執行資源”與“執行機構的特性”這兩個要素之間并沒有直接聯系，但從J區兒童主任政策的實際執行情況來看，資源約束不僅影響組織間溝通，還影響執行機構的特性。

（三） 組織缺陷型

運行機構的特性是指運行機構的固有屬性，它直接或者間接地引導政策執行者的處置方法，進而影響政策執行的實際效果。

基于對C市兒童主任政策的調研，該市兒童主任崗位主要由村（社區）委派或任命，由基層村（社區）工作人員兼任。不少兒童主任在承接工作前沒有兒童工作相關經驗，也缺少相關專業技能。兒童主任兼任多項工作，平時工作壓力大，工作繁忙，直接影響他們執行兒童主任政策的積極性。本研究所調研的兒童主任均兼任其他工作，其中兼任民政救助等工作的占比最高，還有部分兼職社保、婦聯等工作。兒童主任在訪談中基本都提到了沒有充足的精力、時間和專業能力去完成兒童主任工作。在訪談中，兒童主任也表達了對提升工作水平和專業能力的迫切需求，其中心理專業知識、法律知識、活動策劃與服務技能是兒童主任目前需求度較高的專業培訓內容。

因為我雖然說是兒童主任，雖然說是，但是我管的工作很多很多，老年低保、殘疾人我都要管太多了，而且一個社區這么多的情況，我很難去兼顧。（a社區兒童主任）

說實話，我自己也只能做一些基礎性的摸排工作，真的遇到比如受到家庭暴力、校園欺凌等問題的兒童，我其實是不知道要怎么幫助他們的。（g社區兒童主任）

基層組織事務繁忙也是影響兒童主任履職的重要因素。“上面千條線，下面一根針”是當今基層工作的真實寫照。村（社區）本身工作面廣、工作任務零散復雜，兒童主任設置又采取村社區工作人員兼職的形式，這種執行機構特性很難讓基層重視兒童保護工作，進而影響兒童主任對自身工作的排序，導致其兒童工作處置和回應度低，影響了政策“最后一公里”的實際執行效果。

我們自己科室的人員、經費都很緊張，忙不過來，現在各項事務上頭都查得很嚴，我們很難去重視關注兒童主任。（t街道民政科領導）

除了老年津貼和殘疾人，民政口子的都是我在做，我還做著醫保社保和“4050”就業政策，一天到晚“腦殼都炸了”。（s社區兒童主任）

兼職的兒童主任和專業化不足的機構特性也影響到組織間的溝通。村（社區）通常根據上級職能部門歸口確定兒童主任人選，多數村（社區）選擇負責民政部門或社保部門相關工作的基層人員兼任兒童主任。這些兒童主任往往更加熟悉民政、社保部門，而較少聯系其他部門，在需要不同部門協作解決問題時，這些兒童主任感到比較困難。與之形成對比的是，有少數村（社區）是按服務對象確定兒童主任人選。

我原來的工作就是做兒童這塊，平時聯系的就是民政、團委、婦聯等與兒童相關的部門。現在就是多一份兒童主任工作，本質上差別不大。（h社區兒童主任）

這種情況下，兒童主任本身就熟悉不同部門，在需要與不同上級部門溝通的時候就處理起來更得心應手。可見，兒童主任的選任機制會影響組織機構的溝通，進而影響兒童主任政策執行效果。

調研還發現，執行機構的特性還受到政策目標和政策執行資源這兩個前置要素的影響。從政策目標上看，國務院頒發的《未成年人保護工作領導小組關于加強未成年人保護工作的意見》確定的就是兒童主任兼職，“每個村（社區）至少設立一名兒童主任，優先由村（居）民委員會女性委員或村（社區）婦聯主席兼任”，這也是各地執行兒童主任時基本都采取每個村（社區）設置一名兼職兒童主任的政策依據，村（社區）是兒童主任政策的執行機構，而受政策影響，兒童主任在村（社區）中的兼任形式也成為一種慣例。另外，街鎮兒童督導員在訪談中也提到：

其實不同的街鎮、社區情況不一樣，兒童數量差異大，尤其是需要幫扶的困境兒童差別也很大，工作量根本不一樣。我們覺得可以考慮根據實際情況設置兒童主任數量。（t街道兒童督導員）

雖然政策文件同時還提出“兒童數量較多的村（社區）要增設補充兒童主任”，但是在政策執行資源約束下，無論是兒童福利信息系統的崗位配置還是實際選拔報送的崗位人員，增設或補充兒童主任的要求現階段存在較大困難。

總之，兒童主任政策“執行機構的特性”影響了“組織間的溝通”，進而影響“兒童主任的處置與回應”，兒童主任政策“執行機構的特性”也可以直接對“兒童主任的處置”產生作用，上述兩種方式最終會影響兒童主任政策的執行績效，這與米特?霍恩模型的假設一致。除此之外，米特?霍恩模型的初始假設中在“政策目標與標準”“政策執行資源”兩要素與“執行機構的特性”之間并沒有直接聯系，但是本研究根據對C市兒童主任政策的實際執行情況的調研發現：政策目標與標準會影響到執行機構的組織架構、人員任命等，資源約束也會影響到執行機構的人力資源分配、硬件條件等。這兩個要素共同作用成為影響組織機構特性的前置條件，因此本研究將影響組織機構特性的前置條件納入了組織缺陷型分析路徑。

四、優化兒童主任政策的對策建議

（一） 制度保障：細化兒童主任政策

地方政府未成年保護領導工作小組需要制定兒童主任政策實施細則，完善和明確兒童主任政策執行目標。實施細則可以建立兒童主任工作職責清單，明確兒童主任在各類兒童工作中的具體工作職責，依托專家資源等開發兒童主任履職“工具包”。同時，實施細則應完善人員任用的流程和標準，明確獎懲機制。兒童主任政策實施細則還應在政策層面支持、引導和鼓勵社會力量尤其是專業社工力量的參與，做好法律制度與公共服務保障的銜接，讓兒童主任能夠鏈接資源真正滿足兒童權利保護需求。[18]實施細則還應盡快細化兒童主任強制報告制度、家庭監護服務流程等政策執行內容。

（二） 資源支持：促進多元協同共建

1. 設置兒童主任專項資金

設立兒童主任工作的專項資金，推進兒童主任工作津貼的發放，是目前兒童主任政策亟待落實的工作。參考全國其他地區的兒童主任政策執行情況，山東省泗水縣推出兒童主任“兩辦法一清單”，制定了《兒童主任補貼辦法》《兒童主任績效考核辦法》《兒童主任職責清單及隨訪業務規范》，[31]堅持效率優先、兼顧公平、多勞多得、優績優酬的原則，建立健全科學的考核激勵機制，充分調動兒童主任工作積極性。湖南、廣西、寧夏3個省份也已建立兒童主任津貼制度。[32]專項資金用途主要是支持兒童主任日常工作的開展和活動的舉辦，同時為兒童主任提供崗位補助或激勵性津貼，以提升兒童主任工作的積極性。

2. 促進資源協調與整合

首先，建立未成年人保護和兒童福利常態化“聯席會議”制度。兒童工作涉及政府、社會多部門參與，“聯席會議”制度有利于促進組織間的溝通與協作。強制報告和指定監護方面，需要公安、檢察與司法部門充分介入并指導協助兒童主任開展相關工作。就學保障方面，教育部門應與兒童主任做好信息共享，建立教育系統和民政系統的信息共享機制，做好相關兒童校內校外各項幫助工作的銜接。兒童成長與兒童發展方面，應將團委、婦聯、關工委、科協等開展的活動及相關資源與兒童主任工作整合，以提升兒童工作的影響力和傳播力。其次，拓寬資金整合與吸納渠道，建立社會力量支持兒童主任工作的體系。兒童主任政策各方主體需要爭取捐助資金和慈善力量的支持，充分發揮慈善組織、愛心企業和個人的作用。

（三） 政策運行：政策驅動轉向賦能導向

1. 提升兒童主任專業能力

民政部門要加強對兒童主任的能力培訓，提升其專業水平和身份認同感。針對兒童主任工作隊伍，開展宣誓、最美兒童主任評比等活動，提升兒童主任工作積極性。推進兒童工作的“N社聯動”機制，依托專業的兒童機構提升兒童主任的工作專業度。通過政府購買服務等手段，讓兒童社會工作組織為兒童主任提供持續性的專業服務。這些服務內容主要包括三個方面：一是開展更加符合兒童主任工作實際需求的專業培訓；二是在遇到特殊個案時能更有效地及時處置；三是指導、配合兒童主任開展日常工作，形成“社工+未保場所+兒童主任”高效運行體系。

2. 優化兼任崗位設置

根據C市J區目前工作成績較突出兒童主任的工作經驗，按照服務對象劃分工作的兒童主任相比按歸口劃分工作的兒童主任在時間安排、工作能動性、工作能力等方面都有更佳的表現。因此，在兒童主任崗位設置和人才選拔時，優先選擇工作服務對象主要為兒童的工作人員，同時也應避免兒童主任兼任高齡老人、醫保社保等相關度不高的工作。同時，也可以根據國家政策精神，破除兒童主任必須由村（社區）工作人員擔任且只設置一人的思維定勢，參考現有制度下婦女主任、垃圾分類網格員、社區樓棟網格員等優秀基層實踐經驗，推行專職兒童主任，并在兒童人數較多的村（社區）下設“兒童網格員”，將兒童主任工作進一步分解細化。

五、結論與討論

本文基于對C市多區兒童主任政策執行的實地調查，運用米特?霍恩公共政策執行系統模型，探究了兒童主任政策執行的影響因素，總結出影響因素之間的耦合形成的三種作用路徑。研究發現：米特?霍恩模型所確定的政策執行六大影響因素并不是單獨作用于兒童主任政策執行，而是六個因素的相互影響形成影響兒童主任政策執行的三種作用路徑，即政策模糊型、資源約束型和組織缺陷型。

本文的理論貢獻在于，進一步回應和豐富了米特?霍恩公共政策執行系統模型，為有效分析兒童主任政策執行問題提供了新的理論指導。從動態視角來分析政策制定、外部資源與組織特征對兒童主任政策執行效果的復雜影響效應，彌補了既有研究中過度關注“兒童主任角色身份”等單一因素的影響這一不足。針對已有研究忽視多種影響因素之間的耦合關系這一局限，本文運用米特?霍恩模型的因素間關系這一動態邏輯視角，實證分析了兒童主任政策執行影響因素之間相互作用機制，提出了政策模糊型、資源約束型和組織缺陷型三種兒童主任政策執行的作用路徑，以期更好地解釋復雜情境下兒童主任政策執行效果的影響因素之間的作用機理。本文還印證了米特?霍恩公共政策執行系統模型較為適合分析我國基層政策執行過程，但是本文也發現，模型也存在著需要修正的部分，例如政策目標、政策執行資源對執行機構的特性可能有著重要的影響關系。

總之，本文采取政策分析與實證調查結合的方法，基于米特?霍恩公共政策執行模型，驗證了兒童主任政策執行狀況是多種因素相互影響而形成不同路徑的結果。受到調查資料和選取理論視角的影響，本研究也存在一些局限性。影響兒童主任政策執行的因素是多元且復雜的，本研究選取的影響因素局限于米特?霍恩模型所提供的六大因素，后續研究仍可以進一步補充和豐富。受制于研究數據的可得性，本研究主要依據某一個地區的兒童主任政策執行數據，難免存在偏頗之處，未來研究可以通過獲得更為全面、豐富的調研數據來開展研究。

（文字編輯：鄒紅 責任校對：鄒紅）