基礎轉換、實務發展與應用原則：城市社區工作者能力建設路徑分析

李筱　王文晶　劉月婷　鄭米斯

關鍵詞：社區工作者；能力；建設路徑；社區治理

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）04-0053-12

一、問題的提出

城市社區治理是國家治理體系的重要組成部分。習近平總書記指出：“社區是基層基礎，只有基層牢固，國家大廈才能穩固”。[1]《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》提出了顯著提高基層治理水平的目標。[2]社區治理在組織結構和制度安排方面取得了長足的發展，各級政府希望從創造崗位、提升待遇和重視培訓等多方面入手，打造一支具有專業能力的穩定的社區工作者人才隊伍，但是居民對社區治理中的服務方式和結果不滿意的情況也普遍存在。

在以街道和社區為單位的城市居民委員會中，社區工作者是城市基層治理的直接執行者。社區工作者的能力不足會導致我國社會治理創新在城市基層社會的探索受阻，造成國家治理體系發展理念和現實之間的脫節。[3-5]如何實現城市社區工作者的能力建設，使國家治理能力現代化的升級在基層治理的最末端得以貫徹，是提升基層治理水平迫切的現實課題。

二、文獻綜述

（一） 基于心理測量學方法的社區工作者能力研究

“能力”是社會服務、社會工作和公共行政管理等相關學科研究的核心議題。在我國，城市社區工作者隊伍的建立得利于政府的強力行政推動，然而如何從學理上確定其專業能力的內涵是國內學者關注的研究問題。能力的實質是承擔各種不同的任務和活動以達成既定目標的知識、技巧和態度的集合[6-7]。學者們引入社會工作或基層公務員的能力要素和績效考評標準，提出新的概念來擴展能力定義的邊界（如需求定位[8]、情感能力[9-10]和情緒勞動能力[11]等），從多個角度來豐富社區工作者的能力內容。為了便于測量和評估，部分研究運用文獻法、德爾菲法或心理測量學等方法來建立社區工作者能力標準或量表。[12-14]例如雷杰和黃婉怡基于對廣州市家庭綜合服務中心社會工作者的研究建立了包括價值倫理、理論知識和實務技巧3個層面合計24項能力指標的能力體系。[13]李筱等從政策、文獻和實踐角度建立了一個五維度量表，包括分析判斷的能力、維護關系的能力、依法治理的能力、建立項目的能力和服務群眾的社區工作者能力量表。[14]

能力量表建立和心理測量學檢驗的研究為理解我國的社區工作、社會工作和社會工作職業化等議題提供了相關信息。從量表內容來看，現有的能力指標體系或量表的內容相似度較高，都包括具體的工作程序，即發現需求、連接資源、設計服務、維持關系和澄清反饋等內容。量表大多表現出明顯的去行政化和技術化的特征，傾向于腳踏實地地依賴現有法律法規和人際之間的倫理來開展工作。從程序上來看，服務的開展并不是以個人需求為導向，也不是以社會工作專業中個案、小組和社區的工作程序為特征，而是以社區工作者處理居民主動提出的亟須解決的問題和積極貫徹建立自治/共治項目的要求為程序邏輯。

（二） 理解社區工作者實踐的理論視角

我國社區治理的實踐存在兩個主要研究視角，都可以被用于理解社區工作者的實踐行動。“問題—對策”視角是審視社區工作者參與社會治理的理論視角之一，其基本假設是城市社區工作者往往是在“具體問題”的場景中（例如：黨組織建設、自治組織發展、業主維權、垃圾分類、電梯加裝、停車管理、弱勢人群社區照料和社區營造）通過解決問題或主動提供服務來探索社區治理的邊界。[15]因此，在解決具體社區問題中總結出的多種工作方法和實踐智慧可以提煉為社區工作者應掌握的能力[16]。例如，充分利用和爭取政策資源[17-18]，培育或引入社會組織、項目制、三會制度、權責清單、黨建引領和三社聯動等模式和機制都是從此類研究中提煉出的成果。[19]

“結構—行動”視角分析社區工作中國家、社會、自治組織和工作單位等多種結構和社區工作者之間的互動，以及在其中所產生的各方的行動策略。理想中的社區工作者是促進多元治理主體共同參與和行動的關鍵力量。[20-22]實證研究發現社區工作者與多元治理主體的聯動受到宏觀、中觀和微觀的結構性因素影響。宏觀層面的因素是不同主體對國家—社會—個人關系的認知。例如，居委會和專業社會組織對相互之間權力關系認知的巨大差異會造成兩者的沖突、對抗或附庸。[23-24]社區工作者個人身份的時代變遷也對其自身專業定位產生影響。[25-26]在中觀層面，政策制度體系的不合理、信息不對稱和資源不足等情況造成社區居委處于疲于應付且效率低下的局面。[27-30]在微觀層面，動機和行動策略上的差異是多元治理主體不能長期有效地形成合力的障礙[22， 31-33]。在“結構—過程”視角下，社區研究發現社區工作者與多元治理主體形成有效聯動存在困難，“碎片化”治理[34]、“動員式”治理、精英依賴和居民參與缺失等問題[35-36]普遍存在。

（三） 研究評述和研究思路

基于心理測量學方法的社區工作者能力研究和社區工作者參與社區治理實踐的研究分別為開展社區工作者能力建設的研究奠定了基礎，同時還能相互補充，彌補各自研究視角和成果形式的不足。

我國的城市社區工作者能力研究是以社會工作和其他相關專業的現有能力元素為基礎，以標準化、指標化為能力建構的形式。在研究背景方面未充分融合我國社會治理創新的目標，在研究視角層面忽略了個體社區工作者能力發展的動態過程，忽視了在個體層面上社區工作者本身的基礎條件、發展的階段性和學習習慣 。[37-38]

“問題—對策”視角的研究雖然對解決某項具體問題有針對性的辦法，但案例化的研究成果不能直接被整合成適用于普遍性的社區治理實踐的能力元素。而結構—行動視角下的社區治理方面的實證研究體現出社區工作者的能力較低、“角色迷失”的特點。“內卷”成為描述社區工作者參與社區治理的主要學術概念，主動和被動的“行政化”成為解釋研究社區工作行動困境的主要范式[39-41]。研究總結出的各類行動策略本質是描述性的，是對社區工作者的行動困境“貼標簽”。令人擔憂的是，學術研究的范式一定程度上會轉化為社區工作者的行為范式，有可能成為社區實踐的瓶頸。

能力量表概括了能力的具體內容，社區治理的研究解釋了社區工作者在什么情況下行動、何時行動、觸發行動的條件和阻礙因素等，但各自都有不足。因此，能力建設的可行性路徑需要同時結合能力量表基本元素，以問題的處理和行動的策略為考察的焦點來總結能力建設的過程。

本次研究的目標是推進社區工作者能力建設的學理性研究。在對“能力是什么”的研究成果之上，進一步討論能力是如何從無到有，從單一到多樣的建設問題，在何種情境中得以觸發、鍛煉或抑制的路徑問題，將靜態的能力指標體系進一步發展為可以被用于動態評估和培訓的能力建設方案，同時也從個體層面嘗試回應如何突破社區工作者參與治理的各類行動困境。

三、研究方法

（一） 研究對象和數據收集

本次研究采用了質性研究的方法，以上海市社區工作者為具體研究對象，使用訪談法搜集資料并開展研究。第一輪數據收集以居委會為單位進行小組訪談。本輪數據收集采用了便利原則，對便于接觸到的居委組織小組訪談。此輪訪談的居委都處于上海市的中心城區黃浦區，其所轄范圍包括城市商品房小區、待改造的舊里片區、商業區域及混合區域。訪談者均為從事社區治理研究的社會工作專業和社會學專業教師和碩士研究生。每次訪談都有一名社區書記或主任，以及1—3名社區工作者，圍繞社區工作者需要什么能力、什么能力對于處理社區事務最為有效等主題展開了廣泛的討論。第一輪小組訪談的目標在于評估社區工作者對能力的理解是否超越了現有研究的認識范圍，以及在社區工作者的主觀視角中能力是如何被體現和被評估的。

第二輪訪談以個體為單位，對社區工作者進行深度訪談。訪談以社區工作者的工作經歷為線索，以處理社區事務為重點。當被訪談者提及具體事務時，訪談者對其處理的細節、思路和成效自我評估展開追問。

本次研究特別關注研究對象及其處理的社區事務的突出性和平均性。[42]第二輪訪談中的對象通過領導推薦，或是在特定事物的處理中表現突出。平均性的特點表現在其經歷具有普遍性，例如進入社區工作的經歷是否特殊，該社區所處環境及相關資源和基礎條件是否具備平均性。平均性的特征確保本次研究的受訪者在經歷、學歷和社會網絡方面一定程度上代表了社區工作者的普遍潛能。社區事務的突出性和平均性體現在本次研究中引導社區工作者描述他們職業生涯中印象深刻的事件、最為自豪或是最為困難的事件，同時他們所描述的事務應是社區中最常發生的。

（二） 數據分析

所有的訪談錄音轉錄為文字信息后，信息分析過程包括案例和個人經歷提取、編碼和整合三個步驟。

首先，從每個小組訪談和個人訪談中分別提取案例和重點個人經歷。第一類信息以小組和個人訪談中的案例為中心，對每個獨立的案例發展過程進行客觀描述。由于訪談中受到多人參與、受訪者文化程度和表達方式的限制，案例內容經過了一定的編輯，刪掉了口頭語、重復內容和無效內容。從小組訪談中提取出的案例編號為G#C#，例如第一個小組訪談中提取出的第一個案例為G1C1。第二類信息是社區工作者進入社區工作前和社區工作中的重要發展節點和印象深刻的事件。從個人訪談中提取出的案例或重點個人經歷編號為S#C#。

第二，提取與“能力”相關的信息。由于各種不同研究者對能力的內涵和外延理解偏差巨大，為確保有清晰穩定的內容指向，本次研究使用了李筱等開發的社區工作者能力量表來框定能力的內涵。[14]本次研究對照該量表中的能力內涵來提取訪談中設計能力的內容。例如依法治理的能力在該量表中被框定為按照社區工作者的相關法規規章開展工作、引導和組織居民制定并執行公約，以及引入法律工作者參與社區事務。當訪談材料中出現制定公約等內容時，相關信息即被編碼為依法治理的能力。兩名經過培訓的社會工作碩士研究生分別獨立從訪談材料中提取能力相關信息并按照原量表編碼，以確保原量表中對能力的說明與訪談中提取的能力編碼保持內容效度的一致性。如果遇到現有能力量表中未出現的能力，則使用自編編碼。例如受訪者提到使用黨員的帶頭作用，這個量表中未出現的維度被編碼為“思想信念”。

最后，以職業經歷發展和案例為交叉，對能力出現的時間節點、能力應用所對應的具體事務、應用過程中所涉及的結構性因素（例如資源、組織關系和時間）進行交叉比較。研究者從訪談材料中梳理出“前職業基礎”“能力的差異化推進”“能力應用的原則”三個主題。這三個主題同時也符合社區工作者個人經歷的時間脈絡。因此本次研究最終形成了“基礎轉換—實務發展—應用原則”的社區工作者能力發展路徑。

四、研究發現

（一） 能力基礎：職業的轉變和適應

1. 前社區工作職業背景

大多數社區工作者在進入社區之前都具有多樣化的職業背景。個人訪談對象的情況如表1所示。

小組受訪者的前職業崗位包括銷售員、財務人員、工會干部、紡織企業職工和廣告公司員工等。上海的經濟轉型和性別等因素對受訪者進入社區工作的時間和原因產生了影響。多位社區工作者通過就業安置進入社區，這與國企改革、個人面臨轉行轉業的危機是直接相關的。部分女性的受訪者從職場退出進入社區工作的主要原因是考慮方便照顧家庭。還有的受訪者是退休后，在賦閑期碰到社區招聘偶然地進入了社區工作。

在訪談中，他們多次提到以前工作中的要求、訓練和習慣在社區工作中得以延伸。

在寶鋼的時候，領導一直要求我們立足于現場，很多問題要想解決，最終還要在現場解決。（S4）

我在之前單位所學習到的企業精神是要忠誠耐心細心誠心，還要嘴勤手勤腳勤腦勤。我們要提倡雞狗牛的精神。來了這個地區，拿著大粗碗跑到弄堂里，串百家門聊百家，就叫接地氣，就是這個套路。（G7C2）

在進入社區工作時，受訪者S2提及如何將企業中掌握的電腦操作技能用于社區工作；G7的一位受訪者談到20世紀90年代進入社區后將企業精神、文化與管理方法滲透到了社區的日常工作中；受訪者S4表示在原企業形成的問題處理理念仍然適用于現在的工作，對處理社區中復雜的人際關系、矛盾糾紛仍能發揮有效的作用。

相應來說我還是會操作電腦，在居委會，年齡偏大的人不怎么會操作電腦，我去的時候應該算是年紀輕的，算是骨干，能夠進行一些操作，比較忙比較充實。（S1）

我們這一代人去了以后，就把企業的管理模式帶進去了， 因為我們在企業都是用ISO9000標準化企業管理辦法，我們將企業的精神、企業的管理辦法，慢慢地滲透到社區中，我們把文化帶進社區里。（G7）

2. 職業能力的繼承和轉移

雖然上述職業大多數屬于工業生產和商業領域，但大部分受訪對象認為前職業背景中鍛煉和培養出來的能力與處理社區事務所需要的能力具有很強的共通性，這對社區工作者迅速適應社區的工作起到了很大的促進作用。

部分承擔過生產和質量管理工作的受訪者認為前職業的經驗和理念在社區工作中也是適用的。

我原先是能源環保部的，我所在的區域是雜水作業處理區，我是作業長……在冷軋廠的能源環保部，我負責供水這一塊，就是為他們服務。相當于冷軋廠主作業線也是我們的服務對象，我們要保障好他們，也涉及一些服務理念。（S4）

工會要幫職工，比如說家里有父母病故、生病，我們都要上門慰問。單位以前都是這樣慰問的。（此外）黨組織發展黨員（這些工作我）都做。（S1）

我之前的企業搞過工會選舉，我都參與過。因為我以前是職工代表的立法成員，負責承上啟下。（S2）

有過銷售和經營工作經歷的社區工作者提及他們過往工作的溝通技能在社區工作中的重要性。

因為我在單位也是負責管理這一塊，在人員的交流方面應該是可以的。（S1）

現場管理，叫銷售科，就是服務方面，人家如果覺得這個不好，都是我在處理這個問題，一直跟人家溝通，跟人家打交道。（S2）

我在做社區工作者之前是以做銷售為主，也是與人打交道的一些工作，這給我積累了一定的經驗。我覺得這些經驗對我在做社區工作時是有很大幫助的。因為社區工作最主要也是與人打交道，學會如何與人打交道的一些技巧是蠻重要的。（G1）

當過去的職業經歷不能與社區工作完全兼容時，受訪者也大多表示能辨別前職業與社區工作的異同，通過主動察覺、調整，能夠尋找到社區工作所要求的能力。例如，受訪者S4過去是某國企的員工，在國企工作中習得的是標準化的解決問題方式，“對的就是對的，錯的就是錯的”，在其剛進入社區的時候遭遇了挫折。之后，S4逐漸發現社區是講究人情的地方，不能簡單地照搬國企中的解決問題理念，過于追求對錯反而會導致矛盾升級，不利于解決問題，應該靈活地去處理居民的權益糾紛問題。

剛過來的時候，我還是帶著較多的原來企業灌輸的一些理念。我覺得對的就是對的，這個事情是錯的，那就是錯的。但是你處理居民問題的時候……如果你一直堅持你是對的，這個問題就沒辦法解決。社區也是個大家庭，有些事情講究的是人與人之間的這種感情，你跟居民感情比較好的話，哪怕有些問題是超出你力所能及的范圍的，那居民看在你的面子上，可能這件事情，也就算了。（S4）

3. 職業外的能力基礎：個性與黨性

除了職業經歷以外，受訪者自身的個性和信念也對他們適應社區工作產生了積極影響。受訪者S5工作很認真、踏實，愿意為人民服務。

我工作也很認真的、踏實的。為人民服務，給老百姓解決一些問題矛盾，我是很愿意的。（S5）

受訪者者S6盡心盡責，對待居民熱情和友愛。在改善社區環境衛生工作中堅持不懈，盡職盡力地去管理與監督。

后來我想這件事情一定要我來管，因為我們進來的時候已經成為專職的居委干部，肯定是干一輩子的。（S6）

他們亂放，我就不讓他們做，把他們趕走了。他躲到哪我追到哪。中午也不回去，我就坐那。真的是我一個人管的，就把這個徹底消滅。（S6）

受訪者和S1和S7都認為自己為人正直，善于溝通，善于解決社區中的鄰里糾紛。

他們覺得我這個人很正直，說話沒有偏向任何一方，關系就很好，所以相對來說他們的矛盾也沒有那么深了，有什么事就來找我了。和居民解決矛盾的時候，我總會直說，兩個人吵架，我說一個網不響，兩個網叮當響，肯定是兩個人都有問題。（S1）

我比較正直，大家比較信任我。我的工作方法就是遇到事情大家一起商量，就像這個美麗家園，碰到事情，碰到居民什么的，大家一起解決。（S7）

黨員身份是激發社區工作者責任感的關鍵因素。部分社區工作者在進入社區前已經成為黨員，他們在過去的職業經歷中就已經發揮著黨員的作用，即在工作中發揮先鋒代表的模范作用。在進入社區后，黨員的身份進一步強化了社區工作者為居民服務的意識。

受訪者S4一直都受到組織的關懷，對于黨的各方面認知都是積極的，更具有黨員意識和責任感，在處理社區事務中更易持有積極態度和服務意識。

我也是20歲左右入黨，到現在，我的人生路途一路走來……各方面還是比較順，（這）也導致我的心態會比較好。在一個心態比較好的情況下，可能更容易相信這個組織是正確的。（S4）

部分社區工作者原先不是黨員，但是在處理社區事務中已經表現出愿意為居民解決問題的服務意識。后來他們成為黨員，而黨員的角色則進一步加強了社區工作者為民服務的意識和理念。例如訪談者S2在過去的職業背景中沒有入黨，但是脾氣性格爽朗，做事勤勤懇懇，講究實際，并且在進入社區工作后繼續延續其做事的理念和風格。在領導的建議下，訪談者S2申請入黨，成為黨員，進一步激發了黨員的責任意識，使之更加積極地為人民服務，解決人民的問題。

對，當時我想我做得很好了，叫我入黨我就打了入黨報告。一年后，領導就叫我成為積極分子，我以最快的速度成為積極分子，發現有很多事情我可以做得更好。（S2）

通過回顧社區工作者的前職業經歷，本次研究發現結構性變化不一定會對社區工作者的能力建設產生本質性的影響。能力是個人特質和經歷的一部分，隨著他們職業身份和所處工作單位的性質和類型的變化而被繼承、轉移和激發。

（二） 能力發展：實務中的差異化推進

從社區工作者自身的職業發展視角來看，令訪談對象自己印象深刻的案例多發生在他們已經適應社區工作并開始挑戰一些較為重大、困難的社區事務時。處理復雜的社區事務，也是他們成為成熟的社區工作者的標志。

社區的事務紛繁復雜，學者們試圖使用多種邏輯對社區事務進行分類。楊敏分析了居民社區參與的具體過程， 提出了四種參與類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權益性參與。[36]而行政驅動和需求驅動是社區事務分類的經典二元邏輯。[43]本研究將從訪談材料中提取的案例歸入某種特定的社區事務類型，以便呈現社區工作者能力伴隨社區事務發展的特點。需要進一步強調的是，本次研究數據分析的目的不在于窮盡不同類型的社區事務和能力的組合，或是論證某項能力僅在特定類型的社區事務中得以發展，而是致力于發現能力和事務的結合點并從中發現規律。

1. 在福利性事務中實現統一規劃、服務群眾等能力的提升

福利性事務常與福利政策相聯系，涉及社會福利的宣傳、計劃和執行，因此通常考驗社區工作者政策執行、服務群眾等方面的能力。受訪者S5以自己在婦女工作條線上執行政策的思路為例，說明了“黨建帶婦建”是如何從口號變成實踐的。

婦女工作一般是跟著村黨支部村委會的整體工作做的，黨建帶婦建，我們婦女同志要圍繞村里的中心工作來開展，有的時候是衛生整治、環境整治等，或是帶動婦女志愿者一起參與矛盾調解。村里面的弱勢群體也是，生大病重癥的婦女群眾，還有殘疾兒童，逢年過節要去慰問，在兒童助學這方面也要去關注。（S5C1）

在上述案例中，一方面，社區工作者配合村黨支部和村委會的整體工作，執行上級任務安排；另一方面，社區工作者考慮服務對象的真實需求，為弱勢群體和特殊群體鏈接資源、表達關懷，將福利政策真正落地并轉化為群體所需。

2. 在志愿性事務中實現關系建立、資源整合等能力的提升

志愿性參與是指居民自愿性地、有責任感地參與到社區生活的維護與管理當中。受訪者S6的講述還原了她如何在偶發事件中組織協調、建立關系、整合資源，最后形成一個外來人口育齡婦女互助項目的過程。

我們這小區155號有一個外來民，當時她的公公住院，她老公到醫院去陪院，想不到她老公在醫院陪院一激動心梗死掉了。她一個外來妹還帶著一個小孩，當時公公還在醫院里面，小區里的的居民鄰居都幫忙了。當時我就感覺應該成立這樣一支隊伍，有困難的時候大家相互之間幫一幫，出發點就是從這開始的。我就聯系了我們一個退休的黨員，當時她也覺得需要感恩回饋大家，因為她家也有個特殊情況，婆婆身體不好，公公在照顧，他們白天上班，公公照顧不了的時候由鄰居幫忙。因此她退休了以后，她也覺得應該為大家服務，我就挖掘她，在我們虹口區計生協會成立了這樣一支以育齡婦女為主體的隊伍。（S6C4）

此案例中，從“聯系黨員”出發到“形成一支隊伍”，社區工作者在志愿資源鏈接中整合了社區力量。類似地，在“翻新設備”的問題中，一方面，社區工作者向電信公司求助，利用其關系幫助居民安裝新的監控設備，有效回應居民需求。另一方面，社區工作者積極與物業公司溝通，尋求外力支持，為日后解決社區問題打下良好關系基礎。由此，鏈接資源、建立關系的能力進一步得以強化。

老百姓跟我說探頭太舊太老，設備太不好了。我就是通過電信公司，找他們老總談。我說你們要為社會做點貢獻的。有什么問題我都是直接和企業的老總打電話.我還跟物業公司說，你們的口碑好不好，我可以給大伙宣傳，你想在我小區做，就要口碑好，口碑好來自哪里？就來自老百姓，來自我們居委會。（S2C11）

3. 在文娛性事務中實現建立項目、推廣創新等能力的提升

在社區生活中，居民參與文娛性事務往往展現某種特定的興趣愛好。由于文娛性服務與特定人群具有高度的黏合性，因此可為形式創新和長期實施奠定基礎，社區工作者也因此能夠獲得提升建立項目、推廣創新等能力的機遇。在G7的訪談中，受訪者們談到了創辦上海市第一個圖書銀行的案例。

我搞了上海市第一個圖書銀行，因為我們這個小區沒有文化的人太多，需要有文化，沒有精神上的書籍，我們怎么辦？又沒有錢，當時很窮，因此就想了一個辦法，就是建圖書銀行。我們請學校、學生把家里多余的圖書簽個名字存在我們圖書館里，大家到圖書銀行來交換，辦起了上海第一個圖書館，有點像志愿者圖書銀行。（G7C3）

4. 在權益性事務中實現議事協商、依法治理等能力的提升

權益性事務涉及多方利益，需要多個部門配合，是社區事務中較為棘手的類型之一。處理權益性事務考驗社區工作者的綜合能力，能夠促進分析判斷、議事協商和依法治理等能力的提升。

在2006年關于市、區級道路建設用地人員納入鎮保的過程中，某村某組由于滬松公路拓寬，分配21個征地保障鎮保名額。因為人人要享受、人人不肯謙讓，導致出現分配到名額的人員只享受資格而由全組人員共享利益的情況。這種做法雖然沿襲了十余年，也能使得村民間的利益和關系達到基本的平衡狀態，但卻不符合城鎮保險的法律法規。鎮政府建議享有名額的居民以一次性經濟支付的方式，買斷鎮保資格，使得該項社會福利享受權益的執行合法合規。因此，該組面臨著出資多少買斷鎮保、停止利益共享、明確權益的村務工作。（S3C4）

在該案例中，面對“人人要享受，人人不肯謙讓”的情況，社區工作者在區分不同群體的訴求之后，組織了十幾次議事協商會議去回應不同權益群體的訴求，提升解決問題的效率。社區工作者面向不同權益群體，幫助他們分析利益得失和未來的經濟狀況，表明未來的鎮保資格及其分配方案并不存在利益分配和權益資格不公平的情況。在分析判斷的基礎上，引導解決方案的形成。最后通過村委會表決，形成書面規則，建立統一公約與制度，發展了依法治理能力。

在另一個權益性案例中，社區工作者分析判斷、議事協商和依法治理等能力提升有相同的體現。

在黃埔區某老舊居民區，居民之間因為車位發生了激烈的沖突。該小區周圍有大量拆遷工地，居住條件差、租戶和原住民各占二分之一。由于停車位緊張，大量車輛亂停靠，曾經出現過救護車無法進入小區等嚴重問題。（S4C4）

為了解決停車問題，社區工作者首先發現居民在停車位資源上的需求，明確了權益內容，并區分了租戶和住戶兩類權益群體的訴求。

原先住戶因為車多了，沒地停車了，租戶也覺得自己的車也要停，停車的需求也蠻大的。（S4C4）

在此基礎上，工作者運用議事協商的方法去回應不同權益群體的訴求，通過聯系小區周邊低價停車資源、限制租客停車權、面向住戶實行先到先得、一戶一車、三證齊全等方式，在形成解決方案的過程中進一步提升了分析判斷、項目運行的能力。

在該小區停車公約執行的過程中，部分居民始終不接受居委會推出的解決方案，不滿情緒仍然存在，他們通過投訴來阻礙社區停車公約的執行。受訪者S4提到他不得不尋求街道的支援和幫助，在此過程中他對自身的職責定位和政府行政部門間相互支持的作用有了進一步的理解。

整個街道其實就是一個整體，我們是各個整體的分支，缺一不可，有一個木桶理論，一個木桶能裝多少水，不取決于某一塊木板特別長，而取決于最短的一塊木板，如果我這邊，這一塊，你不給我支撐，那我就成為這邊最短的一塊木板，最終的問題還是你街道兜。（S4）

5. 在行政性事務中實現信念培養、價值穩固等能力的提升

行政性事務是社區工作中必須要處理和面臨的事項，是社區工作者的日常工作。與文娛性事務相比，行政性事務往往缺乏趣味性，也不像處理權益性事務那樣能讓人充滿責任感。因此在執行此類事務的過程中需要社區工作者依靠對上級組織的信賴，給居民起到帶頭的作用。

例如，疫情常態化使得疫情防控成為社區的重要工作任務。如何推動疫苗的接種工作成為一個難題，受訪者S4發現在關鍵時刻敢于“亮身份”，可以樹立黨員的帶領作用。

總歸有一部分居民不看重這個東西的……所有的居委干部黨員先領頭去打，包括我自己先領頭去打，打完你看我有什么問題。（S4C7）

又例如，在上海市推進垃圾分類工作的過程中，推進建造垃圾桶這項工作時遇到了極大的困難，受訪者S2講述了自己的心理活動。

我就心想，這事我肯定做不了……我想居民說得對，這個事肯定是對的，但是要做真的是比登天還難，我說要么試試看。（S2C4）

受訪者S5在訪談過程中提到了他在社區工作多年的經驗與感受：

你自己要盡自己的能力，盡自己最大的能力，把這個工作要做完整，不要馬馬虎虎，把自己的實力都拿出來，你認為工作已經盡全力了，做完美了那就可以了。（S5）

在上述案例中，由于信息不對稱和權責不對等等問題，行政性事務的推進會遇到較多的阻礙。社區工作者們往往是基于“領頭意識”“先鋒意識”等價值觀念，發揮帶頭作用，樹立好的榜樣，以促進事務的推進。

整體而言，面對社區內各類事務，社區工作者普遍采用實用主義導向，以完成任務、處理問題和化解矛盾為實際工作目標。通過對案例和能力的交叉分析發現，社區工作者的能力發展并不是一個被統一規劃的過程，而是隨著每個受訪者所面對的不同類型事務而得到差異性發展。由于社區工作者不會只處置一類社區事務，因此隨著時間的推進，各類能力都會有所提升，因此社區工作者常常會用“多面手”“一把抓”等強調豐富程度的詞語來描述自己的能力情況。

（三） 原則設定：能力的邊界、時機和選擇

除了能力以外，在研究過程中我們發現了一組對能力運用起到調節作用的元素，并將之定義為“能力”運用的原則。將能力本身和能力應用的原則做出區分是基于兩點考量：一是原則跨越情景；二是原則伴隨著多項社區能力的運用，但是并不對社區事務本身的處理和解決起到決定性的作用，而是對能力的使用起到限定或促進的作用。具體而言，本次研究發現，能力運用需要對能力使用的邊界設置、時機把握和身份角色設立原則。

1. 能力的邊界設置：制度和資源

社區工作者在處理社區事務過程中常常會遇到如制度不完善、資源缺乏、決心不足等相關情況，這限制了社區工作者能力的運用，使其在實踐工作中面臨諸多困境。

上次居民打電話到居委說跳閘了，我告訴他首先不應該是打到居委，應該是找物業，但是他就要先打到居委。他們是武警大院，太特殊了。RJ醫院建的大樓，整體沉降得厲害，我們這個居委特復雜，武警管理的武警大院，但是戶籍在我們社區，于是我們跑來跑去聯系他們，其實，武警應該第一時間呼應，由物業管理這個大樓。我們只能幫兩方聯系，前面開了不知道多少次會，跟居民解釋了1萬次，太不容易了。（G2C3）

在社區中，居委會不是單一的責任主體。由于居民對居委會熟悉度較高，且具有長期依賴性，因此在遇到各種問題時常常會選擇第一時間聯系居委會。但實際上，社區工作者并不具備在某些事務中處理問題的權限，權力的有限性影響其能力的發揮，從而造成了社區工作的繁瑣和困境。

居民打12345市民熱線，最終還是落到居委會。舉個例子，有個學生宿舍和居民樓在一塊，可大家生活習慣不一樣，這個房子有地板不隔音。學生說我已經很輕啦，但居民就不理解，打市民熱線投訴。最后街道要我們給處理方案，我說不好意思，它不是居民宿舍，是研究生宿舍，所以我們就把研究生的管理處、人事處和學生拉到一起調解。

其實這件事是研究所要把學生管好，我們沒有資格去管，且研究所在居民樓里設置學生宿舍，就得把擔子先挑起來。但是街道首先來找我們，這件事通過調解解決了，但其實這不是我們能解決的。（G2C2）

在上述案例中，社區工作者通過多方聯系和協調，把解決問題的責任移交給了相關管理部門。在此過程中，社區工作者找到問題所屬的主體方，并明確了自身的責任邊界。

此外，在社區工作中，資源缺乏也會使得社區工作者的工作開展面臨困境。訪談者S1談到了社區環境建設對“美麗家園”項目的需求，但始終沒有得到相應的機會，因而工作者能力發揮受限，工作推進有所停滯。

實際上對我們居委會工作壓力太大了，在老百姓看來，居住環境的好壞居委會是有責任的，但是每次“兩代表”下社區也好，領導干部面對面也好，我們提這個問題，提了無數次，我們迫切地需要美麗家園這個項目來改造，但是現在一直沒有。（S1C9）

2. 能力的運用時機：矛盾與策略的共識

社區工作者解決問題需要把握好良好的時機，過早或者過晚地介入社區事務都會影響事務的最終效果。而把握社區解決問題需求的恰當時機，往往會帶來好的效果。

社區問題的形成往往是個長期積累的過程，抓住矛盾爆發的時機并解決問題展示了社區工作者的能力。以S4C3中處理停車公約制定的案例為例，該社區的車輛與車位在較長時間內都保持著平衡，但疫情之后，外來車輛的進入導致車位不足，打破了原有的平衡。疫情之下，居民情緒波動較大，居民與租戶之間的矛盾愈發激烈。在此之前，社區工作者曾多次介入協調，但是并沒有從根本上解決問題，而此次矛盾的激化，為解決轄區內停車問題創造了難得的時機。

疫情開始之后，一下子涌入了很多租客，他們又是自帶車輛的，停車的矛盾一下子就爆發了，然后很多居民就跑來講這個事情，我們也想趁著這個契機， 把這個東西解決掉。（S4C3）

我之前也想主動去解決這個問題，也要遇到契機才能做一些事情，運氣也蠻重要的。不然居民們會覺得，是你居委要干這個事情，不是我要干這個事情。（S4C3）

當然，時機并不在被動等待中出現，主動追蹤是社區工作者找準時機的秘訣。因而，在社區工作中，社區工作者應及時把握居民的需求，利用解決問題的契機，可以最大效能地發揮能力。

3. 能力的選擇：身份定位和立場

能力的運用還可隨著社區工作者身份定位的變化而調整。例如，受訪者S4在講述其工作經驗時提到，不能將居委看作居民的對立面，而應最大限度地清除與居民的隔閡。與居民建立良好的關系是推進工作的基礎。

居民會把你放在一個對立面，不管居委還是業委。講的粗俗一點，你們都是一票貨，都是穿一條褲子的，一個不認可會對你整個不認可。（S4）

“整個居委的班子能力強不強，還是要看你居委干部跟平時居民關系處得怎么樣。”（S4）

鑒于這種客觀存在的微妙對立心態，在具體事務的處理中，社區工作者如何看待關系的性質會影響社區工作者對于社區事務性質的判斷，從而影響他們對能力的選擇。受訪者S2談到在開展社區工作時要學會“對癥下藥，看人下菜”，面對不同的人群和事務，學會轉換身份角色。

當社區工作者將自身定位為居民的朋友時，幫助其對外溝通和聯系資源的能力開始發揮作用。

我談一下我們上次水箱漏水，那戶人家老太應該要90歲了，女兒有60歲了，女婿身體又不好。她床全部濕了，地上一塌糊涂，我也不知如何是好。我就想到業委會主任了。業委會主任和這戶人家女兒的關系比較好的，我就向業委會主任求助，他對相關部門比較熟悉，也有私人的關系，就聯系了工程隊去幫忙解決。當時戶主女兒意見很大，我又聯系居民去和她溝通，他們一解釋她就能夠接受，化解了很多矛盾。有時候要借外力，不能光靠我們自己，居委會說話會讓居民總覺得你站在自己的立場上。（S1C7）

在此案例中，社區工作者以求助者的身份獲得了業委會主任在人力資源上的支持，幫助居民解決了實際問題。同時工作者又擔任調停者的身份，搭建居民之間溝通的“橋梁”，安撫了居民的不滿情緒。

在另一個案例中，社區工作者將居委和業委會的關系定位為引領和指導的關系。在訪談G3C3中，受訪者講述了一個幫助高層小區建立業委會的經歷。

X街X號是一幢獨立的高層住宅，沒有物業，只有業委會。由業委會安排居民對這幢樓的物業衛生安全進行自治管理。那么也就是說達到了您剛才說的純自治狀態。街道和居委在物業處于無序狀態的時候來牽頭成立了自治小組，制定了相關條約，貼在樓下（公示）。照理說，我們居委完成了幫助居民實現自治的過程。（G3C3）

隨著時間的推移，該樓道出現了樓道垃圾堆積的情況，而業委會籌集的資金僅供維持保安和常規費用，無力支付垃圾處理費。業委會找到居委會要求街道出資解決問題的時候，居委會采取了較為消極的應對態度。

“失去了居委的監督，以及失去了街道政府方面的支撐，完全的居民自治是絕對做不到的。”雖然這只是一個個例，但是它也代表這個社區存在的一個問題。沒有居委和政府的指導小區會失控。（G3C3）

在本案例中，社區工作者對自身的定位限制了其能力的發揮，居委會強調對居民的領導地位而忽略了進一步與業委會的溝通，同時也沒有鼓勵群眾自治組織的發展，導致維護居住環境清潔和街道垃圾堆放的問題沒有得到徹底解決。

從上述案例中可以看到原則建立對能力發展的負面影響。原則的產生一般與結構性的因素相關，客觀上制度和資源的制約、行動策略選擇和身份定位影響了社區工作者的能力邊界。決定了社區工作者是否要在特定案例中運用其能力，以及運用哪方面的能力。

五、討論和小結

本研究的最大貢獻在于從實證信息中提煉了社區工作者能力建設的可行性路徑。社區工作者的能力不僅與其所接受的專業教育有關，也與過往的工作經歷有關。對于在進入社區工作之前從事其他行業的社區工作者而言，前職業經歷所產生的能力可以適應社區工作的需要。這類社區工作者不需要能力體系的全面更新，其原有的能力基礎會對適應社區工作產生積極的影響；隨著社區工作者參與到具體的、不同類型的社區事務處理過程中，通過對觀念、技術、方法和策略等方面的工作經驗總結，個人的社區工作能力會隨著接觸到的事務的多樣性和復雜性得以提升；最后隨著社區工作者在社會結構中的身份確定，個人能力發揮的限度、時機和立場等相關原則也會隨之確定。

以上研究發現對于社區工作者的培訓教育和能力的學理性研究有一定的啟示作用。在社區工作者的培訓教育方面，“基礎—發展—應用”的能力建設路徑可成為社區工作者能力系統性培訓和個人發展規劃的可選擇路徑。本次研究說明社區工作者的能力不是獨占的知識、技術和價值觀。大部分應對當前社區工作所需的能力和其他類型的工作是相通的。當社區工作者參與到具體事務中后，“問題—對策”視角對于社區工作者的能力發展和塑造起到了關鍵性的作用。對社區工作的能力培訓應遵循其職業發展所呈現出來的規律。首先，充分挖掘其前職業經驗、個性和信念，特別關注社區工作與既往工作中的相似性，鼓勵其主動地將能力進行職業間的轉移。在社區工作者職業成長過程中重視案例和經驗的作用，通過觀摩、“取經”和經驗傳授等傳統培訓方式，引導社區工作者從社區事務處理的案例中找到所需要的能力。在對能力的應用設定邊界、時機和立場時，應鼓勵社區工作者察覺到上述原則建立的結構性因素，突破個人能力發展的“天花板”。

“問題—對策”的視角和“結構—行動”的視角在社區工作者能力研究中起到不同的作用。“問題—對策”視角更能解釋能力是什么的問題，而“結構—行動”視角適用于解釋能力的來源和邊界。本研究發現社區工作者缺乏從結構性的視角來審視工作困境的根源，僅在劃定工作職責的時候會主動利用“社會—個體”的結構性思維來判斷事務的能力應用的邊界，能力發展存在自限性問題。即使是出現結構性的困難，他們也會將其放入“問題—對策”的框架，試圖找到解決的辦法。“問題”決定了能力的豐富程度，但是“結構”決定了能力的發揮空間。

本研究所總結出的能力建設路徑是基于實踐的，是自下而上進行能力建設的一種方式。一方面“基礎—發展—原則”的路徑印證了基于心理測量學的能力研究的缺陷。能力不是靜態的，其評估和教育需要考量能力在實踐中的發展。另一方面，扎根于實踐的能力建設路徑存在自身的局限性。

然而，社區工作者行動困境與本研究發現的能力發展的自限性問題是同源的，因而突破結構性限制不能單純寄希望于社區工作者的內生動力。雖然個人的能力建設和實踐智慧本質上是內在的和自發的，需要個體不斷地反思、追問與批判，但是更需要注意的是，個體能力的發揮，需要在與周圍環境互動的基礎上才可能實現。因此能力的建設不是社會工作者個體層面的問題，而是需要與中國的社區治理轉型同步進行。[44]

六、本研究的不足

本次研究主要的不足表現在研究方法、應用的局限性和理論基礎不足方面。

在研究方法方面，本次研究的地域和對象存在局限性。研究在上海開展，大多數的研究對象在城市中心城區的居委中工作。他們的工作經歷和內容不能完全代表全國的城市社區工作者的情況。同時，隨著越來越多的應屆畢業生進入社區從事基層工作，他們的個人發展和職業經歷較為單一，不存在前職業的影響。因此未來的研究還應對能力建設路徑的適用范圍進行論證。

“基礎—發展—原則”的路徑未能解決能力的差異性發展和能力整合的問題。本研究希望為社區工作者能力建設提供更為精確的、更有操作性的教育方案，但是不同能力之間也存在整合的面向。同一能力也可能在不同類型社區事務中得到發展，而不是必然集中在某一類社區事務中。更為重要的是，個人的能力發展的高級階段必然表現為能力的融合和靈活應用。在現實的教育過程中，側重教育和整合發展的矛盾會依然存在，需要社區工作者自身不斷地學習與整合，也需要教育者針對社區工作者能力發展的情況在差異性和整合性之間做出調整。

本研究發現是基于社區工作者的現有實踐所做的總結和梳理，沒有突破現有研究中對能力的基本定義和研究思路，特別是未能突破結構性因素對于能力發展的限制。未來的研究在理論上還應結合社會學理論中社會發展、社會變遷對個人和職業身份建構的愿景開展社區工作者能力的研究。

（文字編輯：鄒紅 責任校對：鄒紅）