基于新時代楓橋經驗鄉鎮“一支隊伍管執法”實踐模式分析

邱玲

［摘 要］基層社會內部的自主性力量在公共事務領域發揮基礎性作用。為破解當前阻礙社會治理和服務重心向基層下移的治理困境，浙江省探索將新時代“楓橋經驗”與鄉鎮“一支隊伍管執法”模式有效結合的路徑，取得初步成效。本文以浙江省紹興市部分鄉鎮的具體實踐為例，對其實踐情況以及存在的問題進行探討分析并提出具有針對性、可行性的優化建議，探討新時代“楓橋經驗”與鄉鎮“一支隊伍管執法”改革相結合的優化路徑。

［關鍵詞］新時代“楓橋經驗”；行政執法；基層治理

［中圖分類號］D63文獻標志碼：A

治國安邦，重點在基層、難點在鄉村、支點在社會。基層社會是社會治理的關鍵支撐，是國家治理的重要基石［1］。隨著改革開放的不斷深入，我國基層社會面臨著更加復雜的治理局面。黨的二十大報告指出，要深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制；在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制。受多重因素影響，現行的基層行政執法模式存在分散執法、執法擾民等諸多問題。為治理這一難題，浙江省將新時代“楓橋經驗”運用于基層綜合執法過程中，探索出適合本區域發展的基層社會治理模式，提高了基層治理水平。

1 鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的內在依據

鄉鎮實現楓橋式“一支隊伍管執法”模式的目的一方面在于疏通政府部門間的系以提高政府工作效率；另一方面則是對當前基層執法過程中基層政府與群眾緊張關系的調整和重構，防范和化解基層社會矛盾，維護基層社會穩定。

1.1 整體性治理理論

1997年，英國學者佩里·?？怂故状卧凇墩w政府》一書中提出“整體性治理理念”。整體性治理針對的是單個部門或者是單個主體難以有效解決的棘手問題和復雜性公共問題，同時也強調必須重視公民本位的治理理論。它要求以公眾需求為治理導向，實現公共利益的最大化和確保公民需求滿足的公平性［2］。在現實基層執法過程中，鄉鎮政府陷入“看得見的管不著”“權小責大”等尷尬境地；上級部門則存在“管得著的看不見”、職責不清、相互推諉的現實問題，導致基層事務得不到及時有效的解決，容易造成基層社會矛盾擴大化。鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式有效回應了基層群眾對社會矛盾處理的需求，同時為化解緊張的社會矛盾關系提供了良好的渠道。

1.2 協同治理理論

協同治理是使相互沖突的不同利益主體得以調和并采取聯合行動的持續的過程，本質是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中的相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享，從根本上彌補政府、市場和社會單一主體治理的局限性［3］。黨的二十大報告提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，不斷提升政府社會治理的效能；要充分發揮新時代“楓橋經驗”的內涵作用，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制。融入新時代“楓橋經驗”的鄉鎮“一支隊伍管執法”實踐模式，一方面破解了原有執法過程中存在的執法過度、執法擾民等問題；另一方面協調了基層執法人員、基層社會群眾與鄉鎮政府之間的關系，是協同治理理論在鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式中的重要體現。

1.3 構建楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的意義

隨著社會經濟的不斷發展，原有的基層行政執法中存在的過度執法、分散執法、執法擾民等問題不僅阻礙鄉鎮政府與基層社會群眾之間的關系構建，影響基層社會治理的效用，而且制約著基層社會發展活力的釋放，壓制了社會自治性力量在基層社會治理中作用的發揮。構建楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式，一方面有助于解決現實執法過程中存在的多種問題，是對傳統的基層行政執法改革、調整；另一方面也是提升基層執法效能、基層政府社會治理能力的重要途徑，為其他地區提供了可借鑒的實踐模式。

2 鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的紹興探索

為充分發揮新時代“楓橋經驗”在基層社會治理中良法善治的作用，作為“楓橋經驗”的發源地，浙江省紹興市率先推進將新時代“楓橋經驗”融入鄉鎮“一支隊伍管執法”的實踐改革中去，為紹興市其他地區乃至全國推進鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐改革，提供了寶貴經驗。

2.1 探索柔性執法，體現人文關懷

“楓橋經驗”誕生之初就具備柔性執法的內在基因。紹興堅持和發展新時代“楓橋經驗”，率先開展“楓橋式”執法建設。從執法過程來看，紹興市柯橋區積極探索“教科書式執法”“首違不罰”等柔性模式，優先運用提醒、責令改正等手段，全面推進城市治理現代化。例如：在實際執法過程中，綜合執法隊員根據車輛的違規次數，作出“第一次勸導、第二次警告、第三次暫扣”的措施；嵊州市黃澤鎮以“最多跑一次”理念為指引，探索推廣“四步工作法”“涉企輕微違法行為告知承諾”等執法方式，使執法既有力度、又有溫度；諸暨市店口鎮在行政執法社會效果上巧用“除”法，力促減少違法違規行為；在環境執法領域進行“黃紅黑”三色管理，根據亮牌的具體情況分別采取公開通報、加強抽查頻次等處罰方式，提升基層執法效能。

2.2 加強隊伍建設，實現高效執法

鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的有效運轉，離不開執法隊伍的建設以及在實際運行過程中的高效執法。紹興市柯橋區組建了由31名退伍軍人組成的“先鋒崗”，旨在通過隊列訓練排頭兵、隊容隊紀領隊員、應急力量先行鋒的身份，全面推進“楓橋式”執法隊伍的建設；嵊州市黃澤鎮創新行政執法評估制度和“四級指標體系”，對執法部門開展“體檢式”執法評估，逐步構建“審批—監管—處罰—監督評價”的“大執法”工作閉環，保證執法工作公正合理；諸暨市店口鎮推行網格化責任勤務區管理，實行定崗定員定職責，便于及時、快捷處理問題，提高基層執法管理效能。

2.3 融入數字技術，賦能基層治理

在當前數字化改革的背景下，紹興市政府積極將數字化技術引入基層綜合行政執法，實現基層執法的精準、高效、可追溯。在具體實踐中，紹興市柯橋區將“大綜合一體化”執法監管應用與柯橋區基層治理四平臺打通，啟用“城管通”App進行實時監管，彌補了單靠執法隊員巡邏的局限性；作為“楓橋經驗”發源地的諸暨市店口鎮則在浙江省范圍內首創“楓橋式”智治執法系統，執法事項網上辦理并全程留痕可追溯；嵊州市黃澤鎮執法方式從傳統的注重現場執法向更注重非現場執法轉變，將數字智能融入日常工作，實現執法形式由傳統“面對面”向新時代“數字對接”轉變。

3 鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的問題分析

3.1 “剛柔”性執法邊界模糊

當前，為充分發揮新時代“楓橋經驗”的內在治理優勢，各地積極推進“柔性執法”，力求在執法過程中不僅只有力度，還要有人情溫度。但在實際執法過程中，“柔性”與“剛性”的界限尚不容易掌握，“自由裁量”的空間范圍模糊不清，容易出現部分執法事項“柔性執法”達不到執法目標，教育警示作用不夠明顯，造成輕度違法違規行為屢禁不止；而部分“剛性執法”事項的執法結果又易造成執法隊員與基層群眾之間發生矛盾沖突，反而達不到基層社會治理化解基層社會矛盾的要求，其執法的實際效用也大打折扣。此外，部分群眾利用執法過程中執法人員進行“柔性執法”這一特點，在面對執法結果時，出現扯皮、蠻不講理、拒絕協調等行為，往往需要耗費基層執法人員大量的精力來進行調解，浪費基層執法力量。

3.2 協同治理機制不順暢

鄉鎮基層執法隊員需要處理大量來自最基層的社會問題，需要直接面對面交流的也是來自最基層社會的群眾。而我國最基層社會人民群眾的素質尚有不足，一方面基層群眾對部分違法違規事項并不認同，導致一線執法人員與基層群眾交流時常有溝通不暢的情況，基層執法工作效率被迫降低；另一方面也致使基層一線執法人員面臨輿論與人身安全的雙重威脅。比如，部分群眾可能會利用網絡輿論引發罵戰，或進行人肉搜索，一旦個別當事人不滿意執法人員的處理措施，便會利用輿論網暴執法人員，對其身心、生活造成一定程度的傷害。此外，由于傳統基層執法過程中長期存在過度執法、分散執法、執法擾民等問題，部分基層群眾對執法人員印象欠佳，不愿與綜合執法隊協作，導致部分事項無法及時解決。

3.3 數字技術高度融合有待深化

當前，數字化技術和理念逐步落實到基層執法各個領域，為基層執法提質增效，但在實踐過程中仍存在不足之處。一是搭建的統一綜合執法監督應用系統平臺缺乏靈活性，影響平臺效用的發揮。例如，雖然浙江省級層面構建起了統一的執法監督系統平臺且在全省范圍內制定了統一的指標要求，但由于各地具體情況不同且無法建立各級子系統，難以滿足不同區域內個性化執法的需求，導致系統的實際使用率并不高。二是數據“下沉”不到位，政府部門間仍存在信息壁壘，深度的跨部門、跨層級的信息共享和業務再造整合并不完善。基層部門為了追求本組織的利益，往往將獲得的公共信息數據作為戰略性基礎資源，而不愿意與其他部門互通有無，影響信息在政府部門間的流通、共享，部門間的協作程度仍有待提高［4］。

4 鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式的優化路徑

推動完善鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式是一個循序漸進的過程。針對上述不足，提出以下建議，為相關政府部門進一步決策提供意見參考。

4.1 制定法規標準，明晰“柔性”執法邊界

在新時代“楓橋經驗”思想的指導下，想要實現基層執法人員與基層群眾良好關系的搭建，就要發揮新時代“楓橋經驗”柔性執法的內在基因。但在實施“柔性”執法的過程中不能為滿足“溫度”而失了“力度”，這就要求政府對目前基層執法過程中所出現的適應“柔性執法”事項范圍程度不明的情況進行規范，既要保證基層執法人員“柔性執法”發揮應有的作用，又要滿足社會對“執法溫度”的呼吁。要加快建立健全對基層綜合執法及執法人員的法律保障，把在基層實踐過程中的有益經驗吸納至立法中，不僅有利于從制度層面為基層綜合行政執法保駕護航，實現基層執法有法可依，而且有助于法治社會的建立，在社會內構建起良好的法治環境［5］。

4.2 釋放自治性力量，促進治理協同化

促進治理協同化，打造多元共治格局人民積極參與基層社會治理，一方面要不斷提高基層群眾的素質水平與法治意識，拓寬基層群眾參與社會治理的渠道。搭建多元化、多渠道、多形式的協商平臺，鼓勵基層群眾積極參與基層治理，充分發揮新時代楓橋經驗“法治、德治、自治、智治”的作用，改變基層社會治理手段單一、資源匱乏的狀況［6］。另一方面要維護人民主體性地位，發揮社會自治性力量在基層社會治理中的作用。推動建立以人民為核心的反饋評價機制，建立健全社會監督運行機制，有效發揮“互聯網+監管”平臺作用，運用新時代“楓橋經驗”，暢通社會民意溝通和反映渠道，保障基層執法工作合法、平穩運轉。此外，還要努力實現政府部門間內部的治理協同化，建立權責明確、協作有力、運行順暢的協調聯動機制，提升執法整體效能。

4.3 深化數字效能，推進基層“智治”

新時代“楓橋經驗”融入基層社會治理并寓之以“社會精細化治理”的內涵，創新性地將其與當前的數字化結合起來，是新時代社會治理的必然趨勢。數字賦能涉及多個方面，從數字化治理、系統治理出發，這就要求政府各部門之間要打破傳統信息使用思維，還要打破政府部門間存在的信息壁壘、信息孤島現象，充分發揮大數據在基層治理中的作用，改變傳統封閉僵化、碎片化的社會管理模式。一是要深化非現場執法模式，因地制宜。結合當地群眾的實際需求，針對當前社會熱點、難點問題，搭建監管執法數字平臺，推動業務流程再造，推進數字化場景應用創新，打造具有地方特色的數字場景應用。二是要加強部門協同聯動，實現部門間互通互動。要加快推進政務服務、基層治理、公共信用、投訴舉報等平臺互聯互通，實現跨層級、跨系統間數據互動，促進基層治理現代化的實現［7］。三是要利用線上與線下兩個平臺，積極開展數字化相關業務培訓活動，培養一批精通數字化技術的業務骨干，提升鄉鎮執法隊員的數字化應用水平，推動數字化改革在基層執法的有序進行。

5 結語

為解決基層執法過度執法、分散執法、執法擾民等問題，浙江省紹興市勇立潮頭，著力推進新時代“楓橋經驗”與基層鄉鎮“一支隊伍管執法”改革實踐相結合。雖有不足，但也為全國范圍內推廣鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”模式提供了實踐經驗。鄉鎮楓橋式“一支隊伍管執法”實踐模式將會在發現問題、解決問題的過程中不斷完善和發展。

參考文獻

［1］李芳，師英強. 新時代“楓橋經驗”融入基層社會治理的現實困境及創新路徑［J］. 新西部，2023（4）：96-98.

［2］葉穎. 整體性治理視角下城市基層社會治理研究［D］. 北京：中共中央黨校，2021.

［3］周博雅，魯力. 協同治理視角下的農村綜合執法大隊整合研究——以湖北省大冶市為例［J］. 武漢理工大學學報（社會科學版），2020，33（4）：58-68.

［4］鐘瑞友，沈宋杰. 基層“一支隊伍管執法”的桐廬實踐與對策思考——以浙江省桐廬縣分水鎮為調研樣本［J］. 中國司法，2020（10）：47-51.

［5］劉光旭，牛海. 新時代鄉村社會治理中人民群眾主體作用發揮的思考［J］. 長春理工大學學報（社會科學版），2022，35（1）：8-12，25.

［6］楊益波. 數字化賦能“楓橋經驗”對創新基層治理現代化有重要意義［N］. 中國經濟時報，2021-04-21（004）.

［7］郁建興，吳結兵. 數字化改革賦能未來社區治理［J］. 浙江經濟，2021（6）：17-19.