國家公園自然資源資產管理標準體系框架建設初探

萬利 高昂 程越 王雙 李柏晨

摘 要：國家公園自然資源資產管理標準體系構建是開展國家公園自然資源資產管理的基礎性和統領性工作，目前國內尚無完整的與國家公園自然資源資產管理相關的標準體系。為了促進國家公園自然資源資產規范化管理水平提升，本文科學分析了國內外標準化工作現狀，基于自然資源資產管理視角，提出了構建標準體系的主要原則，構建了包括基礎通用、資產清查與核算、資產產權管理、資產利用、資產規劃與管護、資產監督考核及資產管理信息化等3個層次7個子體系的國家公園自然資源資產管理標準體系框架。最后，根據國家公園自然資源資產管理的實際需求，提出了標準體系建設與實施的建議，可為國家公園自然資源資產規范化、標準化管理提供依據。

關鍵詞：自然資源資產，產權管理，標準體系，國家公園

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.01.006

1 引 言

自然資源資產是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性資源。黨的十八屆三中全會把“健全國家自然資源資產管理體制”列為生態文明建設的一項重要內容。有關自然資源資產的論述在十八屆三中全會后相繼出現在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》、中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》、十九大報告、《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等重要文件中，自然資源資產管理的概念逐漸被各方認知并成為了社會各界關注和研究的熱點。

作為我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分[1]，國家公園所蘊涵的自然資源資產既是社會經濟發展的重要物質基礎，也是人類生存環境的基本構成要素。國家公園自然資源資產管理是指“對國家公園范圍內自然資源進行資產化管理，履行自然資源資產保值增值的責任，建立和完善有償使用制度和確權登記制度，制定相關標準，對區域內自然資源資產的保值增值情況進行監管”；自然資源管理貫穿于資產管理工作的各個環節，二者在實踐中難以截然分開[2]。自然資源是國家公園管理的核心，以資產理念管理國家公園自然資源，有助于最大限度實現自然資源資產生態價值、經濟價值和社會價值的統籌兼顧。

標準化憑借其“簡化、統一、協調、優選”等特點，是支撐國家公園自然資源資產管理水平快速提升的有效手段，是推進國家公園內自然資源的統一確權登記、快速摸清國家公園自然資源資產“家底”、完善自然資源資產價值核算和計量、推進形成人與自然和諧共生新格局的有力保障。標準體系建設是國家公園管理局依法依規監測和管理國家公園內國有自然資源資產的重要保障。構建國家公園自然資源資產管理標準體系，將有利于國家公園自然資源資產有效保護與科學利用理念的統一認識；有利于明確國家公園自然資源資產管理的工作要求。

然而，目前國內尚無完整的與國家公園自然資源資產管理相關的標準體系，很多國家公園自然資源資產管理的重要內容無標可依，導致國家公園自然資源資產管理要求不統一、不規范，復制推廣的可行性較欠缺，影響了國家公園自然資源資產調查、監測、評估、規劃、管理、保護和合理利用的系統性，亟需構建自然資源資產管理標準化體系。本文在科學分析國內外自然資源資產管理標準化工作現狀的基礎上，從業務視角出發，圍繞國家公園自然資源資產管理涉及的各項業務工作，運用標準化系統工程理論，提出構建標準體系的主要原則，探索構建國家公園自然資源資產管理標準體系框架，并提出標準體系建設與實施的建議。

2 自然資源資產管理標準化現狀

2.1 國外情況

法律法規是由國家強制力保證實施的規范文件[3]，是制定標準的重要依據，對于國家公園自然資源的規范化管理同樣發揮著至關重要的作用。縱觀世界上建設國家公園比較成熟的國家，都在國家層面訂立了國家公園管理法律體系，自然資源管理標準與法律法規、政策文件密切結合，共同支撐各國國家公園自然資源資產管理體系的運轉。

國際標準化組織環境管理技術委員會（I S O /TC 207）已有涉及環境經濟的標準發布。ISO 14007《環境管理-確定環境成本和效益的指南》規定為保障可持續發展計劃的落實，需要進行自然資源評估和環境成本效益分析，該標準為組織確定與其環境因素相關的環境成本和效益提供了指南[4-5]；ISO14008《環境影響和相關環境因素的貨幣估價》標準給出自然資源的定義，規定了環境影響和相關環境因素貨幣估價的方法框架；環境影響包括自然資源和生態系統服務的使用[5-6]。

作為國家公園理念的發源地，美國國家公園自然資源管理起步較早[7-10]，在自然資源綜合管理標準化方面最突出的特點是國家公園自然資源管理法律法規體系比較完善和健全，形成了聯邦法規、專項法規和“一園一法”互為補充的法規架構[10]。美國先后頒布了各類自然資源管理法律法規，主要包括《國家公園綜合管理法》《國家公園管理局組織法》等專門法規，以及《國家環境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》《荒野保護法》《聯邦土地政策和管理法案》（FL PMA）等綜合性資源環境法規和《紅杉法案》《候鳥保護法案》《資源保護及恢復法案》《聯邦洞穴資源保護法案》等其他適用法規[10]。在自然資源資產管護方面，美國國家公園管理局對公園自然資源行使管理權，林務局、土地管理局、魚類與野生動物局等機構與其合作，共同保護國家公園的自然資源[10]。在自然資源產權登記方面，美國主要集中在土地資源權屬的處理方式和處理過程上。美國國家公園管理局在現有法律和規則框架下，依據《聯邦土地征收統一評估標準》對公園界內存在的非聯邦土地進行征收評估[11-12]。

除法律法規中的直接規定外，美國還制定了標準、基準、標準操作程序、指南和其他類型的標準化文件，從不同層面，對國家公園活動所應達到的基本要求和條件、操作步驟和要求等統一規定[13-14]。如：《聯邦法規》（Code of Federal Regulations，簡稱CFR）要求“國家公園資源合理利用、管理和保護等”條款[14]。《水質基準》《水生生物基準》和《大柏樹國家保護區應對地表水位（變化）越野車和狩獵通道基準》等基準文件對國家公園有關環境資源和國家公園活動應達到的基本要求和條件提出了統一規定；《國家公園培訓和發展標準操作程序》對特定活動操作步驟和要求所作的統一程序性規定[15]。此外，美國還發布了其他類型的直接適用的標準化文件，主要包括《國家公園植被調查12步指南》（2010年）、《分類指導（自然資源管理研究報告NPS/NRPC/NRR-2011/374）》、《聯邦地理數據委員會國家植被分類標準（第2版）》（2008年）、《內政部地質調查局和國家公園管理局植被制圖實地調查法》（1994）、《國家公園管理局植被調查精讀評估程序（第2版）》（2010年）等[14-15]。

除美國以外，以加拿大和新西蘭為代表的國家也制定了自己的國家公園法，為國家公園自然資源管理提供法律依據。20 0 0年，加拿大頒布了《加拿大國家法案》，對公園的受保護物種、公園土地規劃等提出統一要求；以該法案為基礎，加拿大頒布了《加拿大瓜依·哈納斯國家公園保護區令》《加拿大野生動物條例》等一系列的法案和條例對環境資源進行規范管理[1 5 -16 ]。在國家公園的標準化管理方面，加拿大公園管理局鼓勵各國家公園依據ISO 140 01環境管理標準體系對國家公園的自然資源和生態環境進行規范管理[15-16]。新西蘭頒布了《國家公園法》《資源管理法》《保育法案》《森林法》《野生動物法》等相關法律，制定了《生物多樣性監測和報告制度：技術說明》《標準普查和監測項目計劃》，以及植被調查、種群調查和監測技術標準等，目前已發布了DOCDM-870579《種群監測指南》、DOCDM-259067《調查和監測標準操作程序》、DOCDM-374012《植被調查和監測：空中樹冠調查》等相關標準[14-15]。

自然資源資產核算是自然資源資產負債表編制的基礎[17-18]，也是資產管理的重要內容。在自然資源資產核算標準化方面，國際上對自然資源資產核算的探索始于上世紀70年代。自然資源價值核算和國家資產負債表等相關領域在世界各國的理論研究和實踐中得到不斷發展。2014年，聯合國統計署等國際機構正式發布了首個環境經濟核算體系的國際統計標準《2012年環境經濟核算體系：中心框架》（SEEA-2012）[19]。國際貨幣基金組織（IMF）給出了編制政府資產負債表的標準格式[20]。目前已有很多國家完成了政府資產負債表的編制，以加拿大為代表的國家編制了較為完善的政府資產負債表；企業和政府主要采用分類標準、列報方式、流程和組織形式等方法編制資產負債表，可為自然資源負債表的編制提供方法借鑒[20]。

在自然資源資產利用方面，國家公園對其自然資源資產采取特許經營的方式實現自然資源產品的保值增值。美國、加拿大、新西蘭和日本等國家制定了特許經營方面的法規政策，為國家重要自然資源資產的保護與利用提供依據。美國先后頒發了《國家公園管理局特許事業決議法案》《特許經營管理改進法案》《國家公園管理政策》《國家公園服務特許經營促進法》等法規政策，明確規定了特許經營的目標、形式、項目類型、經營范圍與期限、經營合同審查和特許經營的程序等內容；加拿大制定了《加拿大國家公園商業條例》和《國家公園租賃和營業許可證法規》，統一規定了特許經營活動及注意事項，公共土地租賃費等內容[21]；新西蘭的主要法律依據是《保護法》與《國家公園法》[22]，其國家公園特許經營的授權審批非常嚴格。日本頒布了《自然公園法》，第三條規定了特許經營的設施建設范圍、自然資源保護與利用的基本理念以及其他注意事項[23]；韓國通過《自然公園法實施令》和《自然公園法》來管理國家公園，以保證政府對國家公園的環境保護與對資源的合理利用，其中《自然公園法》第七十三條對國家公園實施特許經營的目的、營業范圍等事項做了統一的規定[24]。

2.2 國內情況

在我國，黨的十八屆三中全會提出了要“建立國家公園體制”和“健全國家自然資源資產管理體制，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”，要從資產的角度來管理和保護自然資源。我國自然資源資產管理體制進入全面深化改革階段。

在相關標準化政策推進方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳已發布了一系列有關自然資源資產產權制度的法律法規和政策文件。2016年12月，國務院印發了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出“以各類自然資源調查評價和統計監測為基礎，推進全民所有自然資源資產清查核算，研究完善相關指標體系、標準規范和技術規程”[25]。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，要求健全自然資源資產產權體系、開展自然資源統一調查監測評價、加快自然資源統一確權登記、重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作[2 6 ]。同年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求推進自然資源資產確權登記。進一步完善自然資源統一確權登記辦法，明確各類自然資源資產的種類、面積和權屬性質[27]。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，要求推進自然資源確權登記，制定生態產品價值核算規范，明確生態產品價值核算指標體系、具體算法、數據來源和統計口徑等，推進生態產品價值核算標準化[28]。2021年10月，中共中央國務院印發了《國家標準化發展綱要》，在完善綠色發展標準化保障方面，提出推進自然資源節約集約利用；以自然資源資產清查統計和資產核算為重點，推動自然資源資產管理體系標準化[29]。這些都為統籌推進自然保護地自然資源資產管理領域標準的研制和實施提供了依據。

相關管理部門積極制定了自然資源資產價值評估與核算、資產確權登記和資產開發利用等方面的標準。2016年，原國家林業局發布相關的林業行業標準2項，分別是LY/ T 2735-2016《自然資源（森林）資產評價技術規范》和LY/T 2650-2016《自然保護區自然資源適應性經營方案編制導則》；2020年，由全國環境管理標準化技術委員會（TC207）歸口的計劃號：20201654-T-469《生態系統評估 陸地生態系統生產總值（GEP）核算指南》和計劃號：20213356-T- 469《生態資產核算技術指南》兩項國家標準已經分別進入審查階段和起草階段。2021年，由全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會（T C93）歸口的計劃號：20211154-T-334《海洋生態資產評估技術導則》進入征求意見階段；由全國地理信息標準化技術委員會（TC 230）歸口的計劃號：20212935-T-466《自然資源確權登記數據庫規范》進入起草階段。

各地也在國家公園體制試點建設過程中積極開展了標準化探索工作。國家公園方面，目前已發布4項國家標準，5項行業標準，20項地方標準。其中，與自然資源資產管理相關的國家標準3項，GB/T 39736-2020《國家公園總體規劃技術規范》規定了國家公園的服務體系規劃包括科學研究、自然教育、游憩體驗[3 0]；GB/ T 39738-2020《國家公園監測規范》明確了國家公園監測的基礎數據范圍，包括國家公園自然資源資產確權登記材料，管理機構印發的文件、報告和數據；國土、森林、濕地、水、礦產、野生動植物等調查結果[31]；GB/T 39739-2020《國家公園考核評價規范》給出了生態資產的定義，對生態資產評估的一般方法和保護管理成效的評估方法提出了統一的規定[32]。與自然資源資產管理相關的林業行業標準2項，LY/ T 2933-2018《國家公園功能分區規范》明確了國家公園實行差別化管理，功能區分為嚴格保護區、生態保育區、傳統利用區和科教游憩區[33]；LY/T 3189-2018《國家公園資源調查與評價規范》對陸域國家公園范圍的資源調查與評價等提出了統一的技術要求[34]。這些標準涉及到國家公園范圍內的資產利用分類、自然資源調查、監測與評價、資產確權登記、保護管理成效的評估等不同管理活動，為促進國家公園自然資源資產規范化管理提供標準支撐。

3 國家公園自然資源資產管理標準體系構建

3.1 標準體系構建原則

國家公園自然資源資產管理標準體系是由該領域內的標準按其內在聯系形成的科學有機整體，是國家公園自然資源資產管理標準研制和標準化建設的重要依據。國家公園自然資源資產管理標準體系的安全、可靠運行是靠其體系內每個標準的有效運行來支撐。在構建國家公園自然資源資產管理標準體系時，應遵循以下幾個原則。

3.1.1 可操作性原則

在構建標準體系時，既要緊密聯系國家公園的建設發展要求和自然資源管理部門的實際發展需要，合理設置標準的具體內容，也要結合自然資源資產管理的相關政策和理論發展方向，統籌規劃，突出重點，建立科學實用、指導性強、具有可操作性的標準體系。

3.1.2 系統協調性原則

標準體系編制要遵循系統性和協調性原則，將各項標準明確地歸納入標準體系中的相應位置，并使其相互協調約束、配合。國家公園的自然資源資產管理工作涉及到多方面的工作協調，標準體系的構建既要考慮不同要素間的有機聯系，也要注意與我國自然資源資產管理、國家公園的實際管理情況相適應，尤其是必須與我國國家公園建設、自然資源資產管理的現行法律法規、規范性文件相銜接。

3.1.3 科學性原則

科學性是構建標準體系最基本的原則，它能確保標準體系滿足實際需求。在了解國家公園總體規劃、國家公園自然資源管理目標與要求、自然資源管理方面的法律法規與政策文件等客觀需求的基礎上，運用相關學科的科學理論和方法構建國家公園自然資源資產管理標準體系，真正做到為國家公園自然資源資產的高質量管理工作服務。

3.1.4 先進性與可擴展性原則

標準體系的構建應以滿足當前實際需求為基點，兼顧體現自然資源資產管理領域相關技術的未來發展方向，積極采用相關國家標準、國際標準和國外標準，體現出前瞻性和先進性。同時還應充分考慮標準體系的可擴展性。在構建標準體系的初始階段，要確保標準體系具有一定的開放包容性。通過合理構建標準體系框架，一方面保證自然資源管理領域在標準體系的基礎上進一步細化和擴充，另一方面，使其能夠隨自然資源科學技術的發展以及管理工作需求的變化和發展得以兼容性地擴充。

3.2 國家公園自然資源資產管理標準體系框架

國家公園自然資源管理的核心內容之一就是自然資源資產管理[35]。自然資源資產管理是一個系統工程，主要涉及到自然資源調查監測、生態保護與修復、資產統一確權登記、登記對象的用途管制、自然資源資產價值評估與核算、自然資源動態監督管理等一系列自然資源管理環節[36]。從業務視角出發，圍繞國家公園自然資源資產管理框架下的各項業務活動，結合我國國家公園管理、自然資源資產管理相關技術和行業發展的現狀，借鑒相關領域標準化建設的經驗，可將該領域的標準體系劃分為基礎通用類標準、資產清查與核算類標準、資產產權管理類標準、資產利用類標準、資產規劃與管護類標準、資產監督考核類標準等6個子體系。國家公園自然資源資產管理標準體系框架如圖1所示。

3.2.1 基礎通用類標準

基礎通用類標準是在一定范圍內可以直接使用的，可用于規范國家公園自然資源資產管理工作中所需的基礎性、通用性的標準，主要包括標準化工作指南、術語、符號與標志、分類分級等基礎性標準。基礎通用類標準在本領域內具有普遍的指導意義，可為國家公園自然資源資產管理標準體系內的其他各類標準提供支撐。

3.2.2 資產清查與核算類標準

資產清查與核算類標準是指導“摸清”國家公園自然資源資產家底業務實踐制定的通用性資源調查、實物量統計、價值量核算等標準。資產清查與核算類標準主要包括自然資源調查與監測、自然資源資產價值評估與核算、自然資源質量調查等相關標準，資產清查與核算類標準為國家公園自然資源資產的空間優化配置、保值增值管理提供標準支撐。

3.2.3 資產產權管理類標準

自然資源的產權管理既是自然資源資產管理的核心內容，也是國家公園建設的重要內容之一，涉及多方利益相關者[37]。資產產權管理類標準是為支撐國家公園自然資源資產產權管理工作，規范自然資源確權和管理涉及的不同環節活動而制定的標準。產權管理類標準主要包括自然資源資產產權確權登記、自然資源資產產權權屬管理、自然資源資產有償使用、自然資源資產產權與不動產融合等相關標準，資產產權管理類標準為促進國家公園自然資源資產產權的規范化管理提供標準支撐。

3.2.4 資產利用類標準

資產利用類標準是指導合理利用國家公園內的自然資源開展特許經營、游憩利用、科研教育等活動而制定的標準。資產利用類標準主要包括特許經營、游憩利用、科研教育、資源開發與利用等相關標準，該類標準為國家公園自然資源資產的合理利用、保值增值管理提供標準支撐，將有助于充分發揮國家公園內自然資源的游憩、科研和教育功能等價值。

3.2.5 資產規劃與管護類標準

資產規劃與管護類標準是是圍繞國家公園自然資源資產的空間優化配置和科學保護修復過程制定的標準。資產規劃與管護類標準主要包括自然資源資產規劃、自然資源資產管護、自然生態空間用途管制等相關標準，為國家公園規范自然生態空間用途管制與生態保護修復工作，實現健康發展提供支撐。

3.2.6 資產監督考核類標準

資產監督考核類標準是保障國家公園自然資源資產管理監督考核工作有效開展的重要基礎。資產監督考核類標準主要包括過程監管標準、考核評價標準、管理督查標準等相關標準，為確保國家公園自然資源資產管理的質量和效益，促進國家公園規范運行和可持續發展提供支撐。

3.2.7 資產管理信息化類標準

資產管理信息化類標準是為規范國家公園自然資源資產管理信息化建設活動而制定的一系列標準。資產管理信息化類標準主要包括自然資源資產數據管理與共享服務、自然資源資產管理業務信息化、自然資源資產管理網絡與信息安全等相關標準，共同支撐國家公園自然資源資產管理效率提升，是保障自然資源資產管理信息化工作有序、健康發展的基礎。

4 自然資源資產管理標準體系建設與實施建議

4.1 持續完善標準體系

國家公園和各類保護地的自然資源和自然資源資產管理很難分開[11]。在國家公園自然資源資產管理標準體系實施中，各國家公園體制試點單位應按照自然資源資產清查與核算、自然資源資產產權管理、自然資源資產合理利用等資產管理的實際情況，以生態監管為底線，以產權清晰為抓手，不斷完善和健全標準體系，并按照標準體系提出相關標準的制修訂計劃，進一步落實標準制修訂工作。在統一的自然資源資產管理架構下，實現規范化管理理念與國家公園建設的融合發展，更好地發揮標準在自然資源資產管理中的指導、引領和規范作用，為國家公園自然資源資產管理有序、健康地發展提供標準化保障。

4.2 有序推進關鍵標準制定

在標準體系的總體框架下，以滿足國家公園內自然資源資產的嚴格保護和合理利用的要求為導向，有計劃地開展符合國家公園自然資源資產管理方向的關鍵標準研制。遵循基礎性、通用性和專用性的順序，優先安排資產清查與核算類標準、資產規劃與管護類標準的研制，包含自然資源調查與監測、自然資源資產價值評估與核算、資產規劃、資產管護和自然生態空間用途管制等相關標準，此類標準是國家公園自然資源資產管理的基礎和重點標準；重點加強資產產權管理類標準的研制，包含自然資源資產和不動產的統一確權登記、權屬調查與管理等相關標準，此類標準是國家公園自然資源資產管理的核心標準。通過實施年度標準制修訂工作計劃，指導開展促進國家公園自然資源資產管理快速發展的相關標準的制修訂工作，落實并不斷優化自然資源資產管理標準體系，以標準引領國家公園自然資源資產管理高質量發展。

4.3 強化標準宣貫及培訓工作

依據國家公園自然資源資產管理標準體系，系統編寫標準化宣貫教材；擬定自然資源資產管理領域相關標準宣貫計劃，標委會每年定期舉辦標準化培訓班，為國家公園自然資源資產管理相關從業人員提供系統的標準化知識培訓。通過培訓樹立自然資源資產管理標準化意識，提高國家公園自然資源管理者、標準化工作者以及標準使用者的標準化技能，以保障從業人員在實踐過程中能夠準確地理解標準，進而自覺地遵守和正確使用標準。

4.4 加強自然資源資產管理標準化人才隊伍建設

國家公園自然資源資產管理標準體系的有效構建和實施，有賴于自然資源領域標準化的人才和隊伍建設。國家公園管理相關主管部門應協調各國家公園體制試點單位廣泛吸引優秀的專業技術人才重視和參與標準化工作，要通過自然資源和資產管理相關的標準化技術委員會定期組織開展標準制定、標準化理論和應用等標準化知識培訓，提升標準化人才的業務能力和水平，著力培育一批既懂標準化理論和專業知識、又熟悉國家公園自然資源資產管理相關專業技術的復合型技術骨干、高層次專家和專業團隊，促進我國國家公園自然資源資產管理標準化工作的健康持續發展。

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