新形勢下西藏消防監督執法工作現狀與對策建議研究

摘要：隨著《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》《關于深化消防執法改革的意見》等政策落地，對消防監督執法工作提出了更高要求，消防救援機構如何盡快實現轉型升級，提高消防監督執法水平和服務社會經濟發展能力，是當下亟待深入破解的難題。本文通過分析西藏消防監督執法工作現狀，提出對策建議，為推進西藏消防監督執法工作建設建言獻策。

關鍵詞：消防執法；現狀分析；對策建議

一、西藏消防執法工作現狀分析

（一）消防執法人員數量短缺

在消防救援隊伍改革轉隸之前，很多符合轉業條件的干部選擇轉業離開消防救援隊伍，導致部分基層大隊現有消防執法人員1-2人，在休假、出差時僅有1名執法人員。目前，西藏有高級專業技術職稱4人，中級專業技術職稱50余人。隨著機構改革的深入和部分職能的移交，技術人才隊伍出現嚴重的斷層情況，加之中高級技術干部得不到及時補充，現有消防執法人員和技術骨干力量不能滿足當下執法工作的需求[1]，造成消防安全管理工作質效低下。

（二）消防執法人員結構不合理

西藏現有消防執法人員500余人，85%以上為兼職消防執法人員；從事消防執法工作的人員中，消防相關專業的占總人數的約35%。尤其是在改革轉隸后，轉崗和新補充到消防執法隊伍中的人員多數為政工、后勤、戰訓崗位人員，對技術標準、法律規范和消防監督業務不熟悉，需要長時間的歷練、培養，消防執法工作才能步入正軌。2020年，國家消防救援局要求各支隊、大隊開展消防員、消防文員輔助執法試點，但多數消防員、消防文員未取得消防執法資格，造成執法主體缺乏消防執法實踐經驗，導致執法質量不高，發現隱患能力弱，消除隱患水平差。

（三）消防執法人員執法不精準

目前，現行消防國家標準260余部、消防行業標準170余部、工程建設消防技術規范40余部，這些標準技術規范數量多、類型廣、專業性強。近年來，西藏高層地下、大型商業綜合體、新能源、新業態等快速增加，消防執法工作也面臨新的挑戰。加之基層大隊執法人員少、執法指標多、統計數據多，一定程度上難以保證業務理論和法律法規學習，造成部分執法人員知識儲備不足，對消防監督檢查系統內容填寫不完整，法律文書填寫不規范、引用法律條款錯誤等，導致消防監督執法質量不高。尤其是一些新轉崗和新補充的執法人員，沒有經過系統培訓和考試就直接上崗，導致“火災隱患發現不了、說服不了，發現隱患整改不了、整改隱患鞏固不了、執法處罰不了”等問題時有發生。

（四）消防監督執法制度設計不對接

西藏現有消防監管對象5.9萬余家，其中重點單位0.9萬余家、非重點單位5萬余家。“雙隨機、一公開”監管機制是適應時代變革和消防發展現狀的新型管理模式，體現了“單一監管”到“綜合監管”的轉變。監管平臺不但注重抽查過程的規范化，更注重檢查結果的透明化，在監督檢查結束后進行檢查結果的錄入和公示，有效避免了隱患問題“不了了之”的現象。然而近年來，各行各業火災事故頻繁發生，上級部門多次部署各類專項檢查，要求基層大隊按調度要求完成各項檢查任務，造成列管重點社會單位不足100家的基層大隊，越界檢查公安派出所列管單位，嚴重擾亂了執法營商環境，偏離了“雙隨機、一公開”政策的設計初衷。

（五）應對新挑戰準備不足

《社會消防技術服務管理規定》（應急管理部令第7號）在取消消防技術服務機構資質許可，實行全國范圍執業后，一些基層大隊失去了行政許可支撐，不知道如何在新形勢下加強對消防技術服務機構的監管。2021年，全國實行告知承諾管理，一些基層大隊對政策吃不透、把握不準，在辦理行政審批業務時，實行“老套路”政策，造成不敢發證、辦不了證。在“雙隨機、一公開”全面推行后，基層大隊人員偏少，能夠參與雙隨機的執法干部特別少，隨機執法變成了固定執法，這類問題在基層大隊尤為突出。

（六）公安派出所消防監督工作弱化

近年來，西藏消防救援總隊聯合公安廳相繼下發了加強公安派出所消防監督執法工作等一系列文件，進一步明確了公安派出所消防監管職責任務。因公安機關執法采用警務通AAP手持終端和公安網專線進行執法數據采集，無法滿足現有消防監督執法模式，消防監督管理系統也得不到有效應用。同時，《消防法》（2021修訂版）規定公安派出所“可以負責日常消防監督檢查”? [2]。2023年4月29日，國家消防救援局在征求《消防監督檢查規定》修訂意見中，已將公安派出所日常監督檢查整章節內容進行了刪除，目前公安派出所消防監督工作規范性文件尚未出臺，導致部分公安派出所出現等待觀望、口頭執行，對消防監督執法工作熱情不高、主動性不強，公安派出所消防監督工作呈弱化趨勢。

二、新形勢下提升西藏消防監督執法工作的對策建議

（一）優化頂層設計，革新監管模式

1.革新消防執法理念。持續深化“雙隨機、一公開”監管模式，統籌好“雙隨機”檢查與專項檢查，實現“傳統監管”向“綜合監管”轉變。推廣實施“免罰清單”制度，明確罰與不罰的原則，避免執法中出現過錯。利用物聯網、大數據、云計算、區塊鏈等信息技術，構建“智慧消防”綜合管理服務平臺。貫徹執行《消防安全領域信用管理暫行辦法》，實施聯合懲戒，推動建立消防誠信體系。強化火災事故責任倒查和延伸調查，嚴肅追究相關部門、行業和單位責任。

2.優化監督執法形式。西藏現有消防監管對象5.9萬余家，經政府公告確定的消防安全重點單位0.9萬余家；西藏現有執法人員500余人，要實現全面、統一監管實有難度。一是要在“雙隨機、一公開”監管模式下，合理設定抽查比率，避免因其他專項檢查導致對社會單位的 “地毯式”“拉網式”檢查，有效遏制“過度監管”。二是邀請科研院（校）所、專家和具有資質第三方機構等協助消防執法工作，以滿足特定領域的消防執法。三是依據地域和行業領域的火災危險特性，制定關鍵監控列表體系，嚴格控制重點監管事項數量，確保重點領域消防安全標準化。四是實施守信激勵機制，對符合《消防安全領域信用管理暫行辦法》“紅名單”的社會單位，應適當降低消防監督抽查頻次，營造良好執法營商環境。

3.完善法規標準體系。隨著依法治國方略的深入實施，法治國家、法治政府、法治社會的一體化推進[3]，要在貫徹落實《消防法》的基礎上，抓緊抓好西藏相關配套法規規章的制定、修訂工作，進一步完善西藏地方消防法規的立、改、廢工作[4]，從法律層面厘清消防安全源頭管控與事中、事后職能交叉監管的邊界，使基層執法人員走出盲區，逐步做到“不失位、不錯位、不越位”，追求由“責任無限”到“有限責任”的轉變，真正實現精準執法、統一監管，有效破解消防執法工作難題，形成“實際、實用、實效”的消防法治理體系。

4.強化消防執法工作。全面貫徹落實《關于深化消防執法改革的意見》，制定、修訂出臺西藏本地配套文件，從頂層設計上規范消防監督執法工作對象、范圍、程序和責任邊界，切實從頂層優化執法營商環境；持續深化放管服和“雙隨機、一公開”及“三自主兩公開一承諾”工作，全面推行公眾聚集場所營業、投入使用前告知承諾管理制度；強化社會單位主體責任落實，深入推動隱患自知、自查、自改；從地方立法層面制定出臺公安派出所消防監督工作規范和指導性文件，扭轉公安派出所消防工作下滑趨勢，全面提升執法工作熱情。

（二）著眼工作合力，完善執法機制

1.建立執法綜合監管機制。消防執法是消防救援機構依法行使消防監督檢查的行政行為，是維護當地社會經濟高質量發展的重要保障。各級政府職能部門應當在當地黨委政府的統一領導下，將消防工作納入基層綜合治理，全面履行行業部門監管責任；強化政府對消防工作的主導地位，充分發揮消安委議事協調職能，通過依法授權、委托形式賦予基層相應執法權力，有效解決基層消防監管“缺腿” “不足”及“末端無力”等問題[5]；全面推行“一委一隊一站”（鄉鎮成立消防安全委員會、建立專職消防隊、組建消防工作站）基層消防治理模式，確保各方力量形成綜合監管合力。

2.強化行業部門合力機制。按照“三管三必須”工作原則，推動各級政府出臺規章制度，有效厘清事中、事后監管職責交叉“模糊地帶”[6]； 強化行業部門監管責任，建立行業部門信息共享、違法抄告、共同協商等工作機制，提高綜合監管能力；推動行業部門制定出臺消防安全標準化管理規定，指導行業領域辨識風險、評估風險、管控風險，以提升行業系統的消防安全管理水平；明晰公安派出所的消防監督工作職責，建立案件移交、業務指導等工作機制，避免失控漏管，從而形成工作合力。

3.加強公安機關協作機制。在《消防法》賦予公安派出所職責任務基礎上，從地方立法層面進一步規范公安派出所日常消防監督工作，從監督檢查、責令改正、行政處罰等進行閉環管理；推動公安機關主體實施對違反消防安全行為的行政拘留處罰和失火罪、消防責任事故罪的辦理；建立與公安機關在消防安全信息數據共享、應急通信、輿情管控等方面的協作機制，明確公安機關在重大消防安全事故、重大火災事故調查中應給予大力支持配合。

4.完善火災事故調查協同機制。一是在區、市級兩級消防救援機構設立火災調查部門，在縣級消防救援機構配置專（兼）職火災調查人員，負責火災事故調查統計。二是建立社會專家火災調查團隊，增強與公安機關、司法機關、物證鑒定中心的合作，對符合延伸調查范圍的火災，按照《火災事故技術調查工作規則》（GA/T1270-2015）規定開展延伸調查。三是通過政府購買服務方式，委托具有資質的第三方機構開展火災損失統計評估，并將評估結果作為統計火災損失及追究法律責任的關鍵依據。

（三）加強隊伍建設，強化人才保障

1.加強執法人才隊伍建設。加強消防執法隊伍建設，機關干部下沉基層補充執法力量缺口；開展消防員、消防文員輔助執法，解決一線執法人員不足的問題；開展執法崗位輪崗交流，機關、主城區執法人員與基層大隊執法人員定期交流，提升執法質量；開展監督執法人員培訓和“師傅帶徒弟”活動，著重提高非消防專業轉崗執法人員的業務培訓和規范技術職稱評定，真正使想走技術道路的人員進得來、留得下、干得好。

2.調整執法人員梯次配比。針對消防執法人員流動性大、人崗不適、業務素質參差不齊等突出問題，探索建立一套關于消防執法人員職稱評定及專業技術人員長期培養機制。同時，依據消防執法崗位要求和業務能力素質，強化執法人員隊伍基本建設，保證人才隊伍穩定性和執法工作高質量。其次，通過評估執法人員業務能力、工作經驗、工作年限等指標，建立“高、中、初”或多層級執法人員等級制度，并進一步完善管理措施和待遇，以便更好服務消防工作。

3.推動執法隊伍多元化發展。在持續深化“雙隨機、一公開”消防監管模式下，全面推廣消防員、消防文員參與消防輔助執法，積極探索解決基層大隊執法力量短缺問題；制定出臺消防員、消防文員選拔、考核、任用等長效機制，確保執法隊伍穩定性和工作可持續性；加大消防員、消防文員培養力度，鼓勵他們通過執法崗位資格和司法資格考試，按照1：N的比例，選拔政治素質過硬、業務能力強的充實消防執法隊伍。

4.提升消防監督執法效率。嚴格執行《應急管理行政執法人員依法履職管理規定》《消防救援機構工作人員執法過錯責任追究暫行規定》，建立健全評議考核制度，將執法人員依法履職盡責情況納入考核評估范圍，考評結果作為干部提拔任用、評優評先的重要依據[7]；落實執法質量考評、網上案卷評查和執法查糾改錯制度，保證所有執法行為都在法律框架下運行;依法用足查封、關停、拘留等手段，嚴肅查處消防違法違規行為，對重大火災隱患采取掛牌督辦、媒體曝光、集中約談、行業函告、技術幫扶、失信懲戒等措施督促整改[8]，從而提高消防監管執法效率。

結語

消防執法是消防救援機構依法行使消防監督檢查的行政行為，執法是否規范直接影響著消防救援機構為國民經濟和社會發展服務的形象。新形勢下提升消防執法水平是當前和今后一個時期的重要任務。因此，我們應結合消防執法工作實際，在機制體制建設、人才隊伍建設、法治體系建設等各方面統籌謀劃、整體推進，切實為西藏社會經濟高質量發展保駕護航。

參考文獻

[1]江蓉慧.關于推進消防執法規范化建設的幾點思考[J].消防界（電子版），2020，12（24）：76+78.

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[3]張俊.論我國監察調查權程序性控制模式之完善[J].湖湘論壇，2020，33（03）：131-144.

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[5]李斌.充分發揮消防綜合監管職能服務經濟社會發展大局[N].中國應急管理報，2021-11-29.

[6]李斌.對新時代消防監督管理工作的思考[J].2020中國消防協會科學技術年會論文集，2020：782+793.

[7]應急管理行政執法人員依法履職管理規定[Z].2022.

[8]李芳.新形勢下防控消防行政執法風險的對策[J].中國消防（電子版），2020（01）：56-57.

作者簡介：彭小志（1983- ），男，漢族，四川達州人，本科，初級專業技術職務，研究方向：消防監督管理。