中國農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)研究

谷政　王素芹

摘要：改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)歷了恢復(fù)試辦、停滯萎縮、探索與拓展及完善提質(zhì)四個階段。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的研究多集中于宏觀層面的定性研究，缺乏定量與定性綜合分析的實證研究。較之以往的不同，以政策演進(jìn)為研究切入點，梳理1982～2021年有關(guān)農(nóng)業(yè)保險的政策文件，基于文本分析法，運用GooSeeker及共詞分析對785份地方政策文件進(jìn)行文本挖掘并采用Gephi實現(xiàn)挖掘結(jié)果的可視化。研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為：政策變遷模式由政府強(qiáng)制主導(dǎo)過渡到多元協(xié)同;政策定位逐步呈現(xiàn)強(qiáng)回應(yīng)性特征;政策工具逐漸從單一到多元化;政策導(dǎo)向從擴(kuò)大覆蓋面到高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)此可立足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級和治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵時期，提出強(qiáng)化政府與市場的協(xié)同作用、完善農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性頂層設(shè)計、加快政策創(chuàng)新與協(xié)作步伐的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險;政策演進(jìn);內(nèi)在邏輯

文章編號：2095-5960（2023）06-0033-11；中圖分類號：F840.66；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

農(nóng)業(yè)作為特殊產(chǎn)業(yè)，面臨著多重風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險能夠?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程實現(xiàn)綜合化、市場化的風(fēng)險管理，對于防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)戶增收和維護(hù)國家糧食安全的重要性不言而喻。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的“保護(hù)傘”和“穩(wěn)定器”，自2007年以來，“農(nóng)業(yè)保險”成為中央一號文件的高頻詞。當(dāng)前，我國正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，農(nóng)戶的分化及市場環(huán)境的變化激發(fā)了多元化、高層次的農(nóng)業(yè)保險需求。梳理農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程，研究農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的軌跡及內(nèi)在邏輯，對現(xiàn)階段提高支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施效果和推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，也有助于健全和優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險政策。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的研究多集中于宏觀層面的定性研究，較少涉及農(nóng)業(yè)保險政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性和政策演進(jìn)的特征及邏輯的實證分析。鑒于此，本文將基于作為政策信息規(guī)范性物質(zhì)載體的政策文件，將文本分析法引入農(nóng)業(yè)保險問題研究，從定性與定量相結(jié)合的角度探析政策演進(jìn)邏輯，為推動農(nóng)業(yè)保險向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級提供新思路。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）農(nóng)業(yè)保險發(fā)展階段研究

當(dāng)前，學(xué)者多將改革開放以來農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程劃分為三階段或四階段。其中，三階段劃分多基于1982年農(nóng)業(yè)保險恢復(fù)試辦，1993年農(nóng)業(yè)發(fā)展到達(dá)拐點以及2004年政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立這三個關(guān)鍵節(jié)點，具體劃分階段為1982～1992年、1993～2003年及2004年至今。[1-3]李丹和張勝男基于2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》實施標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險試驗階段結(jié)束，將農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程細(xì)分為恢復(fù)發(fā)展階段（1978～1992年）、停滯萎縮階段（1993～2003年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（2004～2013年）以及全面推行與創(chuàng)新發(fā)展階段（2013年至今）。[4]也有一些學(xué)者鑒于2014年起我國開始進(jìn)入面向需求多元化的農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)改革新時期，將發(fā)展歷程劃分為1982～1992年、1993～2003年、2004～2013年及2014年至今四個階段。[5]

（二）中國農(nóng)業(yè)保險政策的演進(jìn)研究

我國農(nóng)業(yè)保險政策循著“邊試點、邊總結(jié)、邊完善”的路徑推進(jìn)[6]，每項新政策均在豐富和完善前一階段政策的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，順應(yīng)著推動“三農(nóng)”發(fā)展這一趨勢[7]。自政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立以來，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得成功的關(guān)鍵不僅在于政府引導(dǎo)，還在于面向農(nóng)戶的需求。[5]現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到政府誘導(dǎo)與市場自發(fā)相融合的時期，演進(jìn)邏輯為國家效用最大化。[8]但與美國、日本等國家相比，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險存在險種相對單一、保障水平不足等問題[9]，因而要從頂層設(shè)計上加強(qiáng)制度建設(shè)[10]，加快建立差異化保費補(bǔ)貼制度[11]，將農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，加強(qiáng)保險產(chǎn)品的設(shè)計[12]，基于經(jīng)營特征、實際需求設(shè)計多元化的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系以對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[13]。在WTO對我國農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計形成實質(zhì)約束的背景下，應(yīng)立足于推動政策設(shè)計和國際規(guī)則相接軌，繼續(xù)優(yōu)化三大主糧作物農(nóng)業(yè)保險的政策設(shè)計。[14]農(nóng)險政策目標(biāo)決定了其制度設(shè)計[15]，在新發(fā)展格局下，需要設(shè)立政策新目標(biāo)，才能使農(nóng)業(yè)保險更加健康有效地發(fā)展[16]，要將政策目標(biāo)由單一的抵御風(fēng)險提升到提高風(fēng)險保障能力及農(nóng)戶的福利水平，維護(hù)國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等高度[17-19]。

（三）文本分析的應(yīng)用研究

作為一種新興的基于定性研究的量化分析方法，文本分析法能夠揭示文本的變化與特征，為經(jīng)典問題的研究提供了新思路。[20]當(dāng)前，文本分析在保險方面的應(yīng)用主要集中于幫助保險公司改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)，提高客戶滿意度。[21]利用文本分析法研究保險合同對保險投訴率的影響，發(fā)現(xiàn)更清晰明確的保險合同能夠顯著降低投訴率。[22]基于關(guān)聯(lián)規(guī)則挖掘技術(shù)分析推特上有關(guān)保險與自然災(zāi)害的推文，能夠確定幾條對保險產(chǎn)品和服務(wù)有影響的強(qiáng)有力的規(guī)則，為保險公司設(shè)計產(chǎn)品和服務(wù)提供了潛在機(jī)會。[23]基于索賠中的文本信息，利用LDA和深度學(xué)習(xí)建立起的汽車保險欺詐檢測模型結(jié)合了數(shù)據(jù)挖掘精度及專家經(jīng)驗，能夠有效檢測汽車保險欺詐。[24]李斌等基于美國上市保險公司的大量財務(wù)報告，利用文本分析法挖掘出保險業(yè)面臨的29個重要風(fēng)險點，發(fā)現(xiàn)與操作風(fēng)險相關(guān)的風(fēng)險點的重要度愈發(fā)凸顯。[25]

綜上所述，已有文獻(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)問題上做了很多研究，但多集中于宏觀層面的定性研究，缺乏對政策演進(jìn)的特征及邏輯的實證分析。文本分析法目前在保險領(lǐng)域應(yīng)用偏少且暫未涉獵農(nóng)業(yè)保險問題研究。本文將在學(xué)者們的研究基礎(chǔ)上，采用大數(shù)據(jù)思維模式，引入文本分析法，從定性與定量相結(jié)合的角度對農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)邏輯進(jìn)行多維度研究。

二、數(shù)據(jù)來源及研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

參照現(xiàn)有研究，本文將改革開放以來農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程劃分為：恢復(fù)試辦階段（1982～1992年）、停滯萎縮階段（1993～2003年）、探索與拓展階段（2004～2013年）、完善提質(zhì)階段（2014年至今），并以1982年為起點，通過“農(nóng)業(yè)保險”主題詞在“北大法寶”權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫及《中國保險年鑒》檢索相關(guān)文件。

基于檢索結(jié)果，前兩個階段文件數(shù)量稀少且內(nèi)容零星，剔除重復(fù)、相關(guān)度較低的文件后，最終得到了52份有效文件。鑒于中央出臺的專門的農(nóng)業(yè)保險政策文件較少，而相關(guān)度較低的文件缺乏針對性，用于后兩個階段文本分析的政策文件僅為與農(nóng)業(yè)保險高度相關(guān)的地方文件，其中規(guī)范性文件394份，工作性文件391份，共計785份。

（二）研究方法

本文將31個省份的785份政策文件作為研究對象，引入文本分析法，利用GooSeeker對政策文件進(jìn)行分詞處理、詞云圖繪制以及共詞匹配，利用Gephi對共詞匹配結(jié)果進(jìn)行可視化，在學(xué)者定性研究的基礎(chǔ)上從量化角度深入研究農(nóng)業(yè)保險的演進(jìn)。

（三）數(shù)據(jù)處理

1.過濾停用詞及添加自定義詞。借助GooSeeker工具對不同階段的政策文件進(jìn)行分詞處理，濾除空格、標(biāo)點符號及“或者”等對研究無實際意義的詞語，并將“收入保險”“價格保險”“完全成本保險”等詞加入自定義詞典。

2.詞頻統(tǒng)計及詞云圖繪制。合并分詞后詞意相近的詞，統(tǒng)計詞頻并繪制高頻詞詞云圖。

3.高頻詞聚類分析。頻繁詞集能夠在某種程度上反映政策文本的主題，為考察農(nóng)業(yè)保險在不同階段的發(fā)展情況，本文對高頻詞進(jìn)行聚類分析，挖掘政策演進(jìn)的特征。

4.可視化分析。利用GooSeeker對部分高頻詞進(jìn)行共詞匹配，利用Gephi繪圖工具構(gòu)建可視化共詞網(wǎng)絡(luò)圖，并計算圖密度、平均路徑長度及平均聚類系數(shù)。

三、農(nóng)業(yè)保險政策文件描述性統(tǒng)計分析

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立前政策文件的分布

1982～2003年，政策性農(nóng)業(yè)保險制度尚未確立，本文依據(jù)出臺時間梳理了52份農(nóng)業(yè)保險政策的分布情況，結(jié)果如圖1所示。在恢復(fù)試辦階段（1982～1992年），每年出臺的相關(guān)政策文件數(shù)量極少，在停滯萎縮階段（1993～2003年），數(shù)量有所提升，但大多為地方文件。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立后政策文件的分布 2004年，政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立，2004～2021年785份地方政策文件的時間分布情況如圖2所示。從趨勢線可以看出，這一時期內(nèi)的地方政策總出臺量呈增長趨勢。其中，地方規(guī)范性文件在2005～2018年呈增長趨勢，地方工作性文件數(shù)量整體呈先增后減的趨勢。

基于七大地理區(qū)位的劃分，本文對2004年以來的農(nóng)業(yè)保險政策文件的數(shù)量及強(qiáng)度分布進(jìn)行了統(tǒng)計，結(jié)果如圖3所示。由于內(nèi)蒙古中部共計僅1份政策文件，在計算華北地區(qū)政策強(qiáng)度時對其進(jìn)行了剔除以減小誤差。結(jié)果顯示，2004～2013年，華東、西北以及華中地區(qū)的政策強(qiáng)度均不低于10，位列第一梯隊，華南、西南和東北地區(qū)的政策強(qiáng)度均不低于5，位列第二梯隊，而華北地區(qū)的政策強(qiáng)度僅為2，位列第三梯隊。2014～2021年，華東及華南地區(qū)的政策強(qiáng)度均不低于10，位列第一梯隊，華中、西南、西北和東北地區(qū)的政策強(qiáng)度均不低于5，位列第二梯隊，而華北地區(qū)的政策強(qiáng)度僅為4.5，位列第三梯隊。

總體來說，我國農(nóng)業(yè)保險政策強(qiáng)度具有地區(qū)不均衡的特征，華東地區(qū)的政策強(qiáng)度較高，華北最低。這可能源于各省份農(nóng)業(yè)保險起步不同步，推進(jìn)節(jié)奏也不一致，并且華東地區(qū)的山東、安徽、江蘇均為產(chǎn)糧大省，對農(nóng)業(yè)保險的需求會更強(qiáng)烈，也會更加注重政策支持作用。

四、農(nóng)業(yè)保險政策的演進(jìn)軌跡

（一）恢復(fù)試辦階段（1982～1992年）

1982年，中國人民保險公司（下稱人保）恢復(fù)試辦農(nóng)業(yè)保險，并逐漸由禽畜保險擴(kuò)大到涵蓋糧、棉、油、菜、牛、馬等100多個險種。據(jù)統(tǒng)計，1986年我國農(nóng)險試點縣規(guī)模多達(dá)102個，1992年保費收入高達(dá)8.17億元，是1982年的3551倍。圖4為該階段人保的保費收入、賠款支出及凈賠付率，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展呈現(xiàn)出保費收入高、賠付率高、虧損率高的特點。

由表1可見，該階段出臺的文件雖鼓勵開展農(nóng)業(yè)保險，但并未明確其地位，也沒有出臺相應(yīng)的財政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等支持政策，大大削減了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能。同時，由于缺乏法律保障，政府監(jiān)管不到位，農(nóng)業(yè)保險并未真正達(dá)成維持農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

（二）停滯萎縮階段（1993～2003年）

1992年，黨的十四大明確確定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，次年十四屆三中全會明確將現(xiàn)代企業(yè)制度確立為國有企業(yè)改革的方向。在該背景下，人保開始向商業(yè)化保險公司轉(zhuǎn)型，不再給農(nóng)業(yè)保險提供暗補(bǔ)。1992年農(nóng)業(yè)保險保費收入達(dá)8.17億元，發(fā)展至2001年僅剩3億，占財險保費總收入的比重跌破0.48%。由表2可以發(fā)現(xiàn)該階段政府參與度和滲透度過低，支持政策的缺失和政府職能的缺位導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險政策逐漸沿著低效甚至無效的路徑演進(jìn)。

（三）探索與拓展階段（2004～2013年）

2004年，中央一號文件的出臺明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2007年，中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼試點開始啟動。自此，中國開啟了新一輪農(nóng)業(yè)保險制度的試驗與制度設(shè)計，在政府扶持下，農(nóng)業(yè)保險迅猛發(fā)展。本文統(tǒng)計了這一階段各省市政策文件中位列前30的高頻主題詞及頻數(shù)分布，如表3所示，可見政策關(guān)注點主要集中于“理賠”“保費補(bǔ)貼”“財政”“投保”以及“試點”等，高頻詞詞云圖如圖5所示。

為進(jìn)一步探索該階段農(nóng)業(yè)保險的演進(jìn)軌跡，結(jié)合這一時期的政策文件，本文對以上高頻詞進(jìn)行聚類，劃為“參與主體”“參保原則”“保險標(biāo)的”“保險險種”“政策目標(biāo)”和“政策工具”這六大類別，具體結(jié)果如表4所示。

1.農(nóng)業(yè)保險參與主體

圖6所示為Gephi繪制的參與主體社會網(wǎng)絡(luò)圖，可見各主體間的聯(lián)系較為緊密，尤其是政府、農(nóng)戶和保險機(jī)構(gòu)，作為農(nóng)業(yè)保險最重要的三方主體，這三者及其互動關(guān)系是農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的主要影響因素。其中，中央是農(nóng)業(yè)保險制度的供給者，省、市、縣各級政府負(fù)責(zé)在中央指導(dǎo)下成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組以積極落實各項政策。農(nóng)戶與保險機(jī)構(gòu)的決策受農(nóng)業(yè)保險政策影響，而二者的行動又會反過來影響政府的決策，在動態(tài)博弈過程中，農(nóng)業(yè)保險市場更加成熟，農(nóng)業(yè)保險政策也沿著更有效的路徑演進(jìn)。

2.農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的及險種建設(shè)

2004年，我國開始推行農(nóng)業(yè)保險試點工作，在試點基礎(chǔ)上形成“政策模板”，結(jié)合地方實際需求進(jìn)一步指導(dǎo)實踐。2007年，我國在江蘇、吉林、湖南、四川、內(nèi)蒙古和新疆開啟保費補(bǔ)貼試點工作，此后，試點區(qū)域和補(bǔ)貼險種逐漸擴(kuò)大。由表4可見，該階段承保標(biāo)的已經(jīng)囊括了種、養(yǎng)、林、漁及農(nóng)機(jī)具等領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)保險初步發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能。

3.政策目標(biāo)、工具及協(xié)作關(guān)系

從表4可見，該階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展秉承著“低保費、低保障、廣覆蓋”的原則，著眼于持續(xù)推進(jìn)試點工作，穩(wěn)步提高覆蓋面，加強(qiáng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全風(fēng)險防范機(jī)制。圖7所示為“政策工具—政策目標(biāo)”協(xié)作圖，其中，保障支持型、能力提升型、監(jiān)督評價型、引導(dǎo)動員型工具的占比依次為76.65%、8.64%、7.78%、6.93%。

該階段政策目標(biāo)的推動主要依托于保障支持型工具。其中，財政資金充分發(fā)揮正向引導(dǎo)作用，保費補(bǔ)貼政策與信貸的協(xié)同有效放大了支農(nóng)政策的綜合效應(yīng)，而巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的設(shè)立為建立巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制提供了基礎(chǔ)。能力提升型、監(jiān)督評價型的工具應(yīng)用相對偏弱，主要手段為對試點工作提供指導(dǎo)及技術(shù)支持，開展工作考核及加強(qiáng)對保費補(bǔ)貼資金及保險機(jī)構(gòu)運作的監(jiān)管。引導(dǎo)動員型工具的應(yīng)用明顯偏弱，不利于轉(zhuǎn)變農(nóng)戶觀念及刺激市場需求。

4.可視化共詞網(wǎng)絡(luò)圖

為了更直觀地觀察參與主體、保險標(biāo)的、政策目標(biāo)、政策工具等之間的關(guān)系，本文對這部分高頻詞繪制了可視化共詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖8所示。

表5為該階段整體網(wǎng)絡(luò)的特征值，圖密度、平均路徑長度及平均聚類系數(shù)是對整體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行評價的指標(biāo)。其中，圖密度為0.993，表明整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)非常集中；平均路徑長度為1.02，表明關(guān)鍵詞之間的連接性很好；平均聚類系數(shù)為0.984，說明整體網(wǎng)絡(luò)的凝聚力很強(qiáng)。總體來說，這一階段的網(wǎng)絡(luò)圖沒有明顯的核心關(guān)鍵詞，也不存在孤點，整體表現(xiàn)出較好的連通性。

（四）完善提質(zhì)階段（2014年至今）

2014年以來，我國在農(nóng)業(yè)保險上持續(xù)發(fā)力，不斷出臺各種利好政策，2019年印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》更是從頂層設(shè)計上明確了加快農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則及主要目標(biāo)。該階段高頻主題詞及頻數(shù)分布如表6所示，圖9所示為詞云圖，可見政策文件聚焦于“保費補(bǔ)貼”“財政”“承保”“投保”及“理賠”等，與上一階段存在較高重合度。

本文同樣對以上的高頻詞進(jìn)行了劃分，仍將其劃分為六大類別，具體結(jié)果如表7所示。

1.農(nóng)業(yè)保險參與主體

完善提質(zhì)階段農(nóng)業(yè)保險的參與主體仍然為政府、農(nóng)戶及保險機(jī)構(gòu)。通過繪制參與主體社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖，可以發(fā)現(xiàn)該階段的平均聚類系數(shù)為1，相較于前一階段，參與主體之間整體的凝聚力更強(qiáng)。具體來看，這一階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始分化，具有集約化和規(guī)模化等特點的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，其對風(fēng)險保障水平的要求更高，是我國農(nóng)業(yè)保險未來真正的需求主體。而為了充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在脫貧攻堅中的作用，各省陸續(xù)出臺優(yōu)惠政策，將農(nóng)業(yè)保險向貧困戶傾斜，部分省市直接免除建檔立卡戶的保費。

2.農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的及險種建設(shè)

在完善提質(zhì)階段，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼品種不斷拓展，保險標(biāo)的范圍更加廣泛，除涵蓋種、養(yǎng)、林等外，新增了稻谷、小麥、玉米制種保險。從險種建設(shè)來看，在經(jīng)營主體分化背景下，農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了形式多樣的產(chǎn)品創(chuàng)新，出現(xiàn)了收入保險、價格保險、價格指數(shù)保險、完全成本保險等產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的創(chuàng)新緊跟國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，更好地滿足了多元化需求，有利于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，這同時也是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)制的核心所在。

3.政策目標(biāo)、工具及其協(xié)作關(guān)系

農(nóng)業(yè)保險是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的，因而其政策目標(biāo)是在服務(wù)的需求中產(chǎn)生和動態(tài)演變的。立足于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興，我國正積極探索由“保成本”向“保收入”過渡的保險模式。總體來說，這一階段的政策目標(biāo)更加多元化，強(qiáng)調(diào)在充分契合“三農(nóng)”的新需求以及農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢、新特點的基礎(chǔ)上，從廣度、深度和寬度出發(fā)，構(gòu)建多元化多層次農(nóng)業(yè)保險體系，追求農(nóng)業(yè)保險的高質(zhì)量發(fā)展。具體的“政策工具—政策目標(biāo)”協(xié)作圖如圖11所示。據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計，保障支持型、監(jiān)督評價型、引導(dǎo)動員型、能力提升型工具的占比依次為70.73%、14.59%、7.66%、7.01%。

政府支持是農(nóng)業(yè)保險存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，政策目標(biāo)的推進(jìn)在該階段仍依賴于政府支持，尤其是資金保障。我國實行“中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保產(chǎn)量”的財政補(bǔ)貼模式，“獎補(bǔ)”“以獎代補(bǔ)”等政策的不斷優(yōu)化，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展筑起了風(fēng)險防范屏障。“保險+信貸”模式充分放大了財政支農(nóng)政策效應(yīng)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供了新思路。

監(jiān)督評價型工具也逐漸多元化，績效評價工具的應(yīng)用規(guī)范了經(jīng)營主體的經(jīng)營服務(wù)，而聯(lián)席會議制度的建立健全則明確了責(zé)任分工，多工具應(yīng)用共同推動農(nóng)業(yè)保險市場結(jié)構(gòu)向更規(guī)范的良性競爭方向發(fā)展。能力提升型工具發(fā)揮的作用日益凸顯，在3S、人工智能等技術(shù)的支撐下，部分區(qū)域開展了“數(shù)量（個體）識別”和“按圖承保”的精確承保模式，有效提高了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的精細(xì)化，同時還能規(guī)避虛假承保等違規(guī)行為。新技術(shù)的運用給農(nóng)業(yè)保險科技創(chuàng)新帶來了新契機(jī)，并加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)。

4.可視化共詞網(wǎng)絡(luò)圖

本文對該階段的高頻詞同樣進(jìn)行了可視化共詞網(wǎng)絡(luò)圖的繪制，如圖12所示，并得到了這一時期的整體網(wǎng)絡(luò)特征值，結(jié)果如表8所示。

在完善提質(zhì)階段，圖密度為0.99，相較于上一階段的0.993有小幅的下降，但這并不是一種消極的轉(zhuǎn)變。該階段的關(guān)鍵詞數(shù)量為前一階段的1.25倍，表明農(nóng)業(yè)保險網(wǎng)絡(luò)規(guī)模更大，覆蓋面更廣，但圖密度無明顯改變意味著該階段的政策精細(xì)化程度有所提升。平均路徑長度仍為1.02，表明關(guān)鍵詞之間的連接性很好。而平均聚類系數(shù)為0.985，較上一階段小幅提高，表明整體網(wǎng)絡(luò)的凝聚力仍舊非常強(qiáng)。總體來說，兩階段的指標(biāo)均表現(xiàn)良好。

五、農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

本文采用文本分析法，以農(nóng)業(yè)保險政策文件為研究對象，從政策關(guān)注點、參與主體等要素展開分析，探討政策工具分布情況及其與政策目標(biāo)的協(xié)作關(guān)系以剖析政策實踐路徑，在此基礎(chǔ)上深入挖掘農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，為推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

（一）變遷模式：由政府強(qiáng)制主導(dǎo)過渡到多元協(xié)同

自改革開放以來，政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程中扮演的角色不斷轉(zhuǎn)變，并在很大程度上影響農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展態(tài)勢。在恢復(fù)試辦階段，農(nóng)業(yè)保險在人保提供暗補(bǔ)下蓬勃發(fā)展，而在停滯萎縮階段，農(nóng)業(yè)保險實質(zhì)上逐漸轉(zhuǎn)變成商業(yè)性農(nóng)險，市場頹靡，業(yè)務(wù)不斷萎縮。

由于政府可以用最快的速度和最短的時間推動制度變遷，在探索與拓展階段初期，農(nóng)業(yè)保險試點的開展及保費補(bǔ)貼政策的建立和落實均由政府強(qiáng)制主導(dǎo)。隨著制度不斷建立健全，農(nóng)民收入趨于穩(wěn)定，社會福利水平及國民經(jīng)濟(jì)績效得到穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)保險變遷逐漸過渡到政府引導(dǎo)與市場自發(fā)參與。在多元協(xié)同作用下，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展態(tài)勢更加明朗。

（二）政策定位：逐步呈現(xiàn)強(qiáng)回應(yīng)性特征

我國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)及政策內(nèi)容是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)以及參保者的需求不斷調(diào)整的，逐步呈現(xiàn)出強(qiáng)回應(yīng)性的特征。

一是回應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境條件的深刻變化和沖擊。全球極端天氣頻現(xiàn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供面臨重大挑戰(zhàn)，而國際市場貿(mào)易風(fēng)險的進(jìn)一步加劇使得農(nóng)業(yè)面臨的市場風(fēng)險愈發(fā)嚴(yán)峻。在該背景下，各省市出臺的政策文件強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大保險責(zé)任，完善保費補(bǔ)貼政策，建立大災(zāi)與巨災(zāi)風(fēng)險防范機(jī)制，通過政府干預(yù)和市場化運作提高農(nóng)業(yè)保險的可保性，最大限度保障農(nóng)民利益。

二是回應(yīng)參保者的需求，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)險種。新型主體的不斷涌現(xiàn)使農(nóng)業(yè)保險的需求呈現(xiàn)多元化，為了更好地適配其需求，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力，各省市在中央文件指導(dǎo)下推出了一系列政策以推進(jìn)價格保險、天氣指數(shù)保險、收入保險等創(chuàng)新險種的試點和推廣。

三是回應(yīng)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需求。國家出臺的政策文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興及農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，并向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)延伸，為脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。各省市出臺的政策也強(qiáng)調(diào)要發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)保險，中央更是鼓勵提高其補(bǔ)貼比例以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。

（三）政策工具：逐漸從單一到多元化

在恢復(fù)試辦階段，人保采用暗補(bǔ)的方式來扶持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，而在停滯萎縮階段，彌補(bǔ)虧損政策被取消，雖然國家推出了如免征農(nóng)業(yè)保險營業(yè)稅等優(yōu)惠政策，但效果卻不太理想。相較于前兩個階段，自農(nóng)業(yè)保險試點重啟以來，政策工具逐漸由單一變得更具多元化。

在探索與拓展階段，保障支持型工具被廣泛使用，其中保費補(bǔ)貼發(fā)揮了重要的職能作用，而監(jiān)督評價型與能力提升型工具有效規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，推動農(nóng)業(yè)保險蓬勃發(fā)展。在完善提質(zhì)階段，政策工具更加豐富。其中，大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金、巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金有利于建立起大災(zāi)和巨災(zāi)風(fēng)險機(jī)制以防范和化解風(fēng)險。獎補(bǔ)、以獎代補(bǔ)等工具推動了特色農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，信貸、金融服務(wù)等工具為解決農(nóng)業(yè)保險融資問題帶來了新思路。監(jiān)督評價型工具的種類相較于上一階段更豐富，占比也更高，聯(lián)席會議以及績效評價等工具的應(yīng)用促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系的有序競爭，減少了尋租行為。在多種政策工具的協(xié)同作用下，農(nóng)業(yè)保險朝向高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展。

（四）政策導(dǎo)向：從擴(kuò)大覆蓋面到高質(zhì)量發(fā)展

在政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立前，我國農(nóng)業(yè)保險政策的主要導(dǎo)向為分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。在探索與拓展階段，農(nóng)業(yè)保險政策旨在繼續(xù)擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險試點規(guī)模與范圍以穩(wěn)產(chǎn)增收。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐漸呈現(xiàn)出規(guī)模化、集約化等特點，對農(nóng)業(yè)保險的需求更加多元化，同時脫貧攻堅戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)也對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了更高的要求。在這樣的背景下，完善提質(zhì)階段出臺的政策已不再局限于擴(kuò)面，更多的是不斷優(yōu)化其運行機(jī)制，向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，建立起多元化多層次的農(nóng)業(yè)保險體系。

六、政策建議

總體來看，我國農(nóng)業(yè)保險政策經(jīng)歷了從低效到高效路徑演進(jìn)的過程，當(dāng)前正沿著良性軌道持續(xù)發(fā)展，但基于新時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級和治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)保險政策仍需在依循演進(jìn)邏輯的情況下，繼續(xù)健全和優(yōu)化。

（一）強(qiáng)化政府與市場的協(xié)同作用

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險為政府市場結(jié)合模式，但因責(zé)任邊界劃分不清，政府職責(zé)越位現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。從農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程來看，政府職能缺位會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場失靈，但權(quán)力過大、滲透度過高會導(dǎo)致政府、保險機(jī)構(gòu)及參保主體三方力量失衡，也不利于農(nóng)業(yè)保險政策的演進(jìn)。

自政策性農(nóng)業(yè)保險制度確立以來，農(nóng)業(yè)保險的變遷模式雖由政府強(qiáng)制主導(dǎo)過渡到多元協(xié)同，但仍過度依靠政府部門的力量。我國主張“政府引導(dǎo)、市場運作”，而非“政府主導(dǎo)”，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向。在優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險政策時，應(yīng)明確中央到鄉(xiāng)五級政府的職權(quán)，建立“負(fù)面清單”以規(guī)范政府行為。通過加強(qiáng)政府對保險機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和監(jiān)管，加快完善市場體系建設(shè)，規(guī)范市場經(jīng)營。在農(nóng)業(yè)保險市場準(zhǔn)入、展業(yè)、定損、理賠及市場退出環(huán)節(jié)，最大限度地厘清政府與市場的邊界，充分發(fā)揮政府的“指揮棒”作用及市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)保險市場資源配置中的決定性作用，通過雙軌驅(qū)動使農(nóng)業(yè)保險繼續(xù)沿良性軌道可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性頂層設(shè)計

農(nóng)業(yè)保險政策演進(jìn)是不斷適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程，是隨著市場需求不斷改進(jìn)的，政策是行動的先導(dǎo)，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險政策多由供需失衡問題倒逼，缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計。因此，我國應(yīng)在準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境與形勢的基礎(chǔ)上制定政策，持續(xù)優(yōu)化政策目標(biāo)與政策工具的協(xié)作，從全生命周期管理出發(fā)完善農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性頂層設(shè)計。

未來幾年，農(nóng)業(yè)保險仍要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、國家糧食安全等戰(zhàn)略，服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，其發(fā)展目標(biāo)是持續(xù)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，持續(xù)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級，因而在完善頂層設(shè)計時要注意堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。一是要全面建設(shè)服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的風(fēng)險管理機(jī)制。二是圍繞服務(wù)新型主體的發(fā)展需求，構(gòu)建服務(wù)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)保險支撐體系。三是聚焦后扶貧時期的需求，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的托底效應(yīng)，鞏固脫貧攻堅成果。四是要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險科技賦能，打破數(shù)據(jù)孤島，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效降本，不斷向縱深發(fā)展。

（三）加快政策創(chuàng)新與協(xié)作步伐

第一，加快創(chuàng)新政府財政支持方式。當(dāng)前，我國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持政策缺乏彈性，應(yīng)充分考慮各省財力不均、農(nóng)業(yè)保險定位不同等情況，兼顧財政資金普惠性和公平性，適當(dāng)將政策向財政窮省、農(nóng)業(yè)大省和發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品的省份傾斜。同時，要堅持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合”的原則，加快完善差異化保費補(bǔ)貼政策，充分發(fā)揮保費補(bǔ)貼的杠桿效用。

第二，鼓勵市場化發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展主要依靠行政力量推動，政府面臨較大的財政壓力。政策性農(nóng)險的發(fā)展為商業(yè)性農(nóng)險奠定了生長環(huán)境和基本條件，我國應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險市場化發(fā)展的政策激勵，引導(dǎo)保險公司主動深入了解各類生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求，尤其是新型主體，創(chuàng)新開發(fā)針對性強(qiáng)、發(fā)展前景廣的商業(yè)保險產(chǎn)品，探索涵蓋財政補(bǔ)貼險種疊加商業(yè)險的農(nóng)業(yè)保險保障新模式。

第三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險與相關(guān)政策的聯(lián)動。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)、組織方式正在不斷由小農(nóng)生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)風(fēng)險鏈條的關(guān)聯(lián)不斷增強(qiáng)，風(fēng)險范圍和強(qiáng)度呈急劇增長。我國要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險政策與新型主體培育政策的聯(lián)動，加快培育新型主體，推動小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向大農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。推動農(nóng)業(yè)保險政策與信貸擔(dān)保等農(nóng)村普惠金融政策的政策聯(lián)動、資金聯(lián)動以及信息聯(lián)動，發(fā)揮政策合力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的韌性。

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Research on the Evolution of Agricultural Insurance Policy in China-Based on Text Analysis

GU Zheng，WANG Suqin

（Nanjing Audit University， Nanjing， Jiangsu 211815， China）

Abstract：Since the reform and opening up， the development of agricultural insurance in China has experienced four stages： restoration， stagnation and shrinkage， exploration and expansion， and quality improvement. At present， the academic research on the evolution of agricultural insurance policy is mostly focused on the macro level of qualitative research， lack of quantitative and qualitative comprehensive analysis of empirical research. From the perspective of policy evolution， this paper combs the policy documents on agricultural insurance from 1982 to 2021. Based on text analysis， this paper uses GooSeeker and co-word analysis to mine the text of 785 local policy documents and uses Gephi to realize the visualization of mining results. The results show that the inherent logic of the evolution of agricultural insurance policy in China is as follows： the mode of policy change changes from government compulsion to pluralistic coordination; the policy orientation gradually shows the characteristics of strong response; the policy tools gradually change from singleness to diversification; policy orientation changes from expending coverage to high-quality development. Based on the critical period of structural adjustment， transformation and upgrading and the reconstruction of governance system in agricultural and rural areas， this paper puts forward the following policy suggestions： strengthen the synergy between government and market， improve the systematic top-level design of agricultural insurance， and speed up the pace of policy innovation and cooperation.

Key words：agricultural insurance;policy evolution;internal logic

責(zé)任編輯：蕭敏娜