國有企業全面預算管理存在的問題與對策探討

石成林

摘要：國有企業作為社會主義市場經濟的重要組成部分，同時也承擔著很多社會公益性項目建設的任務。正是由于這種特殊性，國有企業在制定全面預算的過程中要考慮很多不確定性，導致國企的全面預算既有普通民營企業的問題，又存在國有企業的特有問題。本文從國有企業的全面預算出發，介紹國有企業在全面預算編制和執行的時候存在哪些特有問題和與民營企業的共性問題，利用SWOT分析，平衡計分卡等工具來輔助分析全面預算制定和執行的情況，如何解決全面預算在制定和執行過程中存在的問題。

關鍵詞：國有企業；全面預算；問題；對策

一、引言

全面預算管理是企業對現有和未來一段時間的資源進行計劃分配，收入、支出的預測并努力去實現該預測的計劃，并對企業業務活動事前、事中、事后的控制。

國有企業建立全面預算管理制度和體系具有非常重要的意義。第一，有利于企業實現其戰略目標。企業的戰略目標一般由每年的股東大會來制定，國有企業的戰略目標由同級政府制定或者企業自主制定。戰略目標作為全面預算的核心指導，全面預算圍繞著戰略目標來制定，逐步分解全面預算，把全面預算滲透到企業各個業務執行層面，各個業務層面嚴格執行預算，最終達到企業戰略目標。第二，有助于企業資源合理配置。全面預算是企業將現有及將來一段時間的資源計劃分配的過程，再根據目標，責任，任務的大小，輕重緩急來分配資源，把優勢資源分配到可以創造最佳效益的地方去。盤活企業庫存資源，合理利用資源，使企業利益最大化。第三，有助于提高企業風險應對能力。企業在制定全面預算的過程中，必須充分分析未來一段時間市場中和企業內部可能發生的風險，做好充分的預案，準備適當的資源，應對企業未來一段時間可能面臨的風險。第四，可以控制和監督企業的各項業務活動。全面預算將企業的資源計劃分配后，通過對資源的控制，在業務活動審批階段或者即將發生階段，與預算相比較，判斷是否與預算相匹配，偏離預算的情況要予以糾正，可以達到更好效果的要記錄并推廣到全公司。

二、國有企業目前在全面預算管理方面存在的問題

（一）全面預算管理組織程序不合理，制度不規范

部分國有企業特別是地方政府所屬的國有企業，在內部機構設置上沒有專門的預算管理機構，一般都是由財務部直接負責編制，由高層領導指導預算工作，預算工作機構只遵循領導的意見，沒有聽取各個部門的意見，沒有考察各個業務部門的實際業務情況，公司在制定全面預算管理制度時只是追求單一的收入、利潤等財務數據的目標，或者受政府要求上繳稅收的目標。財務部既參與全面預算的編制，又參與全面預算執行的考核，存在相當大的自主因素；審計部門受高層領導，在執行審計業務發現問題時，可能受高層領導的人情關系影響而包庇問題或者故意忽略問題，缺乏應有的獨立性，導致全面預算考核受影響。

國有企業規模都比較大，涉及的業務范圍比較廣，如果沒有一套完整的全面預算管理體系和制度，那么編制的全面預算也是偏離實際不準確的。特別是一些企業在距離總公司較遠的地方有項目時，施工工程量大，項目涉及內容多而復雜，各種意外情況時有發生，財務人員又不了解實際業務，會導致項目與公司總部溝通不暢，出現信息不對稱，偏離全面預算管理的目標。

（二）預算目標設置不合理

國有企業的全面預算管理目標都是同級政府或者企業董事會制定，政府官員或者國有企業董事會成員是有任期的，他們只注重任期內的效益，沒有將企業未來發展的長期目標和企業的全面預算相結合，而國有企業很多項目都是投資回收周期較長的，短期難以看到收益。比如：旅游行業，投資金額大，回收周期長，也許在董事會成員的任期內都沒有收回投資成本。再比如：公路、鐵路建設，周期長，投資大，收益低。這些項目都是政府要求實施的公益性項目，會導致國有企業虧損嚴重，因而國有企業在編制全面預算的時候為了覆蓋這些公益性項目帶來的損失，會放棄投資大，回收周期長的項目，轉向收益快的項目，還可能會出現不恰當的目標方向，從而忽視企業應有的長期戰略目標。

國有企業領導干部多數是偏向行政管理類型的，他們都精通行政管理，但對企業管理并不熟悉，對企業業務更不熟悉，而企業的目標和行政單位的目標是不同的，他們在指導全面編制時會導致全面預算目標的偏離，長期戰略性的目標成份會偏少，短期政績工程的目標會比較多。

（三）預算編制人員專業素質不高，業務部門人員不支持

因為國有企業體制的特殊原因，專業人員較少，熟悉預算編制的專業人員更少。在編制的過程中，編制人員不知從何下手，人員之間不知如何配合，編制出來的預算與預算委員會想要執行的相差甚遠。勉強完成以后，又會被退回來反復修改，可能改多次都無法達到預算委員會想要的數據，最后到年底，已經沒有時間修改了，不得不以不理想的數據當作未來一段時間的全面預算，以不理想的數據來執行，將直接影響未來一段時間公司的業務，考核等等。

企業在編制全面預算時，即便是預算委員會組織各個部門人員一起編制預算，也會出現各自為政，相互爭吵的局面。在全面預算編制的過程中，業務部門人員不理解為什么要編制全面預算，認為編制全面預算就是在限制他們的工作，故意為難他們，使得他們對全面預算編制有抵觸情緒。

編制以財務人員為主，各個辦公室、項目部、子、分公司為輔。各個預算輔助人員為了自己部門、自己子、分公司的利益，會想盡各種辦法，爭取更多的預算資源；夸大自己工作的難度，以縮小自己全面預算制定的工作目標。

（四）全面預算執行不嚴格

全面預算在執行的時候執行力不足，預算執行過程不能得到有效監督，只重視事前控制，不能有效的監督執行過程。現階段市場上專門用于企業預算管理的軟件系統比較少，導致企業應用較少，在預算執行的過程中需要人工去審核是否復核預算要求，容易出現審核不嚴格、審核錯誤等現象。因為國有企業的特殊性質，全面預算執行過程中，涉及到多方面利益，即使前期已經編制了比較全面的預算，在實際執行的過程中也會遇到多方面干預。存在不符合預算要求的預算支出時，預算需求人員會去想盡各種辦法，要求不符合預算要求的支出。全面預算執行的時候，存在領導干預的情況，領導一句話可以左右預算的實際執行情況，而預算執行審核人員因為敬畏領導的權威，為了保住自己的工作，而不得不按照領導的意思來違規執行。預算審核人員在執行預算審核的時候，也會因為個人感情、個人利益、私人關系而出現預算審核不嚴格的情況。

（五）全面預算管理制度缺乏激勵考核成份

國有企業的全面預算管理的激勵考核制度很多時候都不規范，或者考核激勵制度不嚴格，這也促使預算執行和審核人員在實際工作中不嚴格。在預算執行審核中，有責任心的人員嚴格執行、嚴格審核，可能會損害了某些人的利益，最后反而被責罰；而審核、執行不嚴格的人，因為圓滑沒有得罪別人的利益，得到某些同事領導的認可，反而得到嘉獎，造成“劣幣驅逐良幣”的現象。

全面預算管理制度在制定的時候沒有考慮到責任落實到基層崗位的問題。大部分的全面預算管理制度只把責任落實到中層管理干部，并沒有落實到中層以下的具體執行崗位，導致具體執行崗位人員在執行的時候沒有考核激勵，如果他們懶政的話，嚴重影響全面預算管理的效果。在國有企業中該問題尤為明顯，第一，因為國有企業人員的素質與崗位匹配程度不高，導致他們在執行的時候“有心無力”。第二，國有企業的薪資制度較為落后，大部分都是“大鍋飯”制度，員工缺少動力，嚴格執行和審核預算只有風險沒有收益，導致他們為了自己的利益或者明哲保身，不愿意去嚴格執行和審核預算管理。缺少明確的激勵考核制度，員工害怕得罪同事、領導等這些問題導致全面預算管理制度執行效果不佳。

三、加強國有企業全面預算管理的對策

（一）制定完善的全面預算管理體系和制度

完善的建立全面預算組織體系是實施全面預算管理的基礎和保證。全面預算體系建設上，在制度建設上，應在全面預算管理的所有節點設置控制權限，做到預算的編制者，執行者，考核者分離的制度，在全面預算執行和考核上要有獎勵和懲罰機制。在機構設置上不論是民營企業還是國有企業，大體的方針都應按照上市公司的標準預算機構來設置：董事會下設預算管理委員會，預算委員會直接對董事會負責，預算委員會的領導成員由董事會成員擔任，普通成員可以由各個部門正、副職和各個子、分公司的正、副職擔任，預算委員會下設常駐機構，預算管理辦公室，負責具體的全面預算編制和考核，具體的編制工作不能只有財務部門來擔任，需要各個業務部門派代表參加，預算編制結束后，其他人員回原崗位，只留預算管理辦公室幾個人，負責日常預算執行數據的統計和協助考核。審計部門要有獨立性，有直接向同級紀檢部門或國有資產監督管理機構反應問題的渠道和權利，能動態監督全面預算執行的全過程，通過事中監督、事后分析及時分析、反饋，發現問題，提出改進意見。

（二）設置合理的全面預算目標

企業都是以盈利為目的，除了極少數政策性國有企業以外，其他企業的目標都是為股東創造價值。在設置全面預算目標時，可以先由政府部門或者高層領導確定一個全面預算的目標，然后由預算委員會組織相關人員和部門來分解目標，如果按照現有和未來一段時間可獲得的資源來預測，利用這些資源可達成的目標與高層領導制定的目標接近，那么該目標可以作為下一個預算年度的全面預算目標；如果可達成的目標與高層領導制定的目標相差甚遠，那么目標就要重新制定。確定目標是一個反復磋商的過程。

在制定全面預算目標的時候，要多了解具體業務部門和下屬項目部，特別是與一線員工的溝通交流，他們往往更加了解實際的業務困難和預期。了解公司業務部門可以防止業務人員為避免難以達到全面預算目標而在上報預算目標時夸大完成難度，進而上報較低目標。

預算委員會在充分了解公司具體的業務和前景之后，圍繞著全面預算的三大循環，利用SWOT模型和平衡計分卡等工具來分析每一個項目、業務板塊對三大循環的數據的影響，從而制定出與公司相匹配的全面預算目標。

當預算年度有政府要求的公益性或半公益的項目時，企業的年度全面預算將變得更加復雜，這種項目可能是突發性的，對企業的全面預算將是巨大的挑戰，企業只有提前做好資源的預留和分配才能更好的應對這種項目，不至于打亂企業的未來一段時間的全面預算計劃。

（三）提升預算編制人員的專業素質，提高業務人員的預算參與意識

國有企業在編制全面預算之前，可以先進行培訓，請外部老師來公司，對預算管理委員會成員和具體編制預算的人員進行充分培訓，介紹全面預算的各個方面和重要性。提高高層人員的全面預算意識，高層人員認識到全面預算的重要性才能盡全力去推動這項工作。

全面預算需要企業各個部門參與，以協助提供更多的數據，確保全面預算的更加精準。但是，和私企不同的是，國有企業內部關系錯中復雜，牽涉到多方面的利益，全面預算就是未來資源分配的一種方式，各方人員會為了爭取更多的資源而虛報數據。此時可以聘請專業第三方機構進行評估，在制定目標和分配資源時聽取第三方意見，確保預算資源分配的公平、公正。

企業高層人員可以施行授權審批制度，在全面預算編制的過程中將預算目標落實到個人，預算關系到每個人的利益，利用預算目標調動每個人的積極性。

（四）加強全面預算執行的管控

全面預算管理執行的時候先要確立授權審批制度，在全面預算執行的整個過程中，要重視執行過程的中的控制，各個層級設置相應的預算審批權限。在沒有專用的全面預算管理系統的管控下，企業想要嚴格執行全面預算，必須要定期和不定期的對預算執行復核進行檢查。各業務單元作為預算執行部門，必須以自身單元業務情況為基礎，分析當前環境，未來市場發展情況等，以判斷目前工作方式繼續執行未來一段時間的全面預算是否會造成預算目標發生偏離，如果可能發生偏離，就需要對目前的全面預算管理工作進行改進和優化。

預算管理辦公室要定期召開全面預算管理會議，分析階段執行情況，糾正過去一段時間執行不嚴謹、不合理的情況。為下一階段的全面預算執行做好的調整方案。

預算執行、審核的過程中，遇到領導層干涉，要求違規操作的，預算執行、審核人員必須堅持原則。在預算執行、審核溝通過程中，可以要求用內部郵件系統溝通，留下溝通記錄，必要的時候可以抄送最高領導層和內部紀檢部門，這樣可以威懾那些想違規操作的人員。

（五）完善全面預算考核激勵制度

企業要完善全面預算考核激勵制度，在制定考核激勵制度的時候，要把全面預算執行、審核的責任落實到基層個人，制定針對基層崗位的考核制度，建立全面預算管理崗位目標責任制度。

首先，要明確崗位具體工作要求。在制定全面預算管理目標的時候，要明確各個崗位的預算工作要求，提高全體員工對自身工作崗位預算管理的認知，以崗位要求、責任大小來制定考核激勵制度。

其次，要明確不同崗位全面預算管理考核目標的差異。并不是所有崗位的全面預算考核都可以使用財務數據，比如基礎人事崗位的員工考核，可以用年度招聘人數，招聘員工的專業素質高低，離職員工數量等數據來考核。在用非財務數據考核時，可以使用SWOT分析模型，分析該員工對該工作優勢、劣勢、機會和威脅。以此來考核該員工，促進該員工的成長。

最后，不同層級的員工激勵考核制度應該不同。基層員工的考核壓力小，責任相對小，激勵方式可以以薪資調整、職位晉升等方式；高層員工考核任務重、責任大，激勵方式可以以股權激勵，虛擬股票分紅等方式。

四、結束語

隨著國內市場競爭的持續加劇，國有企業要利用手中的資源在競爭激烈的市場中發揮優勢，做內部管理是不可或缺的一個環節，利用全面預算管理來管控企業業務全流程，洞察市場的變化規律，提高企業的資金使用效率，增強企業抵御風險的能力，保持企業長期穩定發展。

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