行政事業(yè)單位中央預算管理一體化實施的問題及對策

馬玥

摘要：財政預算管理一體化的目標是建立健全預算制度，使之更加規(guī)范化、透明化科學化，并指導預算單位進行全面預算績效管理的實施。加強財務工作的數(shù)字化轉型和預算制度改革的銜接，用信息化手段將基礎信息、預算編制、預算調(diào)整調(diào)劑、預算執(zhí)行和單位核算結合到一起，使得預算單位整個業(yè)務流程集成統(tǒng)一、協(xié)同高效，提高預算管理規(guī)范化、科學化和標準化。做好預算管理一體化的實施是推進財政預算管理水平的重要途徑。預算管理一體化與全面預算績效管理的有效銜接以及預算管理一體化實施過程出現(xiàn)的問題成為預算單位亟需解決的問題。扎實做好預算管理一體化實施工作是提高預算管理規(guī)范化、科學化、標準化水平和透明度，有效支撐進一步深化預算管理制度改革和全面實施預算績效管理各項任務及時落地見成效，推動預算管理水平提高的有效途徑。本文通過對行政事業(yè)單位中央預算管理一體化實施進行相關分析，梳理出預算管理一體化實施的意義、實施的成效及出現(xiàn)的制度體系、后臺維護、模塊整合、數(shù)據(jù)關聯(lián)性等方面的分析，提出實施預算管理一體化的策略，為提升行政事業(yè)單位中央預算管理一體化水平提供參考。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；一體化

黨的在十九屆五中全會提出“加強財政資源統(tǒng)籌，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。”這將對預算管理制度改革進一步深化、建立當代財稅體制形成重要的推動作用，能夠有效地解決當前中央財政預算管理中出現(xiàn)的各類系統(tǒng)條塊繁多、不夠統(tǒng)一、國庫集中支付的內(nèi)容相對固化、績效考核不夠完善等問題，為財政預算管理更加規(guī)范化、科學化、高效化提供重要的支撐和保障。在此背景下，中央財政整合預算管理流程，以預算管理制度為核心，數(shù)字化運行為手段，建立了中央預算管理一體化系統(tǒng)。

一、行政事業(yè)單位中央預算一體化實施的意義

（一）優(yōu)化財政支出結構

從2019年起財政部開始部署在全國范圍推進預算一體化的實施工作，預算管理一體化系統(tǒng)利用數(shù)字化信息技術將預算編制、預算的執(zhí)行、預算調(diào)整及決算報表的編制統(tǒng)一納入系統(tǒng)中進行操作。中央財政將落實黨中央、國務院重大決策部署為首要任務，堅持在財政支出中的優(yōu)先“三保”類支出，既保基本民生、保工資、保運轉類支出，利用一體化系統(tǒng)統(tǒng)籌中央預算單位申請的預算合理安排各級預算，突出重點，牢固樹立政府“過緊日子”的要求，建立節(jié)約型財政保障機制，嚴格控制一般性支出，保障國家重點項目的支出，突出重點，精打細算，使國家經(jīng)濟布局更加優(yōu)化、合理。

（二）完善財政資金的直達機制

預算管理一體化系統(tǒng)作為橋梁將預算單位和中央財政有效的結合到一起。預算單位根據(jù)實際支出安排在一體化系統(tǒng)中進行資金支付申請，財政部門根據(jù)流程在后臺進行審批，直接將資金支付到使用單位。完善了直達資金分配審核的流程，真正做到了資金從國庫到使用單位整個過程的全方位監(jiān)督、管理，減少了中間的環(huán)節(jié)，為避免資金的擠占挪用，提高資金使用的精準性和高效性提供了有效的保證。

（三）加強預算單位預算管理規(guī)范化水平

按照一體化中預算編制的要求，預算單位在編制預算時，牢固樹立“先有項目再有預算”的理念，建立項目庫，將項目作為單位預算管理的基本單元全部納入項目庫中。對未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算；對項目實施全生命周期管理，實現(xiàn)預算編制、資金撥付、政府采購、資產(chǎn)登記入賬等的全鏈條管理。組織預算單位根據(jù)本單位項目類別按中長期規(guī)劃確定實施周期和項目總額，分年度編制項目預算。推進項目的評審機制，對目標設置的合理性、組織實施能力和條件、預期社會經(jīng)濟效益展開評價。安排合理，突出重點，提高預算統(tǒng)一化、規(guī)范化的管理水平。

（四）強化對預算單位執(zhí)行的把控

根據(jù)財政下達的預算批復情況，預算單位利用一體化系統(tǒng)進行預算的執(zhí)行。一體化系統(tǒng)的程序設置，按指標對預算執(zhí)行進行限定，做到有預算的才能支出，避免超預算、無預算支出的現(xiàn)象發(fā)生。精準控制預算指標，統(tǒng)一規(guī)范核算管理，杜絕了未按程序申請擅自調(diào)整預算使用的情況，加強了資金使用的全流程監(jiān)控。利用一體化系統(tǒng)快速監(jiān)測到預算單位的結余資金，加快了中央財政對結余資金回收的力度，縮短了收回的時間，提高財政資金的使用效率和使用安全性。

二、行政事業(yè)單位中央預算一體化實施的成效

（一）預算編制

傳統(tǒng)的財政預算編制使用“網(wǎng)絡版中央部門預算管理系統(tǒng)”中相應模塊進行編報。預算管理一體化系統(tǒng)在吸取傳統(tǒng)預算編制優(yōu)勢的同時在一上預算編制前將預算單位所有項目按資金性質進行分類統(tǒng)一納入到項目庫中進行項目申報，整合替代財政部現(xiàn)有的預算編制信息系統(tǒng)，規(guī)范了預算項目的分類以及各類項目的管理流程等，實現(xiàn)了應用集中部署和統(tǒng)一控制。一上預算編制中增加項目支出預算明細表，明確了資金使用的范圍；二上預算編制時增加了政府采購計劃表和資產(chǎn)配置表，將權限分配給資產(chǎn)管理部門。這項程序的改變加強了財務處與資產(chǎn)管理部門之間的配合，強化了預算執(zhí)行時國庫集中支付管理的針對性與準確性，提高了預算管理的科學性，捋清了單位預算編制的原則、內(nèi)容、流程等。

（二）預算執(zhí)行

一是改變了資金支付的流程。傳統(tǒng)的預算執(zhí)行是各部門及預算單位根據(jù)財政部二下批復的項目及預算數(shù)按實際工作安排執(zhí)行預算，支付時先由預算單位向代理銀行發(fā)出指令，代理銀行根據(jù)支付令將資金墊支給使用單位，每日清算時再向人民銀行提交清算申請，人民銀行通過后臺系統(tǒng)進行識別與代理銀行進行資金結算。這種流程會導致資金清算的額度不足產(chǎn)生財政與代理銀行間的資金清算利息。一體化系統(tǒng)的引入改變了之前的程序，預算單位申請額度后將額度發(fā)送到代理銀行，再進行支付程序。這樣有效避免額度不足的問題。二是引入輔助核算，配合資金使用時的準確性。在一體化系統(tǒng)的預算編制時，預算單位需對政府采購計劃及資產(chǎn)配置進行填報，在執(zhí)行過程中涉及政府采購的資金支付，預算單位政府采購部門先根據(jù)申報的指標與計劃對政采合同進行錄入、審核，根據(jù)一體化流程將形成的政采合同傳導至預算執(zhí)行模塊中，預算單位財務部門再根據(jù)采購部門提供的信息核對無誤后進行資金的支付。這一流程的設計加強了預算單位各部門之間的相互監(jiān)督和協(xié)作，保證內(nèi)控的有效實施。三是添加相應功能便于查詢。一體化系統(tǒng)在預算執(zhí)行的資金支付中引入了預算指標的選取支付的功能，財政部根據(jù)每月申報的用款計劃下達預算指標，在資金支付過程中根據(jù)預算指標的選取完成支付。通過各項目指標的完成情況，預算單位可以隨時掌握項目預算執(zhí)行的情況，避免部門預算支出經(jīng)濟分類科目間的擠占，為全面預算績效管理創(chuàng)造條件。四是加入了公務卡報銷業(yè)務、委托收款業(yè)務。通過代理銀行在一體化后臺的審核維護，將預算單位提交的支付申請與托收指令資金直接劃轉到報銷人員與托收單位，加快資金的支付，減少了財務相關人員往返銀行間辦理業(yè)務的時間，提高了工作效率。

（三）績效管理

一體化系統(tǒng)根據(jù)各部門及預算單位的特點，構建了標準規(guī)范的預算管理考核體系，對預算管理的指標、指標值、分值有了相映的規(guī)定。使預算單位選取指標時更加規(guī)范統(tǒng)一，涵蓋范圍廣泛，不斷提高預算管理績效評價的效果。在一體化中建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算管理體系，健全預算績效管理制度，硬化預算績效管理約束，將績效管理深度融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。一體化管理要求對新增項目和重大項目要開展事前績效評估，重點論證立項的必要性、績效目標合理性、實施方案可行性等，增強項目立項的科學性。同時預算單位可以利用好績效評價結果，做好與歷史執(zhí)行數(shù)據(jù)比對分析，切實提升績效目標編制質量，為績效目標、績效評價結果等信息公開奠定工作基礎。中央財政根據(jù)預算單位申報的預算，劃定范圍，突出重點，確保財政資金發(fā)揮應有的效益。

（四）預算監(jiān)督

一體化系統(tǒng)強化了財務人員的監(jiān)督管理職能。預算單位可根據(jù)自身不斷完善預算執(zhí)行監(jiān)督制度，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結合，保證內(nèi)部控制制度有效運行，嚴守資金安全底線。將預算管理從項目立項、預算編制、預算執(zhí)行、績效管理等各個環(huán)節(jié)的責任明確到人、落實到崗，形成協(xié)調(diào)協(xié)作機制，有效對接，監(jiān)督合力。有效防控業(yè)務和管理風險，使信息溝通渠道暢通，規(guī)范好長效的風險預警機制。

（五）信息共享

預算管理一體化系統(tǒng)能夠反映單位的基礎信息、會計核算、資產(chǎn)管理等相關信息，逐步實現(xiàn)財政部門、各級主管部門、稅務、人民銀行、審計、市場監(jiān)管等有關部門根據(jù)規(guī)定權限的信息共享共用。強化各級部門對所屬單位預算的監(jiān)管力度，落實各單位的主體責任。在預算執(zhí)行結束時，按照政府信息公開和財政部預算信息公開的有關規(guī)定和要求，做好預算信息社會公開的工作，接收社會的監(jiān)督，達到信息共享的目的。

三、行政事業(yè)單位中央預算一體化實施的問題

（一）一體化制度體系

一是缺少具體操作指南。由于一體化正處在起步實施階段，在系統(tǒng)的搭建和實際的操作等各個環(huán)節(jié)均缺少具體的指南與操作流程，導致預算單位使用時出現(xiàn)很多問題。例如，某些預算單位在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財政指標下達的不全，預算單位沒有統(tǒng)一的操作手冊，致使資金支付后監(jiān)測后臺出現(xiàn)預警的情況；軟件開發(fā)公司客服前后咨詢結果不一致，無法進行下一步的處理；一體化系統(tǒng)操作時，由于數(shù)據(jù)量大，環(huán)節(jié)繁瑣，沒有相關操作指南的指導，致使業(yè)務人員只能憑借個人理解進行相關操作。不能保證業(yè)務的統(tǒng)一準確性，既提升操作的錯誤率，降低了工作的效率。二是系統(tǒng)模式固有化，不能覆蓋所有情況。在一體化系統(tǒng)中進行預算編制時，系統(tǒng)提供的指標體系相對單一受限，不能涵蓋所有的預算單位的實際情況，在實際編制預算時固定的指標值很難對項目的績效進行考量，添加暫時性指標值進行衡量又失去了原先制定標準的意義。

（二）后臺維護和模塊整合

目前由于一體化系統(tǒng)還在使用初期，受到數(shù)據(jù)銜接、網(wǎng)絡環(huán)境等方面的影響，系統(tǒng)的運行環(huán)境不夠穩(wěn)定，時常出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯誤或無法導入等問題。例如，預算編報時測算依據(jù)明細資金與匯總金額出現(xiàn)尾差的誤差；查詢系統(tǒng)不夠完善造成預算單位對賬的不便；回單接收系統(tǒng)無法顯示打印次數(shù)，致使系統(tǒng)回單與原始單據(jù)匹配時出現(xiàn)困難；數(shù)據(jù)填寫時經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失需重復填寫，給財務人員付款造成很大的風險，降低了財務人員的工作效率和一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的可信度。在一體化系統(tǒng)中進行資金支付的錄入時，由于操作流程劃分過細，相近的支付業(yè)務需從不同的流程中進行操作，過于繁瑣，不便處理。同時，審核崗審核錄入信息時無法從支付明細中查看到的所有信息，致使審核到的信息不完整，給支付造成一定風險和困難。

（三）與外關聯(lián)業(yè)務數(shù)據(jù)關聯(lián)性

一是出現(xiàn)公務卡后臺消費明細經(jīng)常出現(xiàn)缺失的現(xiàn)象，導致預算單位在進行公務卡支付業(yè)務時無法搜索到付款人的消費明細，只能手工添加報銷人員的消費記錄，建議后臺系統(tǒng)與銀行進行有關數(shù)據(jù)的鏈接維護，避免造成錯還漏還的現(xiàn)象。二是預算單位在辦理額度退回業(yè)務時出現(xiàn)一體化系統(tǒng)存在資金退回滯后的現(xiàn)象，致使后續(xù)的付款業(yè)務不能及時辦理，延緩預算執(zhí)行的效率。

四、完善行政事業(yè)單位中央預算一體化的對策

（一）依照相關規(guī)范實施

一是財政可以根據(jù)前期預算單位實施過程中集中反映的問題進行梳理和歸納，改進后建立統(tǒng)一的操作流程及實施規(guī)范，在預算單位間進行信息共享，指導各單位對個業(yè)務模塊進行規(guī)范化操作。二是應對績效指標不夠全面的問題，匯總往期預算中暫存的臨時指標，綜合行業(yè)內(nèi)相關專家的指導意見，制定暫行的指標體系，形成適用于各類預算單位的績效考評。三是制定相關監(jiān)測預警機制，根據(jù)預算單位編制的預算，預算單位在一體化的預算執(zhí)行模塊進行預算資金的支付。財政利用一體化系統(tǒng)后臺對預算單位的預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)督，使預算的編制、執(zhí)行、控制及績效考核有效結合起來，提高資金的使用效率，體現(xiàn)一體化的建立初衷。

（二）提升技術能力

一體化的管理和完善離不開數(shù)字化技術的運用，以政策、制度為基礎加入數(shù)字化運用。一是規(guī)范整合優(yōu)化預算管理業(yè)務流程，推動預算制度規(guī)范系統(tǒng)、協(xié)同高效。二是提高網(wǎng)絡運行的穩(wěn)定性，將單位基礎信息、會計核算、資產(chǎn)管理等信息快速準確的反映出來，減少單位重復錄入的工作量。三是規(guī)范預算管理的數(shù)據(jù)化標準，實現(xiàn)預算單位的操作過程全部數(shù)字化、規(guī)范化，財政后臺對預算管理系統(tǒng)控制的精準化。推動預算管理和財務管理工作的數(shù)字化轉型，從而達到推進數(shù)字化強國，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府的目標。

（三）培養(yǎng)優(yōu)秀人才

一是組織單位相關部門人員學習一體化的規(guī)范、制度，掌握其內(nèi)涵和總體要求，在實際使用過程中嚴格按照一體化的制度執(zhí)行。二是預算單位應建立預算管理一體化實施領導小組，將單位財務、人事、資產(chǎn)、采購、后勤和信息等部門協(xié)同合作，規(guī)范崗位職責，健全內(nèi)部管理制度和管理要求提升一體化系統(tǒng)運行的平穩(wěn)性和高效性。三是提高財務人員的專業(yè)技術能力，將資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、績效考評、審計監(jiān)督、政府采購等多方面業(yè)務融入到會計核算的日常工作中。轉變思想，從核算型向管理型轉變。四是提高單位信息網(wǎng)絡方面的能力，強化數(shù)據(jù)分析技術，數(shù)據(jù)處理技術等方面的水平。通過培養(yǎng)優(yōu)秀人才解決一體化運行過程中的一系列問題，從而推動一體化在預算單位中高效、平穩(wěn)實施的目的。

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