雙碳目標下我國綠色要素市場銜接協調存在的問題與改進建議

陳浩 高瑞 雷舒然

摘? ?要：綠色要素市場是我國市場化途徑實現雙碳目標的重要方式，我國已初步建立碳市場、排污權市場、用能權市場以及綠電綠證市場四大綠色要素交易市場，但各市場機制之間并未打通，缺乏系統設計，導致綠色要素市場之間存在重復管理、相互割裂、價格無法有效傳導等問題，因此有必要探討雙碳目標下綠色要素市場銜接協調方式，打破機制體制障礙。本文從各類綠色要素市場的發展現狀、銜接基礎與存在問題等方面進行分析，提出需從加強政策銜接、產品互認、建設統一交易基礎設施三方面協調的政策建議，加快推動我國綠色要素交易體系建設，形成充分反映綠色要素價格為核心的雙碳目標市場化工具。

關鍵詞：雙碳目標；綠色要素；市場銜接；體系建設

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.11.003

中圖分類號：F832.5? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）11－0021－09

雙碳目標是我國應對全球氣候變化，實現全人類可持續發展的重要戰略部署，標志著綠色低碳發展向全局性、系統性工程轉變，而以碳市場為代表的綠色要素市場是發揮市場作用，推動形成綠色發展方式融入經濟社會建設各方面的核心環節。我國雖然初步建成以碳排放權交易市場為代表的多種綠色要素類型并存的綠色要素市場體系，但當前各類綠色要素市場發展程度參差不齊、市場耦合銜接程度較低，無論是從政策層面還是技術層面均缺乏有效統籌，在一定程度出現重復建設和多頭管理。各類綠色要素市場在雙碳目標背景下協調發展與銜接已成為當前業界關注的焦點。

一、我國綠色要素交易市場發展現狀

當前我國已在環境、低碳、能源領域形成了碳排放權交易、用能權交易、排污權交易、綠色電力（證書）交易四大類綠色要素交易市場體系。其中碳排放權交易市場是當前綠色要素市場建設最為成熟的市場，特別是在“雙碳”目標下，全國碳排放權交易市場的成功建設已表明碳市場成為節能降碳重要的市場化工具，用能權交易、排污權交易市場以及綠色電力交易市場仍處于地方試點試驗的起步階段。

一是我國已構建起較為成熟的“強制+自愿”“一級+二級”“國家+地方”的多層次碳排放權交易市場體系。2011年以來我國已構建起強制減排碳市場和自愿減排碳市場，強制市場所納入行業企業以高碳排放為主，交易標的為國家或試點地區根據基線法、歷史強度法、歷史排放法等方式明確企業可獲發的碳排放配額，已有電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙、民航、供電、港口等多個行業納入，其中電力已納入全國碳市場，其他行業則仍在北京、廣東、湖北等試點碳市場履約。在交易層面，強制市場還形成了由政府通過競價的方式不定期向企業有償發放配額的一級市場和企業間通過掛牌、大宗交易的二級市場，并形成了以國家碳排放權交易平臺+8家地方試點碳排放權交易平臺的交易基礎設施和以碳抵質押、回購、遠期等交易工具為主的碳金融業務體系。自愿市場則主要以新能源、森林碳匯、工業減排等減排項目為主，交易標的為國家核證減排量（CCER，China Certified Emission Reduction）與地方核證減排量（如PHCER，Puhui Certified Emission Reduction，即廣東碳普惠核證自愿減排量），并被允許進入強制市場抵消一定比例的碳排放配額。截至2023年5月，全國（含試點）碳市場累計成交約8.4億噸、273億元，國家核證減排市場累計成交約4.01億噸、20億元。

二是我國已形成有償使用原則的排污權試點和以服務新改擴建項目為導向的拍賣市場體系。2007年財政部、原環保部和國家發改委批復江蘇、浙江、天津等11個地區開展排污權交易試點，2014年國務院辦公廳印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，明確規定污染總量控制、排污權核定、有償取得、收儲回收、抵押融資等排污權有償使用和交易制度。目前11個試點地區大多建立了排污權有償使用和交易的基本制度，覆蓋的行業為工業排污單位，交易標的為化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物。在交易層面，政府通過向企業收有償使用費，完成排污權確權環節，然后由政府通過拍賣的方式將排污權賣給新、改、擴建項目，大部分交易通過政府與企業之間拍賣完成，部分試點存在企業與間交易。截至2021年底，全國排污權有償使用和交易總金額為245億元，一級市場（含排污權有償使用費）金額約176億元，占比72%；二級市場（企業間）交易約69億元，占比28%。

三是我國已初步探索出對標碳交易市場的總量—配額體系和服務能耗雙控的市場體系。2016年國家發改委發布《用能權有償使用和交易制度試點方案》，批復浙江、福建、河南和四川正式開啟我國用能權市場試點。目前我國用能權市場體系主要采用對標碳市場體系的總量交易機制以及參考排污權交易體系的有償使用交易制度。四個試點市場中，福建、四川試點運作模式類似碳排放權市場，采用總量下用能權配額分配的模式，配套監測、報告、核查環節，形成分配+履約閉環，并由政府出臺總量設定與配額分配方法；浙江試點運作模式則以針對新改擴建項目用能指標有償使用，考核企業新增能耗情況，核心概念為在不增加現有能耗總量下，通過將企業減排、倒閉等所核證得到的用能指標供新建項目有償使用，類似我國排污權市場，政府常常作為交易參與人進入市場交易。從4個試點地區運作來看，僅浙江政府主導下的交易相對活躍，福建用能權主要集中在七、八月份，與碳排放權市場類似，履約期為交易高峰，潮汐現象明顯。四川、河南試點市場則基本處于停滯狀態。

四是我國已啟動基于自愿的綠色證書交易市場和部分區域啟動的綠色電力交易市場。2017年我國正式實施綠色電力證書制度，是可再生能源發電環境屬性的證明。綠色電力證書制度實行初期為自愿購買，主要目的為緩解政府可再生能源補貼壓力，獲簽綠證電量要求放棄國家可再生能源補貼。交易品種又分為無補貼綠證與補貼綠證，補貼綠證價格相對較高，風電綠證平均交易價格200元/MWh，光伏綠證平均交易價格600元/MWh；無補貼綠證平均交易價格50元/MWh。由于綠證為純自愿市場，加上社會認知不足，總體交易量偏低。2021年我國正式開展綠色電力交易試點工作，綠證隨可再生能源電力捆綁交易，賦予綠證強制性與綠電優先調度權力，廣州、北京電力交易中心正式啟動跨區域綠電交易，部分地方政府也陸續出臺當地綠電交易政策。截至2023年3月，綠電綠證捆綁電力交易，交易量超1800萬個，平均交易價格為30～50元/MWh。2022年，國家發改委出臺政策通知新增可再生能源消費不納入地區能源消費總量，綠證可作為可再生消費憑證作為各省級行政區可再生消費核算工作基準。

二、我國各類綠色要素交易市場關鍵問題辨析與銜接的必要性

（一）綠色要素交易市場內涵

綠色要素通常指某市場主體對某一類環境資源的所有、使用、占有、收益等各種權利的集合。綠色要素市場是一種人為設計的資源環境管理工具，其核心是將環境資源賦予產權屬性，通過政府建立的總量控制與分配制度，使綠色要素成為一種稀缺性資源，從而產生價格信號并發揮市場的自發調節功能，實現綠色要素在不同主體、部門或地區之間的高效配置，實現環境資源的充分利用。

綠色要素市場在形式上又分為強制市場與自愿市場。強制市場通過政府行政手段強制讓特定行業、主體進入，其必須完成環境資源控排/使用要求，具有剛性約束，受政府監管程度高；自愿市場通常由社會自發參與，多為企業、個人履行社會責任，踐行綠色消費，實現方式多樣靈活，政府監管相對較弱。強制市場主要構成環節為分配、登記、核查、清繳以及交易，自愿市場主要構成環節為認證簽發、登記以及交易（見表1）。

碳排放權市場為典型的綠色要素市場，同時又包含強制與自愿市場。強制市場中，政府設置碳配額總量并分解到各重點控排行業企業，企業主體分配一定比例免費配額后可通過市場交易的方式購買或賣出配額，以完成政府碳排放管控要求。自愿市場中，由具有碳減排作用的項目向政府申請減排量簽發，所簽發減排量可進入強制碳市場履約，也可向社會大眾出售通過注銷等方式履行社會責任。

在上述機制的共同作用下，碳市場有效運轉能有效實現碳排放資源優化配置，以價格信號刺激控排企業靈活選擇減排手段，在實現綠色低碳發展的同時帶動低碳技術升級與產業發展，高質量推動我國雙碳目標達成。用能權、排污權、綠證等其他綠色要素市場與碳排放權市場具有相同的內涵，均通過產權確立的方式將無形的綠色要素轉變為可交易、可計價的綠色要素，結合市場機制給予綠色要素價格，以引導優化資源配置。

（二）各類綠色要素交易市場關鍵差異

政策導向差異較大。碳排放權市場服務于應對氣候變化，主要目的為控制末端溫室氣體排放。強制碳市場更關注企業或項目投產運行后生產造成的碳排放，通過總量控制機制促進企業改善生產工藝和能源使用結構；自愿碳市場通過抵消機制打通自愿市場與強制市場，賦予減排量價格，以此調動社會參與積極性，吸引資金投資減污降碳項目，達到促進低碳發展的目的。用能權市場則著重考核企業或項目的單位增加值能耗或單位產品能耗，主要目標是控制企業生產能源使用行為，特別是引導新改擴建項目使用高標準、先進的產品生產技術，從而規范和提升用能效率。因此，與碳市場末端管控不同的是，用能權市場在我國以考核前端能耗為主，但其與碳市場政策目標較為一致均屬于推動能源低碳發展的政策工具。排污權市場考核標的為生產企業污染物末端排放，由于其主要目標為滿足新、改、擴建項目對排污指標的準入要求，因此排污權市場的政策目標更多是為了在不新增排污指標前提下滿足產業對環境污染的規制。綠色電力證書制度則更強調消費端的參與使用，主要政策導向為引導社會綠色消費意識、促進能源結構轉型，且通過明確可再生能源新增消費量不計入能源消耗總量等方式擴大其在應用范圍并逐漸增加綠證消費的強制屬性。

法律依據層次不同。用能權交易市場在節約能源法剛性約束下運行，節能法明確對新建固定資產投資項目的能耗和能效水平進行審查核準，對超過單位產品能耗限額標準用能的生產單位責令限期治理。同用能權交易類似，排污權交易也要遵循污染物防治的規定，必須按照環境保護法和大氣污染防治法的要求在排污許可和污染物總量控制的框架下運作。碳交易情況則完全不同，國家層面并沒有碳排放管理立法約束，目前碳排放管理可依據的上位政策是由生態環境部頒布的《碳排放權交易管理試行辦法》。綠證制度同樣無相關法律明確，主要由國家發改委、國家能源局發布的行政規章進行管理。從綠證制度的初步建立到綠電交易試點以及作為可再生能源消費憑證，均是由主管部門出臺相關政策對綠證制度不斷發展完善。可再生能源電力消納保障機制要求售電公司與參與電力市場交易的企業承擔可再生能源消納義務，與可再生能源法要求電網企業全額收購可再生能源電力存在一定沖突，即當前綠證制度的應用還未解決更高層次的法律約束問題。

管控環節存在明顯差異。從管理部門來看，碳排放權、排污權由生態環境部主管，用能權、綠證由國家發改委、國家能源局主管，主管部門不一致，市場建設思路、目標，管理方式存在較大差異，難以形成協同。從管控對象來看，碳排放權市場包含分配、登記、交易、核查、清繳環節，屬于末端治理，主要管理對象是生產端的存量高排放企業。排污權以及用能權市場更加強調產業準入，屬于前端指標管控，主要管理對象是生產端的新建高排放項目企業，出發點為服務高排放新建項目環境指標的需求，無清繳、注銷環節。綠色電力或綠證則主要面向消費端或生產端的企業用電行為。從指標發放看，碳排放權存在有償與免費兩種分配模式，但排污權和用能權則一般為100%有償發放。從交易環節看，碳排放權交易主要是二級市場交易（企業間交易），排污權、用能權交易主要是一級市場交易（政府定價轉讓）。自愿市場中綠證與碳自愿減排量在核算簽發注銷環節也存在差異。由于綠證數據由電力計量提供，來源便捷可靠，無簽發環節，而碳減排量數據獲取涉及監測、報告、核證，數據無法直接獲取，且需機構認證簽發以保障權威性。碳減排量簽發登記后理論存續期為無限，可由主體自愿進行注銷，但綠證有效期為2年，由國家可再生能源信息管理中心對綠證強制注銷。

（三）各類綠色要素交易市場銜接協調的必要性

有利于形成有效的綠色要素價格機制。碳市場、用能權與綠證三者之間關系緊密，管理對象均與能源、能耗相關，盡管政策導向存在一定差異，但最終目標均是促進我國綠色低碳發展，因此理論上三者的政策體制、交易機制在某種程度上可以互相協同。但囿于三種市場機制管理部門不一、政策導向存在差異，市場之間各成體系，不利于各類綠色要素通過市場機制達到最優配置，容易造成同一類項目在不同市場機制中價格信號分散和失真。另一方面，通過市場銜接和整合，降低被管控企業通過市場交易實現低碳發展成本，激勵更多綠色減排技術的應用。此外，打破各類綠色要素市場邊界能夠有效擴大市場容量，吸引社會各類群體參與市場交易，便于發掘市場需求創新產品，促進綠色要素高效流轉，形成真實有效的權益價格。

有利于避免重復規制、降低社會成本。碳排放權、用能權與綠證市場在一定程度上存在重復管理、重復認證問題，如碳排放權和用能權覆蓋的行業企業高度重合，同一個企業可能面臨碳排放和用能的雙重規制，在加大企業生產壓力同時并沒有明顯促進企業更多減排；碳排放權中的自愿減排項目和綠電綠證市場，同一個新能源發電項目可能既認證了自愿減排機制又認證了綠電綠證，綠色權益實質上被登記了兩次。因此，厘清三種市場之間的關系與相互作用機理顯得尤為重要。從制度層面明確各市場的分工協作，能夠減少摩擦成本與不必要的流程，增強不同管理部門之間業務上的協調配合；從企業角度，三種市場的協調配合便于其內部統籌管理碳排放、能耗以及綠色證書三類綠色要素，降低社會總成本。

有利于經濟轉型升級與低碳產業發展。綠色要素市場是配置各類環境資源，為社會提供信號引導低碳轉型的重要工具。市場銜接可以充分反映各類綠色要素的低碳環保價值，形成綠色要素價格階梯，借助價格信號引導產業自發向市場價值高、具有減排潛力的綠色要素聚集發展；另一方面，各類綠色要素市場的價格高低會直接影響被管控企業對節能減碳技術的投資與選擇，從而影響相關產業鏈發展。如早期碳市場CDM機制（清潔發展機制）獲發減排量可進入高價值歐洲市場，在一定程度推動了我國風電光伏產業的發展起步；我國排污權市場排污權指標價格高，能夠有力激發企業自愿投入減排裝置，減排所獲取指標又能夠再次出售獲利，推動經濟向綠色低碳轉型升級。

三、我國各類綠色要素交易市場銜接協調存在的問題

碳排放權、用能權、綠證制度分別由生態環境部、國家發改委、國家能源局管理，各自獨立，部門間政策協調難度大。由于我國綠色要素市場大都處于起步階段，制度體系不完善，各類綠色要素市場的主管部門所頒布政策集中各綠色要素市場建設本身，所頒發管理辦法、指南并無考慮與各類市場銜接的問題。從落地層面看，企業作為被控主體較為關注自身利益，綠電無法抵消碳排放、用能權與碳排放權雙重規制問題愈發凸顯，在實際操作過程中缺乏操作依據，國家層面雖有統籌規劃，但尚未出臺詳細的指導意見、規范、指南。從管理層面看，各綠色要素分屬不同管理部門管理，導致頂層設計和統籌規劃不足，各綠色要素市場各成體系，無法有效搭建協調機制；從機制層面來看，綠色要素市場基礎類制度規則存在較大差異，包括市場門檻、覆蓋對象、數據管理等，且同一綠色要素在不同試點市場的具體要求、市場價格差異較大，短時間內難以統一；從屬性層面來看，碳排放權、用能權、綠證三者相互交叉，均為能源領域的政策工具，具備協調可能性，但缺乏官方互認機制；碳排放權與排污權為協同性極強的綠色要素，但在核算、監測、數據報送等領域尚未打通。就各綠色要素市場具體來看，銜接協調存在以下問題。

碳排放權與用能權、綠證銜接缺乏政策激勵，暫無統一定價標準。碳排放權與用能權分別針對企業碳排放量、能耗水平進行管控，綠電對改善企業用能結構、降低能耗水平、減少碳排放具有直接作用，但目前碳排放量、用能指標計算尚未納入綠證，即企業購買綠電不會相應減少所核算碳排放量與用能指標，導致企業購買積極性不高，更多處于社會責任目的消費綠證。另一方面，在我國碳市場體系中，可再生能源電力可以申請國家或地方自愿減排量，如允許綠電綠證全額抵消碳排放，而自愿減排量的抵消存在比例限制，會導致綠電綠證價格與減排量價格的混亂，故還需考慮可再生能源電力以何種形式參與碳市場，更好地銜接綠證與碳市場兩項制度。

碳排放權和用能權銜接易引發重復考核，亟需配套機制引導規范。碳排放權能夠促進控排企業改進工藝流程，減污降碳，導致其與企業能耗水平呈強相關，被納入碳市場管理間接也考核其能源消費水平，同時納入碳市場與用能權的企業存在重復考核的問題。另一方面，我國提出要逐漸從能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”，意味著未來碳排放權市場將在各類綠色要素市場中占主導地位，用能權市場在新形勢下的定位與碳排放權的配合亟需明確。用能權與碳排放權互換渠道，管理條例、管理部門聯合工作等配套機制均需建立。

碳排放權和排污權交易標的屬性不同，市場環節同質化程度高。碳排放權和排污權同屬生態環境部門管理且兩者屬于同源權益標的，協調具有先天優勢。然而，我國排污權市場采用有償使用制度，排污權實際為準入指標，本質并非與碳排放權一致的環境產權，導致交易標的屬性不同，先天存在割裂。與此同時，我國排污權市場存在與排污許可等相關制度銜接不暢、全國性技術規范匱乏、二級市場活力不足、排污權法律權屬不清等問題，均增加兩個市場的銜接協調難度。碳市場與排污權市場在登記、核算和核查環節同質化程度比較高，資源復用的潛力較大，但當前尚未開展銜接工作。

四、我國各類綠色要素交易市場進一步銜接協調的建議

（一）加強各類綠色要素交易市場頂層政策的銜接

關于綠證與碳市場銜接，建議加快研究綠證的碳減排作用，修訂完善相關行業核算報告技術規范，調整電網排放因子，排放量核算中將綠色電力相關碳排放量予以扣減；綠證制度與CCER以及各地碳普惠的制度銜接由生態環境部牽頭，組織研究CCER以及各地碳普惠與綠證制度的重復認定問題，對同一項目是否能夠同時參與CCER與綠證做出明確規定，避免一度可再生能源電力同時被兩機制認證。

關于排污權與碳排放權的銜接，建議加快就核查、注冊登記、交易等存在重復建設的環節進行梳理，重新明確各環節分工；以當前已有碳市場與排污權交易的地區先行，開展試點試驗，打破排污權以行政區域為市場范圍的限制，結合排污權所管轄氣體的溫室效應，統籌考慮兩個綠色要素總量控制目標與聯合履約；調整上位規范，排污權單獨出臺管理辦法，明確與排污許可制度的關系，實現獨立管理，引導市場模式向總量市場轉變。

關于用能權與碳市場的銜接，建議加快研究用能權與碳排放權市場的本質關系與錯位配合，避免對同一主體進行重復規制，用能權應面向新建項目企業考核，而碳排放權應著重面向存量企業考核；制定由能耗雙控轉向碳雙控的實施路徑，編制用能權與碳排放權的配額互認標準，對已納入用能權考核但并未進入碳排放權市場的企業逐漸向考核碳排放過渡；對于已開展雙重考核的企業，應放開用能權考核。形成以碳排放權為主，用能權為輔的市場格局，將用能權相關機構、交易平臺納入碳排放權管理平臺。

（二）打通相關綠色要素交易市場產品的互認互通

在雙碳背景下，碳排放權將引領各類綠色要素市場，建議針對綠色要素市場推行產品互通互認機制，發揮碳市場的統領作用，以碳排放價格作為其他綠色要素市場定價的參考。

碳排放權與用能權市場互通互認更多需考慮錯位發展問題，避免雙重規制。水泥、數據中心、造紙、鋼鐵等同時納入碳市場與用能權市場的行業受雙重管理，用能權市場應逐步退出。可選擇暫未納入碳排放權市場但進入用能權市場的行業，如印染、化纖、紡織等。建立互通互認機制，將用能權配額轉換成碳排放權配額，形成碳市場與用能權市場聯合履約，逐步參與碳市場履約清繳、配額有償發放，從用能權市場管理向碳市場管理過渡。

加快綠電綠證、CCER以及地區減排量的產品互認。由于二者具有較為一致的環境作用，在產品互認層面可以核證上述產品的減排作用，厘清二者在碳減排效益上的換算關系，按統一單位的碳減排作用按比例進行轉換，通過轉換機制使上述綠色要素同時參與電力市場與碳排放權市場。另一方面，需統一同等規模電量申請綠證和申請CCER以及地區減排量在全國/地方碳市場中的抵扣比例，避免不一致導致的市場規則混亂。

建立長效機制激勵企業自愿購買綠色要素履行社會責任。政府可出臺政策鼓勵未納入綠色要素市場的企業、機構購買碳減排量或綠證抵消其生產經營過程中對應產生的排放。此外推動交易中心創新以碳排放權為核心，搭配各類綠色要素的排放抵消組合產品，捆綁配套核查、披露、查詢體系，打通各類綠色要素登記簿，形成一站式綠色要素抵消體系。

（三）建設統一的綠色要素交易市場基礎設施

推動各類綠色要素統一交易場所，雖然各類綠色要素分屬不同主管部門進行業務管理，但交易環節專業程度高，可由同一家交易中心承擔綠色要素交易工作，增設新綠色要素交易品種無需增加額外成本，有利于集中管理，創新綠色要素產品，制定各類市場協同發展路徑規劃，實現各類綠色要素市場錯位發展，降低協調管理成本。

探索由電力交易中心和碳交易中心進行協同登記，建立電碳大數據的登記中心，對綠色電力交易關鍵數據進行存證追蹤，確保綠色電力綠色要素的唯一性，不被重復申明和主張。實現從電力用戶、電力交易中心、碳交易中心、減排量登記系統、國家可再生能源信息管理中心、項目業主的全流程統一的綠色要素轉移機制，支撐電、碳市場協同運轉。

依托碳排放權市場注冊登記系統和交易系統，納入排污權與用能權，形成排放權注冊登記系統與交易系統，通過系統對接實現高效配額互換與數據共享，降低市場運營成本。考慮到全國碳市場基礎設施已初步搭建完畢，未來各行業逐步進入全國碳市場，在此基礎上構建國家—試點多級注冊登記系統與交易系統，實現互通互聯，為后續排污權、用能權全國市場建設提供系統支持。

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[16]北京市生態環境局.北京市生態環境局關于做好2023年本市碳排放單位管理和碳排放權交易試點工作的通知[EB/OL].[2023-04-21].https：//sthjj.beijing.gov.cn/bjhrb/index/xxgk69/zfxxgk43/fdzdgknr2/zcfb/hbjfw/326071951/326091327/index.html.