預算管理一體化背景下高校財務管理現狀及變革探討

劉子稀 孫瑜 李映青

【摘要】預算管理一體化的實施是國家深化預算管理制度改革的必然要求，也是高校促進現代化高質量發展的必然選擇，對高校推進內涵式高質量發展有著重要意義，但在實施一體化工作中存在片面化思想、財務管理水平不足、數據難以共享、人員隊伍有待轉型等問題，需要進一步提出提高思想站位、完善財務資金和績效管理體系、實現數據互通信息共享、打造復合型人才隊伍的策略建議。

【關鍵詞】預算管理一體化；財務管理；高校

【基金項目】廣東省教育會計學會2022～2023科研課題項目《財務智能化在高校資金管理中的應用研究》（JY2022-20）階段性研究成果。

一、預算管理一體化實施背景

預算管理制度作為中國特色社會主義市場經濟體制的重要基礎，體現國家意志和戰略，服務和保障國家方針和政策。黨的十九大以來，預算管理制度改革進程不斷加快，致力于建立統一的規范，預算公開、國庫集中收付、預算績效管理等各項重大改革落地實施，推進預算制度全面規范透明、標準科學、約束有力。2019年財政部開始部署預算管理一體化建設工作；2020年《預算管理一體化規范（試行）》的發布初步建立了預算管理一體化的業務規范和系統建設標準；2021年，國務院出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）提出進一步深化預算管理制度改革的具體措施，推進國家治理體系和治理能力現代化，標志著預算管理一體化正式制度化并進入新階段。

預算管理一體化的實施不僅是國家深化預算管理改革、建立現代化預算制度體系、發揮財政治理支柱作用的必然要求，也是高校健全治理管理能力、現代化建設改革、實現內涵式高質量發展的必然選擇。高校應高度重視并充分理解預算管理一體化改革工作，將其作為重要發展方向和戰略部署，以此為契機順應預算管理一體化改革需要，推動高校自上而下實現制度和管理變革，加快推進內涵式高質量發展，為服務國家重大戰略需求貢獻力量。

二、高校財務管理現狀及預算管理一體化實施過程中存在的問題

1.對預算管理一體化理念缺乏足夠重視

部分高校對預算管理一體化工作認識不足、缺乏重視，未能將其作為高校重要發展規劃。一方面，以往高校通常以教學研究為核心，重點開展教學科研建設工作，而對財務管理觀念意識淡薄，未能將預算管理一體化的理念與高校未來發展戰略相結合，未能發揮預算財務對高校配置資源、提高效益的輔助支撐和監督管理作用。另一方面，高校內絕大多數的部門存在認識偏差和片面化思想，認為預算管理一體化建設只是財務部門的工作，重視程度和協同意識不夠，業務部門與財務部門的溝通合作缺失，導致在執行預算管理一體化的過程中存在責任缺失和不到位的情況，以及不科學不合理的預算編制和不規范不理想的預算執行結果，存在重投資輕產值、重采購輕管理、資源閑置浪費、計劃與實際工作脫節等現象。

2.缺乏健全的資金管理機制

基于高校教學科研管理存在較大不確定性，高?，F有較為靈活的資金管理模式與一體化系統標準化規范化的管理要求不相適應，資金管控水平有待加強。

一是預算編制科學性不夠。由于高校資金來源多、體量大，各部門在編制預算時缺乏科學的依據和測算，通常采用在上年收支數據的基礎上增加或減少百分點的方式，未充分考慮實際的教學科研行政業務需求，預算編制標準和規范約束不強，導致預算不足或者預算結余存量過多，預算精確性不高。

二是預算調劑隨意性大。預算執行過程中，由于缺乏對資金使用的系統安排，加之高校不確定性因素和事件的發生，某些項目突擊推進需要增加預算，而某些項目則資金使用率低，導致預算調整調劑時有發生，隨意性大。

三是預算執行偏差大。缺乏對預算執行情況的動態監督和定期分析，不能對預算目標實行有效監控，導致預算實際支出與預算計劃安排存在嚴重的差異和偏離，降低資金管理效率；未能建全風險預警機制，導致不能及時發現和調整預算執行問題，影響執行效率。

3.缺乏全面完善的績效評價體系

目前高校普遍缺乏對預算目標完善的績效評價體系和激勵機制。首先，對績效評價管理的意識和重視程度淡薄，缺乏有效的監督機制，對績效評價過于隨意、流于形式，未能充分利用評價結果；其次，由于高校實現的教學科研目標難以量化，各部門職責標準難以統一，導致績效指標不夠科學，評價衡量標準僅限于是否超預算等單一方式；此外，缺乏對績效評價結果的多維度全面分析、事前與事中分析，未能將結果運用于優化資源配置、加強監督管控；最后，缺少合理的績效評價激勵機制，對執行效率不同的部門沒有相應的獎勵和問責機制。

4.缺乏智能綜合的信息化建設

高校的信息化建設水平難以達到預算管理一體化系統將預算、采購、資產、財務等各業務環節集合統一的要求。一是校內各業務系統的對接問題。高校自有系統數量多但彼此孤立，由各自的業務主管部門自行開發并維護，缺乏整體布局的一體化建設，導致系統之間兼容性差，系統對接和數據共享程度低，存在相同信息在多個系統錄入的情況，未能實現數據傳輸交換。二是預算管理一體化系統與校內其他系統的對接問題。由于目前財政部尚未開放預算管理一體化系統對接端口，導致各業務環節信息需要人工在一體化系統中錄入，且系統的穩定性和操作功能有待完善，如何利用現代化信息技術手段，實現基礎信息自動搬運、減少人工成本、提高系統使用效率，是高校亟需考慮的問題。

5.預算管理一體化對高校財務人員隊伍提出了更高的要求

原有單一型的業務財務人員已不適應預算管理一體化背景下的工作要求。自預算管理一體化實施以來，財政部等部門印發了多份文件、組織了多場培訓、公布了各類操作手冊，涵蓋總體情況、業務規范、預算調整、預算執行、政府采購、資產管理等各個模塊，數量龐大且內容復雜。

由于一體化系統各模塊各業務環節之間是互相銜接且上下關聯的，需要相關人員對預算全流程有清楚的了解與學習。比如預算執行模塊中的資金支付環節，原有支付模式下財務出納人員僅需要核對銀行收款信息，但是在一體化系統中不僅需要知道每筆支付對應的預算項目、指標類型、資金來源和功能分類，若涉及政府采購的支出，還需要選擇對應的采購合同，這意味著出納角色的轉變。此外，在一體化建設初期，各業務環節和流程尚未打通捋順，對于最后的資金支付環節中涉及前端業務模塊等特殊情況，需要主動學習并理順相關業務流程，這要求具備更加綜合全面的業務知識和技能水平。

三、高校應對預算管理一體化的策略建議

1.加強意識形態建設，構建業財管融合下全員參與的預算管理一體化新格局

正如財政部國庫司司長王小龍所說，預算管理一體化“實質是制度的變遷和管理理念的更新”，必須提高思想站位，充分認識預算管理一體化的必然性和重要性。

一是全員參與、全程融入。預算管理一體化不僅僅是財務管理工作，更是全員管理、全過程管理的一體化工作，必須重視一體化改革對高校治理的重要作用，轉變思想理念，切實加強組織領導，將一體化改革融入到高校發展中去，協調統籌各部門積極參與到一體化工作中，明確工作流程和規范。

二是上下聯動、橫向配合。從預算編制到采購計劃實施、資產管理再到最后的資金支付，每個環節都是預算管理一體化完整鏈條的一個模塊，各部門必須取得共識，加強部門橫縱向銜接對接，形成工作合力；通過成立預算管理一體化工作小組，及時溝通反饋預算執行中遇到的問題，主動加強協調配合、相互協作、信息共享，為一體化改革工作保駕護航。

三是各司其職，齊抓共管。必須厘清各部門在預算管理一體化中的主體責任，落實歸口管理職責與分工，完善部門內外工作協調機制，以確保預算執行全流程有序運行。預算管理一體化系統上線后，對各部門現有業務流程都提出了新要求，必須針對一體化系統新模式，對涉及部門業務流程及規范進行重新梳理和流程更新再造，并根據上線后運行情況及時調整完善，共同推進預算管理一體化改革工作。

2.建立規范化、科學化、標準化的財務資金管理體系

一是科學預算編制方式。首先，明確編制依據，改變以往固有的基數增量法編制習慣，采用零基預算編制法，根據高校實際發展支出需要，調研收集全校性及各部門的年度業務計劃和方案，通過充分的項目論證和可行性研究，精準測算各項資金需求量和支付時點，提高預算編制的精確度。其次，優化預算分配機制，合理統籌預算安排，結合高校事業發展規劃，對項目進行排序，重點重要項目優先保障其資金需求，全面清理現存冗余項目資金。最后，預算編制應具有一定的前瞻性，由于一體化系統對已批復的預算調整有嚴格的管理要求，且對于在政府采購環節已錄入支付計劃的合同，對應的項目預算指標額度將被凍結，這就要求編制預算時應合理分配各項目指標額度，提前做好資金規劃安排，減少因資金預算調整導致預算執行隨意性大。

二是規范預算調劑程序。一體化系統中，已批準的預算若需調整需要經過上級財政部門的層層審批，非經法定程序不得調整，因此，高校應嚴格履行各類資金管理辦法，規范預算調劑行為，確保調劑需求明確、理由充分、權限合規。

三是強化預算執行監督。建立專門的信息平臺、安排專人專崗對預算執行情況進行動態實時監督，設立風險預警機制，對預算偏離情況及時追蹤反饋給各部門，確保預算執行效率，增強預算約束力。

3.加強績效管理水平，實現預算執行閉環管理

首先，事前設立科學合理的績效目標體系。根據一體化系統要求，設立與高校實際績效管理需要相匹配的三維績效指標庫，包括數量、時效、成本等描述預期產出結果的產出指標，經濟效益、社會效益、生態效益等描述預期產出質量的效益指標，以及描述預期產出效果滿意情況的滿意度指標，具體的明細指標應該細化量化并符合客觀實際情況，反映預算執行成果，并根據績效評價實施效果不斷加以完善。

其次，事中執行全面多維的監督分析工作。對預算執行情況和績效目標實現程度開展實時動態監督，選擇重點部門或項目開展重點監控和定期抽查，對照設定的績效目標分析指標完成情況、偏差產生原因、預計完成可能性等，對執行偏差和管理漏洞及時向相關部門和負責人預警，并采取有效措施進行糾正。

最后，事后實行合理有效的績效獎懲機制。有效運用績效評價結果，將其作為當年申請預算調劑的重要依據，作為以后年度編制預算和資金分配的重要參考，對執行評價結果優秀的部門給予一定獎勵，對執行偏差率大的部門考慮減少預算，以此激勵相關部門提高資金使用效益、優化資源配置，實現預算執行的閉環管理。

4.提高信息化建設水平，實現數據一源、互聯共享共用

必須利用一體化改革契機，加強高校信息化建設水平，促進系統一體化、數據一體化、管理一體化。一方面，不斷優化升級校內原有系統，增強系統兼容性，以預算管理一體化系統為核心方向，整合校內人事、預算、財務、采購、資產等各相關部門信息管理系統，打造全面統一綜合的智能化數據共享分析平臺，實現各業務部門數據深度對接和信息高效流通共享，更好地對全校數據進行全方位的統計分析，促進高新治理信息化現代化。另一方面，充分利用大數據、人工智能、區塊鏈等高新技術手段，推動校內系統與財政部的預算管理一體化系統有效對接，比如利用智能機器人將所需相關信息自動讀取并搬運至一體化系統，并不斷提高智能搬運的高效性、準確性，減少人工處理，提升工作效率和工作質量。

5.加強業務培訓，打造綜合素質能力強的復合型人才隊伍

預算管理一體化是全過程、全流程、全方面的一體化，系統中的各模塊互相影響相互關聯，深度融合了業務管理、財務管理、預算管理、信息技術等要素，亟需打造一支具備全面綜合業務知識和專業技能的復合型人才隊伍。一是針對一體化新政策和新系統，加強對相關業務人員專門的系統性培訓，更新預算管理一體化新思想理念、拓寬財務業務管理新知識體系、提高預算管理一體化新系統使用能力。二是挑選各部門業務骨干組建預算管理一體化工作實施專班，在一體化工作實施過程中提供專業高效及時的服務保障、技術支持與溝通反饋。三是加強校內各相關部門的溝通交流學習，一方面，財務部門要了解全校各業務部門的運作流程和預算需求，才能更好地對預算、資金、資產進行有效管理；另一方面，業務部門也要了解一些基本的財務管理原則和要求，樹立預算執行約束意識、提高財務報銷合規性。

四、結束語

預算管理一體化改革作為一項系統性、長期性的重點工作任務，對高校財務管理工作提出了更為嚴格、更高標準的要求，高校應以此為有利契機、抓住改革機遇，全?！耙槐P棋、一條心、一股繩”，通過推動財務管理工作變革和轉型，促進高校治理現代化和高質量發展。

········參考文獻·····················

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（作者單位：中山大學）