以深圳市為例探討高度城市化地區耕地保護利用模式

劉冬娟 蔡宇軒

摘 要 耕地是國家糧食安全的根本保證，是農業發展和農業現代化的根基和命脈，是農村改革發展穩定的基石，也是生態建設的重要空間要素。廣東省深圳市是我國高度城市化的代表，以深圳市光明區為例，闡述高度城市化地區耕地和永久基本農田保護利用現狀，說明耕地保護存在的耕地布局零散、耕地質量總體不高、耕地利用方式傳統單一、耕地后備資源緊缺、監控管護措施不力及農田景觀風貌品質較低等問題，提出優化耕地布局、改造耕地提高質量、拓展土地利用方式、開發耕地后備資源、構建耕地保護利用管理制度體系及提升農田景觀風貌等對策，并對耕地保護利用模式進行了探討。

關鍵詞 耕地保護；基本農田；利用模式；廣東省深圳市光明區

中圖分類號：F323 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.20.026

黨的十八大以來，習近平總書記多次對耕地保護工作作出重要指示批示，并從系統性、歷史性和全局性的高度，深刻闡述了我國耕地資源的極端重要性。自2020年以來，黨中央、國務院連續做出堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，采取“長牙齒”的硬措施嚴格耕地用途管制，加強衛片執法和專項督察，嚴格落實耕地保護監督責任。耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，是堅持實行最嚴格的耕地保護制度的邏輯起點。廣東省深圳市作為中國改革的最前沿，是中國高度城市化的代表。本文將以深圳市光明區耕地利用情況為例，探討如何立足高度城市化地區農業發展的特點，堅持保護和利用并重，創新耕地和永久基本農田保護利用模式。

1 光明區耕地利用現狀

1.1 耕地數量

根據第三次全國國土調查（下文簡稱三調）數據統計，光明區目前耕地面積1 010.20 hm2，其中水田41.27 hm2，占比4.09%；水澆地965.46 hm2，占比95.57%；旱地3.47 hm2，占比0.34%。

根據《深圳市土地利用總體規劃（2006—2020年）調整完善方案》，光明區耕地保有量應為1 013.33 hm2。光明區三調結果略低于耕地保有量要求，缺口為3.13 hm2。

光明區2020年度國土變更調查數據顯示，耕地面積1 078.80 hm2，達到耕地保有量要求。

根據《深圳市土地利用總體規劃（2006—2020年）調整完善方案》，光明區永久基本農田保護目標為880 hm2。2017年，光明區實際劃定永久基本農田881.27 hm2。2021年，光明區按照省自然資源廳、市規劃和自然資源局要求開展了永久基本農田布局優化工作，形成了光明區永久基本農田布局優化方案。三調數據顯示，布局優化后永久基本農田中耕地632.13 hm2，占比71.73%；非耕地共249.13 hm2，主要為園地及林地，不涉及可調整地類。光明區2020年度國土變更調查數據顯示，布局優化后永久基本農田中耕地728.60 hm2，占比82.68%；非耕地共152.62，占比17.32%。截至目前，光明區已完成永久基本農田中非耕地的整改補劃工作。

1.2 耕地質量

根據2018年耕地質量等別數據，光明區耕地質量等別集中在3、4、5等，其中3等耕地面積為256.33 hm2，占比25.37%；4等耕地面積為718.33 hm2，占比71.11%；5等耕地面積為35.53 hm2，占比3.52%。經核2018年度耕地質量等別數據，光明區永久基本農田平均質量等別為3.75等。

根據三調數據，光明區耕地恢復地類面積265.87 hm2，其中93.73 hm2在2020年度國土變更調查中已計入耕地面積；96.47 hm2在2021年永久基本農田整改補劃工作中已恢復為耕地，在2021年度國土變更調查中已變更為耕地。剩余耕地恢復地類面積75.67 hm2，主要為園地及林地，且分布零散，與建設發展需求相沖突，難以恢復為耕地。

1.3 空間分布

光明區永久基本農田經布局優化后空間分布較為集中，一般耕地零星分布在永久基本農田周邊。其中，新湖街道耕地面積510.53 hm2，占全區耕地面積的1/2以上；鳳凰街道、公明街道及馬田街道耕地面積較少，且圖斑零碎，不利于規模化種植。

1.4 種植情況

目前光明區的耕地，種植糧食作物的有125.07 hm2，占比12.38%；糧與非糧輪作的有7.00 hm2，占比0.69%；其余878.13 hm2耕地存在“非糧化”的問題，非糧化率為86.93%。

光明區永久基本農田范圍內，種植糧食作物的耕地面積114.27 hm2，占比12.97%；糧與非糧輪作的耕地面積5.87 hm2，占比0.66%；種植非糧食作物的面積341.07 hm2，占比38.70%；未耕種的面積170.67 hm2，占比19.37%；正在工程恢復的面積91.07 hm2，占比10.33%；即可恢復的面積94.47 hm2，占比10.72%；其他非耕地63.87 hm2，占比7.25%。

1.5 管理情況

光明區永久基本農田管理單位為所屬街道辦及農用地承租單位，其中135.93 hm2由街道辦管理，占比15.42%；其余745.33 hm2由農用地承租單位管理，占比84.58%。永久基本農田外一般耕地共378.07 hm2，271.67 hm2由所屬街道辦管理，其余106.40 hm2由農用地承租單位管理。

2 存在的問題

2.1 城鎮化擠占耕地空間，耕地布局零散

2019年，廣東省城鎮化率達71.4%，其中深圳市排名第一，城鎮化率99.5%。

光明區耕地近5年減少近300 hm2（42%合法轉為建設用地，58%轉為其他農用地）。隨著城鎮化的推進，農業收益逐漸下降，大量農業勞動力脫離農業生產，棄耕、丟荒的情況比較嚴重，不利于耕地的保護和利用。此外，在自然條件和經濟利益的影響下，光明區耕地布局更為零散，與2009年相比碎片化程度進一步加劇（0.67 hm2以下圖斑面積占比達53%），不利于集約化、規模化的農業生產，導致利用效率低下。

2.2 耕地質量總體不高

1）優質耕地流失。隨著工業化、城鎮化的推進，大量優質耕地被城市開發占用。2）新墾耕地質量差。新墾耕地常出現自然稟賦條件差、區位條件差、田塊規模小、連片程度低及水源持續保障能力不足等問題，質量往往不及被侵占的優質耕地，存在耕地退化的風險。3）農業生產基礎設施不完善。依托高標準農田建設，光明區永久基本農田基礎設施相對完善（水源），但一般耕地配套的渠、溝、泵站等水利設施不完善，機耕路缺乏。

2.3 耕地利用方式傳統單一

光明區耕地多采用一家一戶的生產方式，多為小規模蔬菜種植，硬底化、亂搭建等問題較為突出。同時，破碎、難以機械化耕種的耕地，在就業機會增加、人工機會成本增加的城鎮化時代，最容易成為撂荒地。整體上來看，耕地利用方式單一，農田基礎設施薄弱，未充分應用規模化、現代化的種植管理技術，很多耕地未得到充分利用，造成了耕地資源的浪費。

2.4 耕地后備資源緊缺

耕地后備資源需要考慮地塊的生態條件、地形坡度、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH值、土層厚度及耕作便利度10項指標。經初步分析，光明區僅有零星符合耕地后備資源條件的地塊，已用于補劃永久基本農田，開發利用受制約因素多，實際可開墾為耕地的空間十分緊缺[1]。隨著城市高質量發展和生態文明建設等一系列戰略的實施，耕地減少的趨勢將會進一步加大。適度、適量地開發一部分耕地后備資源，可以彌補經濟發展和生態環境建設引起的耕地面積的減少；而光明區耕地后備資源緊缺，耕地“占補平衡”“進出平衡”壓力大。

2.5 監控管護措施不力

1）監測監管力度不夠。主要通過日常巡查、年度土地變更調查等手段進行耕地監測監管，存在信息獲取成本高、時效性差、效率低等問題，不利于土地管理部門及時掌握耕地現狀、迅速查處違法行為。

2）一般耕地后期管控管護難。由于質量、布局、耕種意愿等因素，耕地向林草地類轉換快的特點突出，加大了耕地地類管控和后期管護的難度。

3）制度創新和技術創新不足。尚未形成科學的耕地保護動態監管機制，尤其缺乏針對耕地“非糧化”現象的監控管護。此外，對科技手段的利用不足，阻礙了對耕地的保護和利用。

2.6 農田景觀風貌品質較低

目前，光明區耕地存在配套設施落后、利用低效及丟荒棄耕等現象，根據《廣東省人民政府關于全面推進農房管控和鄉村風貌提升的指導意見》（粵府〔2020〕43號），鄉村風貌品質提升是建設精美農村和粵港澳大灣區世界級城市群后花園的重要內容，要以農村人居環境改善促進農村優化發展，不斷增強廣大農村居民的幸福感、獲得感、安全感。

《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》要求實施農村人居環境整治提升5年行動，深入實施村莊清潔行動和綠化美化行動，扎實開展重點領域農村基礎設施建設。光明區農田景觀風貌品質與城市建設風貌差距較大，需要進一步提升。

3 光明區耕地保護利用模式探索

3.1 優化耕地布局

自然資源部《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》（自然資函〔2020〕616號）提出優化調整耕地、永久基本農田布局和時序，并積極探索創新耕地資源管理體系。

按照永久基本農田總體保持穩定、一般耕地圍繞永久基本農田更加集中連片、協調城市發展的原則，對全域耕地布局進行科學合理的優化調整，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。全面核實待整改補劃地塊，區分不同類型，分類制定處置措施；并按照國土變更調查標準，及時對完成整改補劃的地塊開展耕地調查。經過多輪布局優化方案調整后，光明區實現優化的一般耕地總面積134.27 hm2，呈現出耕地數量未減少、質量有提高、分布更集中、布局更穩定的效果[2]。

3.2 改造耕地提高質量

由深圳市或光明區區政府批準立項，通過實施耕地提質改造工程項目實現耕地質量提升。結合高標準農田建設、永久基本農田整改補劃方案、一般耕地布局優化方案、農業發展重點區域、國土空間分區規劃及近期重大建設項目預占用耕地情況等，建立光明區耕地提質改造建設項目庫，明確與光明區未來發展相協調的耕地建設規模及布局，同時制定耕地提質改造建設及維護的年度目標，根據耕地建設的緊迫程度，按照“選址科學，先易后難；分類實施，多措并舉”的原則，落實耕地提質改造項目。

光明區林田空間沖突問題、建設用地擠壓耕地問題、生態環境與城市發展不協調等問題較為突出，在此背景下，光明區耕地保護的任務更顯艱巨。因此，建議實施全域土地綜合整治，在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計，用綜合性手段進行整治，挖掘自然資源利用潛力、優化農用地空間結構，促進耕地保護和土地節約集約利用，同時解決一二三產融合發展用地需求，改善生態環境，提升農田風貌和農業產業發展。

3.3 拓展土地利用方式提升效率

引進和推廣適應當地環境的優良品種、高效肥料、節水灌溉技術等，提高農作物的產量和品質，增加耕地的產出效益。在確保農業發展的基礎上，因地制宜地發展畜牧業、林果業等產業，實現農業資源的多元化利用，提高土地的綜合效益。通過土地流轉、股份合作等方式，將耕地集中起來，形成規模經營，有利于提高農業生產的組織化程度和集約化水平，降低生產成本，提高耕地利用效率。同時，加強農田水利設施建設，提高灌溉、排水等能力，改善耕地的水利條件，增強耕地抗旱、抗澇能力，提高耕地的生產水平[3]。

3.4 開發耕地后備資源

光明區應進一步加強土地資源保護，特別是對耕地的保護，嚴格控制土地開發利用。1）加強對土地利用的監管，防止違法違規用地和亂占耕地的行為。2）對現有的土地資源進行優化配置，通過城市更新、土地置換等方式，將低效用地和廢棄地轉化為高效用地，提高土地利用效率。3）鼓勵土地的立體開發，通過高層建筑等方式提高土地利用效率，增加城市空間，緩解土地資源緊缺的壓力。4）對現有的土地進行整治和改良，通過整理、復墾、修復等方式，增加耕地面積，提高耕地質量。5）創新土地管理制度，探索土地資源的市場化運作模式，通過土地租賃、轉讓等方式，優化土地資源配置，提高土地利用效率[4]。

3.5 構建耕地保護利用管理制度體系

基于國家堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”、嚴格耕地用途管制的政策形勢，立足高度城鎮化地區耕地和永久基本農田保護利用的特點，深圳市應加強頂層設計，構建“規劃引領、政策配套、標準規范、考核監督”全鏈條的耕地保護利用政策制度體系。建立農用地法定規劃體系，制定適應現代農業發展模式的配套政策，出臺耕地保護利用標準規范，加強耕地保護利用執法監管和監督考核[5]。

3.6 提升農田景觀風貌品質

在農田景觀規劃中，需要綜合考慮土地利用、作物種植、水利工程和生態保護等因素，合理布局農田、水系、道路和綠化，建設合理的灌溉系統、排水系統和防洪設施等，既可以保障農田的產量和品質，也可以增強農田的觀賞性。同時，增加農田作物的多樣性，不僅有利于農業生態平衡，還可以提高農田的觀賞價值[6]。

4 應用現代農業發展模式

結合光明區高度城鎮化的特征，針對光明區耕地保護和利用需求，“以城鎮開發邊界為基礎分區，以耕地集中連片程度分類”，創新性地導入現代農業模式。

4.1 農業公園模式

以城市公園的建設為基礎，整合光明區永久基本農田及一般耕地，融入農業公園的模式，為光明區提供新型的公共休閑開放空間，推動光明區景觀生態體系的構建，進一步釋放耕地資源潛力價值，實現自然資源開發與保護平衡協調，最終實現以光明區主要道路為依托，串聯永久基本農田片區，構建光明區農業生態廊道。

4.2 科研農業模式

提高光明區農業科研水平，促進現代農業發展，是實現全區農業經濟和農業可持續發展的有效途徑。科研農業模式的應用，可將全區集中連片耕地利用方式科學升級，推動農業科技的發展與應用，助力綜合性國家科學中心的建設[7]。

4.3 都市農業模式

深圳市結合生態格局、耕地分布、景觀結構、基礎條件等因素劃定六大都市田園試點片區，規劃定位不同主題特色試點。光明小鎮歡樂田園位于光明科學城東部，面積是全市基本農田的1/10，為最大的試點，旨在農為根，體驗為枝，以現代農業為基礎，實現三生一體、三產融合發展，創新地利用豐富的地類資源，構建現代都市生態田園[8]。

4.4 設施農業模式

設施農業具有高投入、高技術含量、高品質、高產量和高效益等特點，是最具活力的現代新農業，可通過采用現代化農業工程和機械技術改變自然環境，為植物生產提供相對可控制甚至最適宜的溫度、濕度、光照、水肥和空氣等環境條件，在一定程度上減輕光明區耕地利用自然資源稟賦較差的束縛。也可借此整合全區設施農業用地，以便更科學合理地服務農業生產，最終推動光明區農業產業化、現代化水平提升[9]。

4.5 休閑農業模式

休閑農業特色體驗產品主要包括農業生產體驗、農民生活體驗及鄉村環境體驗等，其中認養農業是比較有特色的一種模式。認養農業貫穿農業產業鏈全過程，將成為推進農業發展的新動能，農業供給側結構性改革的新引擎。將分散零碎的消費需求信息集聚起來，形成規模，實現與供給方精準匹配對接，是發展認養農業的關鍵。該模式滿足了現代都市人對健康食物的追求、對“歸農”的體驗需求及對生態旅游休閑的需求，推動了一、二、三產業的深度融合，可以有效解決光明區耕地管理經營難度大的問題[10]。

參考文獻：

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[9] 王全輝，劉義誠.中國都市農業發展模式研究和可持續發展建議[J]. 中國農學通報，2012，28（32）：166-170.

[10] 楊其長.以都市農業為載體，推動城鄉融合發展[J].中國科學院院刊，2022，37（2）：246-255.