關于黃河流域高質量發展綜合立法的思考

羅平平 朱偉 王雙濤

摘 要：黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略。《黃河保護法》是從流域層面實施綜合治理和黃河高水平保護、高質量發展、建設造福人民“幸福河”的法治保障。《黃河保護法》立法基礎包括國家層面、地方層面和流域層面的立法。《黃河保護法》解決了黃河流域管理機構職權范圍不明確和各省（區）法令不統一、不銜接等難題。《黃河保護法》已施行，建議盡快建設基于《黃河保護法》的法律法規框架體系，并及時對《黃河保護法》進行宣傳和跟蹤評估等。

關鍵詞：黃河保護法；高質量發展；生態保護治理；流域立法；綜合性立法；黃河流域

中圖分類號：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．１２．００３

引用格式：羅平平，朱偉，王雙濤．關于黃河流域高質量發展綜合立法的思考［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（１２）：１４－１８．

２０１９ 年９ 月１８ 日，黃河流域生態保護和高質量發展座談會在鄭州召開，習近平總書記在會上發表重要講話，強調保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計［１］ 。黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，要盡早進行頂層設計［２－３］ 。黃河流域是我國北方重要的生態屏障，黃河是西北、華北地區重要的水源，黃河流域的生態保護、高質量發展、長治久安是建設美麗中國的基礎［４］ 。

黃河流域治理的制度基礎是流域立法，國際流域立法的許多經驗可供借鑒。實踐證明，將自然流域作為治理單元進行綜合治理是可行的，如美國頒布了《田納西流域管理局法》，成立了田納西流域管理局進行生態環境治理，有效解決了該流域生態環境惡化和水土流失等問題［５－６］ 。德國、日本等國家也進行了流域層面的立法，對流域內的水資源進行統一治理和上下游利益的協調管理，促進了流域生態保護治理和經濟社會的協同發展［７－８］ 。２０２２ 年１０ 月３０ 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議表決通過《中華人民共和國黃河保護法》（簡稱《黃河保護法》），其從２０２３ 年４ 月１ 日起施行。《黃河保護法》頒布前，我國關于黃河流域綜合性立法的研究多聚焦于水資源管理領域，而關于黃河流域層面的整體性、系統性和綜合性的生態保護治理、生態環境風險預防等立法研究較少，尤其是關于優化配置黃河流域的空間資源、生態保護治理，以及上下游和諧發展等新的治理需求的研究更少［９－１０］ 。《黃河保護法》是從流域層面實施綜合治理和黃河高水平保護、高質量發展、建設造福人民“幸福河”的法治保障。

１ 《黃河保護法》的立法背景

《黃河保護法》頒布之前，涉及黃河保護的相關法律是基于國家、地方和流域３ 個層面的，針對流域中管理機構的權限、水資源的分配調度、防洪和抗旱的功能等，按地區對污染防治、監督處罰和行政執法等進行了規范。但是，這些法規無法充分滿足黃河流域大保護大治理的法治保障的需要，存在一些亟待解決的問題［１１］ 。

１）黃河流域水資源總量少，生態用水不足。黃河流域資源性水量缺乏，１９５６—２０００ 年，黃河年均徑流量為５３５ 億ｍ３，約占全國徑流總量的２％，人均水資源量占全國人均水資源量的２３％［４］ 。目前，黃河流域的水資源開發利用率已達８０％，遠超一般流域４０％的生態警戒線，內蒙古、寧夏、山東等省（區）的超計劃用水問題突出，８２．６％的地級行政區的水資源承載能力存在超載狀況［４］ 。此外，用水方式與用水結構不合理，２０１８ 年全流域的農業用水量為２６４．４ 億ｍ３，約占總用水量的６７．５％，農業節約用水潛力巨大［４］ 。水資源的日益緊缺與黃河流域生活生產用水的需求快速增長的矛盾突出。當前，黃河的分水方案對水資源衰減情況和年際變化等因素考慮不足，枯水年同比例壓縮取水量的分配方式將會侵占河道生態水量。黃河流域水資源缺乏導致水環境承載能力和水體凈化能力下降，使得流域水生態問題突出。

２）水沙關系不協調、調控體系不完善。黃土高原的生態環境稟賦條件較差，土壤極易被雨水侵蝕，導致大量泥沙進入黃河。黃河流域難以治理的根本原因就是水少沙多和水沙關系不協調［１２］ 。黃河流域的生態環境安全受到黃土高原水土流失的影響，長期制約區域經濟社會可持續發展。近年來，黃土高原的水土流失治理有了一定的成效，黃河流域水少沙多問題稍有緩解，但是水沙關系不協調的情況還將長期存在。

黃河流域的水沙調控體系不健全。黃河上游的劉家峽水庫和龍羊峽水庫從投入使用開始，使寧夏—內蒙古河段的大流量過程和汛期洪水得到控制，但是加重了河道的淤積。黃河中游的北干流缺少控制性工程，導致潼關河段的高程居高不下，且小浪底水庫調水調沙能力的后續動力不理想，難以使水庫的調沙功能得到充分發揮［１２］ 。

３）洪水風險突出、防御調度困難。黃河是全球最難以治理的河流之一。黃河流域洪災頻發，最早可以追溯至大禹治水時期，歷史上黃河曾經多次改道，導致黃河流域成為重大水患問題高發區。公元前６０２ 年到１９３８ 年，黃河下游發生大的改道就有２６ 次，１９５０ 年以來黃河出現了１２ 次流量超１０ ０００ ｍ３ ／ ｓ 大洪水［１３］ 。

黃河寧夏—內蒙古河段的河槽淤積嚴重、存在產生新懸河問題，中游河段仍然有洪水風險，下游河段存在“二級懸河”問題等。

黃河存在洪水防御調度困難的問題。當前，在黃河流域大洪水的主要來源區域有１．８ 萬ｋｍ２ 還是無工程控制區，此處洪水預見期短，嚴重影響下游及灘區的安全。下游河段的“二級懸河”高度發育，在出現洪水時容易形成斜河、橫河以及順堤行洪的情況，對大堤安全構成威脅，“人水爭地”的問題在灘區十分突出，致使河道行洪受到影響［１４］ 。

綜合分析可知，對黃河流域整體進行治理，在法治層面進行整體性、綜合性、協同化的生態環境修復和保護迫在眉睫。因此，《黃河保護法》的施行具有重要意義。

２ 《黃河保護法》的立法基礎

２０ 世紀８０ 年代以來，我國加速推進水資源領域的法制化，使得涉及黃河保護的法律法規得以發展，立法體系逐漸完善，構成了黃河流域專門立法的根基。《黃河保護法》立法基礎包括國家層面、地方層面和流域層面的立法。

１）國家層面立法。過去，涉及黃河保護的國家層面法律包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》（簡稱《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》），黃河流域立法大多是根據此四部法律推出配套規定，而具有實質創新性的立法不多。這些上位法的修改和進一步完善，使突出的生態環境問題得到有效緩解，但也使相關的黃河流域的地方立法逐步失去效力，如《內蒙古自治區境內黃河流域水污染防治條例》等流域相關的水污染防治立法，就因《水污染防治法》的修改完善而被廢止。

這四部法律從多個方面要求對流域進行統一協調管理，但仍不能對黃河流域綜合治理的各項工作形成適用的統一規范。首先，《水法》明確了我國區域與流域管理相結合的水資源管理體制［３］ ，因此流域相關管理機構被授予了一定的管理權限，但是并未對區域管理與流域管理之間的關系，以及流域相關機構的職責等建立完善的機制［１５］ ，且存在不同層級管理部門對黃河流域的管理權限模糊的問題。其次，盡管《水污染防治法》對黃河流域的生態環境治理進行了相應的規定，但是在確定流域水資源保護的管理職能方面與《水法》產生分歧［１６］ ，且這兩部法律關于流域水污染治理與糾紛的解決程序不相同，因而若黃河流域水污染的治理問題出現糾紛，尤其是省際的問題，則協商解決幾乎沒有作用。最后，黃河流域相關機構防洪方面的權限在《防洪法》中得到體現，但與《水污染防治法》依然存在沖突，特別是關于防洪工作規劃的實施機制。

《防洪法》僅限于防洪有關的工作，對解決黃河流域特殊的生態環境保護治理問題效果不明顯。盡管上位法的位階高、效應強，但是缺乏針對性，系統性不足，可操作性不強，難以滿足黃河流域生態環境治理對整體性的要求，對當前黃河流域的生態環境保護治理收效甚微。

２）地方層面立法。黃河流域地方層面立法相對活躍，各省（區）依據轄區內流域的生態環境保護治理的需求頒布了相關法規。陜西省頒布了《渭河流域管理條例》，寧夏回族自治區制定了《寧夏回族自治區水污染防治條例（草案）》，山東省實施了《山東省黃河防汛條例》《山東省黃河河道管理條例》等。地方層面立法目的是對各自境內部分流域的生態保護治理進行法律保障，但是立法較為分散、重復性立法多、覆蓋范圍小等問題突出，僅能完成各自的利益調節和治理責任，不能形成合力。地方層面立法不可能消除黃河流域管理行政分割、生態系統整體脆弱和職能交叉等難題。

黃河流域的生態環境問題極為復雜，水環境、水資源、水生態缺乏統籌，而且流域治理和地區發展不協調，全流域沒有建立生態環境開發利用和維護經濟效益的調控機制，共建共享治水效益內在動力不足。各省（區）的生態利益、經濟利益不平衡問題突出，致使黃河流域生態保護治理效果不理想。

３）流域層面立法。過去，黃河流域層面的相關法規，如《黃河水量調度條例》《黃河流域省際邊界水事協調工作規約》等只是針對黃河水資源管理的相關規范。《黃河水量調度條例》的重心是協調調度黃河流域的水量，雖然在黃河流域的水資源管理中發揮了積極作用，但是沒有對水資源費用征收等領域提供法律保護［３］ 。該條例是單項及局部立法，立法層次低，不可能消除黃河流域的相關法律間由來已久的分歧、重疊和空白，也無法處理黃河流域的綜合性的生態環境保護治理難題。此外，《黃河流域省際邊界水事協調工作規約》聚焦于分配黃河流域的水資源、跨區域流域治理等方面。但是，黃河流域相關管理機構并未被賦予跨省（區）水資源的調度和管理的權力，也不能消除在毗鄰行政區邊界處，因水質、水耗和水環境功能的不同而導致的監管要求和治理措施的矛盾。

綜上所述，《黃河保護法》的立法基礎堅實，其頒布實施可謂水到渠成。

３ 《黃河保護法》的優勢

１）與過去已有法律體系相比。黃河流域不僅是一個由水源地向河口流動的水文單位，而且是一個在其邊界內逐步建立的自然、社會、經濟的復合生態體系［２，１５］ 。因此，黃河流域立法應從總體上調整各個領域的關系，實行綜合性的立法，而不是進行“只見樹木、不見森林”“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單項立法［１７］ 。

《黃河保護法》頒布之前的黃河保護的法律體系，以《水法》為主體，以《水土保持法》《防洪法》和《水污染防治法》等行業法律，以及《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規定》《黃河水量調度條例》等流域層面法規為兩翼。然而，《防洪法》等相關法律法規大都只關注生態系統的局部功能，忽略了其整體功能，導致人為地割裂了流域內部的聯系，不能達到生態系統的最優配置。《黃河下游引黃灌溉管理規定》等法規只涉及灌溉管理等問題，而在流域產業結構調整、點源面源污染防治和新舊動能轉換等領域，尚無專門的流域綜合性法規。《黃河保護法》充分利用綜合性立法的協同創新、協調統一特點，加快了黃河保護的法治建設［１８］ 。

２）與流域層面法規相比。流域層面可以頒布、修訂綜合性行政法規，且程序相比立法更為簡捷，為什么還要進行流域層面的綜合性立法呢？ 最深層次的原因是黃河流域層面綜合性立法的保護范圍可以覆蓋流域相關的所有領域。

盡管行政法規也能為黃河流域生態環境治理提供法治保障，但是行政法規存在不可避免的缺陷。首先，行政法規位階低于法律，受上位法一般性規定的限制，行政法規作為下位法不可能對黃河流域生態環境治理體制進行大的突破；其次，若新制定的綜合性行政法規和已有的《黃河河口管理辦法》等出現分歧，則綜合性行政法規地位會較尷尬，原因是從法規的關系來講，二者是新法規與舊法規、一般法規與特別法規的關系。依據法規的一般適用原則，特別法規是優于一般法規的，而新法規又是優于舊法規的，只能導致流域綜合性行政法規處于無所適從的境地［２］ ，而《黃河保護法》可有效地避免此類問題的出現。

４ 《黃河保護法》的突出貢獻

《黃河保護法》的施行，解決了過去黃河保護治理中存在的一些難題，這些難題主要包括以下兩方面。

１）黃河流域管理機構職權范圍不明確。２００２ 年水利部發布的“三定”方案，是黃河水利委員會運行和行使職權的規范。該方案明確規定黃河水利委員會僅為國務院水行政部門的派出機構，故其管理職能就僅是國務院水行政主管部門職能的部分授權或延伸［１９］ 。從根本上說，流域管理機構不是國家行政序列中的一級行政機關，而只是有行政能力的事業單位，所以法律法規只賦予其有限的調節、監督和管理的權限，沒有權威的地位可以協調和管理黃河流域的生態保護治理。在這種情況下，黃河水利委員會的職權、職能、地位缺少明確的法律規定，導致黃河水利委員會進行流域管理時經常出現無能為力的情況。《黃河保護法》解決了這一問題，其第五條明確規定：“國務院水行政主管部門黃河水利委員會（以下簡稱黃河流域管理機構）及其所屬管理機構，依法行使流域水行政監督管理職責。”

２）各省（區）法令不統一、不銜接。黃河自西向東橫跨我國９ 個省（區），各省（區）基本情況差異較大，過去的流域層面立法權威性不足、法律位階低問題突出，難以解決流域內不同部門、行業、地區間的糾紛和利益沖突。黃河流域大量地方性立法人為地分割黃河干流，破壞了黃河流域的整體性。分散的地方性法規、行政法規和部門規章制度難以滿足黃河流域的生態環境保護治理需要。《黃河保護法》的頒布，通過國家法律對黃河流域進行統一管理解決了這一難題。

５ 《黃河保護法》施行的建議

１）盡快建設基于《黃河保護法》的法律法規框架體系。《黃河保護法》貫徹“突出重點、先易后難、累積經驗、逐步推廣”的原則，下一步國家有關部門盡快推出基于《黃河保護法》的實施細則體系。該體系的重點：首先，應聚焦黃河流域管理的共性問題，流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制應在各領域的水利立法之中落到實處；其次，聚焦黃河流域的個性問題，重點解決黃河水資源管理與保護、防汛抗旱管理、水利投資與資產管理、水工程建設管理、水域與水工程管理、執法監督管理等問題，形成以《黃河保護法》為主體， 《黃河流域水資源保護條例》《黃河防汛與河道管理條例》和《黃河水量調度條例》為兩翼，并以有關黃河下游灘區蓄滯洪區運用補償管理辦法、黃河源區管理辦法等部門規章為輔的法律法規框架體系［２０－２１］ 。

２）及時對《黃河保護法》進行宣傳和跟蹤評估。一是加強黃河流域綜合性立法的宣傳能夠形成良好的流域立法氛圍，為《黃河保護法》造勢，也能引起相關方面的重視；二是宣傳《黃河保護法》，使其落到實處，推動流域治理。

不但要開展《黃河保護法》宣傳，而且要對其進行跟蹤評估。《黃河保護法》的跟蹤評估是為了使流域性法律法規更好地服務流域治理，提高流域性法律法規的質量。跟蹤評估的方法有問詢調查、對照檢查、調查評估和專題報告等，跟蹤評估應聚焦于《黃河保護法》的可操作性、實用性和能否對流域治理工作有推動作用，以及在今后是否要作進一步修改等。

６ 結束語

黃河流域過去的法律法規體系是以《水法》為主體，《黃河下游引黃灌溉管理規定》等流域性法規及《水土保持法》等行業法規為兩翼。《黃河保護法》對流域經濟社會發展布局、產業結構調整、國土空間開發等方面進行了系統的制度安排，對黃河流域生態保護治理薄弱部分及各地區存在的各類水問題提供了較為完善的解決方案。

此外，應盡快建設基于《黃河保護法》的法律法規框架體系。以生態環境部為主，聯合水利、農業、發改、漁業、林業、交通等各部門共同參與《黃河保護法》相關工作，組織全國專家形成研究隊伍進行針對性研究。同時，建議成立領導小組，統籌指導、協調推進相關工作。

致謝：本文感謝中國留學基金委（ Ｇｒａｎｔ Ｎｏ．：Ｌｉｕ?ｊｉｎｍｅｉ［２０２２］ Ｎｏ．４５；Ｌｉｕｊｉｎｘｕａｎ［２０２２］ Ｎｏ．１３３；Ｌｉｕｊｉｎｏｕ［２０２３］Ｎｏ．２２）的經費支持。

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【責任編輯 趙宏偉】