基于全生命周期理論的行政事業單位專項資金管理的策略研究

［摘 要］文章分析當前行政事業單位專項資金管理中存在的主要問題，并基于全生命周期理論提出專項資金管理問題的解決策略，旨在從源頭規避低效率、高耗能的專項資金使用現象，讓有限的專項資金投入重要、緊急的領域，全面發揮專項資金支撐和推動行政事業單位職能發揮的功能。

［關鍵詞］全生命周期；行政事業單位；專項資金管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.011

［中圖分類號］F810.6［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0034-03

0? ? ?引 言

行政事業單位的專項資金是其履行公共受托責任的重要保障，具有專項性、獨立性、完整性等三方面特征。根據《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）文件精神，行政事業單位應基于全生命周期理論，全面優化專項資金管理。狹義上說，專項資金管理的全生命周期包括項目庫立項、預算編制、預算執行及監控、績效評價及結果應用等一系列過程，而擴展到廣義的全生命周期，應當還包括制度建設、崗位責任、內部審計等內部控制體系建設與執行效率方面［1］?；谏鲜鰞热?，當前行政事業單位基于全生命周期理論的專項資金管理尚存在一些需要改進的地方。

1? ? 行政事業單位專項資金管理中的主要問題

1.1? ?制度建設與人才培養不完善

隨著我國財政體系不斷改革，行政事業單位需要根據自身實際推進專項資金管理體系的優化升級。但現階段，部分行政事業單位在謀求專項資金管理優化的過程中，沒有認識到制度建設與人才培養的重要意義，組織機構缺失、人員培訓滯后、環節銜接不暢等問題頻繁出現，不僅動搖了專項資金管理的根基，而且給行政事業單位的建設發展埋下了隱患。

1.2? ?專項資金立項和預算編制不精細

在專項資金立項時，對于一次性的專項資金項目，行政事業單位基本能做到充分進行事前評估、科學確定項目金額，但在經常性項目的立項上，資金立項較為固化。究其根源，是行政事業單位對零基預算改革的理解和落實不到位，專項資金立項過度依賴主觀經驗，降低了專項資金的使用效益。而在預算編制階段，專項資金的細化不到位，往往籠統地將其細化為幾個具有普遍適用性的方向，缺乏與預算執行規劃的高效結合。

1.3? ?專項資金全過程監管落實不夠深入

雖然行政事業單位普遍從政府部門可持續發展的角度意識到專項資金管理的重要意義，而且開展了對專項資金使用的全過程監控，但由于缺乏有效的監督手段，專項資金在調配和使用的過程中存在一定的隨機性。如僅以指標性專項資金管理為標準，存在資金監控滯后、流于表面、與實際業務脫節等情況，導致行政事業單位缺乏對專項資金使用過程的把控，降低了專項資金使用變現率，阻礙了行政事業單位的整體發展。

1.4? ?內部控制建設不全面

就運行架構而言，行政事業單位的專項資金管理有著涉及對象多、涵蓋范圍廣的突出特點，需要強有力的內部控制作為保障。但現階段，專項資金管理領域內部控制粗糙已經成為制約行政事業單位實現職能發揮、穩步發展的一大桎梏。部分行政事業單位沒有充分認識到信息技術發展對內部控制模式升級的客觀要求，仍然采取傳統的內部控制模式，不能與內外部環境的實際變動相匹配，導致工作效率、效果無法提升。

1.5? ?內部審計機制的效用發揮不佳

專項資金管理作為行政事業單位建設發展中的“特殊權力”，始終發揮著基礎性、全局性的功能效

用，但現階段行政事業單位針對專項資金管理的審計、審查機制逐漸顯露出形式化傾向，有問題發現不了，發現問題解決不了，僅僅以完成指標性工作任務為目標，無力探求審計機制的優化升級和功能效用的最大化發揮。

2? ? ?基于全生命周期理論的專項資金管理問題的對策建議

2.1? ?立足中長期規劃，強化制度建設與人才培養

制度建設和人才培養是行政事業單位優化專項資金管理的動力和保障，行政事業單位應從中長期規劃的高度強化重視，切實加速建設升級。

2.1.1? ?強化專項資金管理制度建設

第一，健全制度。行政事業單位應立足全生命周期模式，開展對專項資金管理模式和方法的綜合分析，以人事制度、財務制度、業務制度等制度邊界完善為抓手，加大全生命周期控制力度，構建部門聯動與崗位協調機制，優勢互補，適度剔除、兼并低效能、高耗能環節，加速專項資金管理的可視化轉變，提質增效，為職能發揮奠定堅實的基礎［2］。第二，編制指導手冊。在現行專項資金管理計劃的基礎上，基于全生命周期理論，總結工作經驗，科學編制專項資金管理指導手冊，積極預測未來實務中可能存在的風險，并制定應急反應策略，從而為工作人員的實務工作提供制度引導和問題解決依據。第三，加速新技術應用。行政事業單位要重視大數據、人工智能等新技術的應用對專項資金管理效率、效果提升的客觀意義，加速新技術學習與應用，將其貫穿專項資金管理規劃編制、執行推進、反饋評估的全生命周期，實現數據信息高速、準確傳輸，為專項資金管理效能改進提供助力。

2.1.2? ?加強人才隊伍建設

第一，提升專業素養。無論何時，行政事業單位開展專項資金管理的基礎都是科學、合理、可行的理論知識教育與實操技術學習，并立足職能部門及崗位責任，細化權力分配，跟蹤責任履行，樹立高度的“主人翁”意識和職業責任感，切實提升工作人員的專業素養和能力水平，將專項資金管理知識和技巧融會貫通于專項資金管理實戰中。第二，錘煉實戰能力。行政事業單位應強調業務骨干的引領作用，適時開展專項資金管理方面的經驗及技巧交流活動，宣傳先進單位、個人的工作事跡，發揮榜樣作用，針對工作開展效能差的人員開展一對一幫扶活動，鼓勵工作人員在適度范圍內發揮主觀能動性，力求補齊最短板，全面推進行政事業單位專項資金管理的能力與水平提升［3］。

2.2? ?科學論證立項，編細編實預算

根據運行管理、職能履行的實際需要，行政事業單位應按照零基預算的改革方案對專項資金立項進行充分的事前論證，對立項后的預算編細編實，以最大限度強化對專項資金的精細化管理。行政事業單位應本著科學、客觀的審慎態度，就專項資金的使用情況開展單獨核算，在款項收入、調配使用、核算等關鍵環節確保專項資金的獨立性，從而進一步推動專項資金的執行，將有限的專項資金投入預設的項目，提高資金投入產出比，為行政事業單位主體責任的發揮打下堅實的基礎。但是，再好的制度沒有強有力的執行也是“空中樓閣”，行政事業單位應聚焦全生命周期下的專項資金管理，明確各關鍵環節、職能部門、工作人員的崗位職責，以常態化、周期化的專項資金管理知識、技巧培訓為抓手，深化工作人員對專項資金預算執行的理解，從而提升預算執行的客觀合理性，使專項資金在行政事業單位發展中的功能效用得到最大化發揮，支撐行政事業單位在經濟社會發展的新階段發揮應有功能。

2.3? ?落實全程跟蹤，加強專項資金的收支管控

專項資金支出是行政事業單位履行公共職能的具體表現，為切實推動專項資金管理模式的優化升級，行政事業單位應將專項資金管理劃分為收入和支出兩大部分，并著力落實對專項資金的全程監控，嚴格把握資金支出。

一是嚴格收入管理。行政事業單位的專項資金主要來源于財政撥款收入和其他一般性收入。雖然專項資金收入全部納入預算管理，但仍然要嚴格防范自留金問題，嚴格按照年度專項資金管理規劃，收入項目逐一查、收入金額逐一對、責任對象逐一問，任何人、任何部門不得以任何理由截留、占用、挪用。

二是強化支出管理。支出方面，行政事業單位首先要強化發票管理，嚴防以撥代支，以發票為突破口，審視專項資金支出過程中存在的突擊用款問題，建立問責機制。其次，加強專項資金使用監督，對照年度專項資金管理計劃，基于總量管理，強化細節把控，落實末端評估，實現全生命周期基礎上的專項資金管理效率、效果優化。最后，落實績效管理。以運行管理實效為基礎，結合歷史經驗，創新績效考評機制，科學設置指標，提升行政事業單位內部對專項資金管理重要意義的認識，力求實現基于全生命周期的專項資金管理績效考評全覆蓋，充分發揮績效考評的功能，規避風險傾向，加速專項資金管理模式優化［4］。

2.4? ?結合整體利益，提升內部控制的效率與效果

基于全生命周期理論，行政事業單位應結合整體利益，充分發揮內部控制的功能效用，以單點、單環節的資金管理優化為抓手，全面加速專項資金管理模式和方法的優化升級。

2.4.1? ?強化內控系統建設，重視教育培訓

行政事業單位要從全生命周期的角度對專項資金管理模式進行綜合分析，確定關鍵環節和中間控制點，全面加大內部控制的力度，實現合理規劃、科學調配，充分滿足新形勢下的專項資金管理要求，為行政事業單位主體責任的發揮打下堅實的基礎。同時，行政事業單位要集中強調和廣泛宣傳內部控制在專項資金管理優化中的重要意義，常態化開展理論知識與實踐技巧的教育培訓活動，以單點工作能力提升為基礎，連點成線、連線成面，串聯專項資金管理全生命周期上的各個環節，切實加速專項資金管理的模式優化、策略升級。

2.4.2? ?推進權力制衡，加速不相容職務相分離

行政事業單位要在突出和強調管理層領導地位的基礎上，重塑和優化專項資金管理鏈條，實現彼此協調又互相制約，規避風險危機，提升管理效能，從源頭規避專項資金違規使用、隨意挪用、擠占搶用等現象。同時，為強化專項資金管理的客觀性、科學性，行政事業單位應基于全生命周期加速專項資金管理授權、審查、執行權力的相互獨立、相互分離，從而避免“大權獨攬”，以專項資金管理環節的相互牽制、相互監督為基礎，推動專項資金管理的模式與方法優化。

2.4.3? ?落實歸口管理

行政事業單位要重申和強調崗位職責履行的重要意義，聯合多個職能部門組建獨立調查機構，從全生命周期角度出發，就專項資金的具體使用情況、使用效率開展深入分析，科學指導專項資金管理的實務推進，根除低功效、高能耗問題，保障專項資金安全。

2.5? ?堅持科學導向，發揮獨立審計的功能效用

基于全生命周期理論，行政事業單位的專項資金管理優化應始終堅持科學導向，充分發揮獨立審計的功能效用，防偏差、糾漏洞，切實推進行政事業單位的可持續發展與職能發揮。

2.5.1? ?強化專項資金收付審計

首先，全面把握情況。行政事業單位要對專項資金使用項目開展綜合排查，根據重要性和緊急性進行統一排序，配合合理規劃與優化統籌，掌握第一手資料，確保心中有數，杜絕不合理支出，筑牢審計基礎。其次，突出審計重點。在對專項資金管理開展審計時要突出重點，著重審核專項資金事前評估、預算執行的合規性，分析采購過程是否符合政府采購法規，其中是否存在規避招標、舞弊串通行為，把握支付過程是否合理，是否化整為零從而規避國庫集中支付監管，確保審計效果提高。最后，提高預算水平?；谌芷诶碚摰膶ｍ椯Y金管理強調和關注資金預算的重要意義，以科學、合理的專項資金預算為導向，輔以強有力的執行推進，為后續專項資金管理奠定堅實的基礎［5］。

2.5.2? ?強化專項資金使用監管

首先，行政事業單位要強調獨立審計對全生命周期下專項資金管理的重要意義，努力營造良好的內部審計氛圍，著眼于專項資金管理細節和銜接，糾偏補漏，使審計內化為專項資金管理的工作自覺。其次，行政事業單位要聚焦全生命周期下的專項資金管理現實，創新獨立審計方法，明確職能部門及工作人員的管理權責，明確審計中發現問題的追責機制。最后，行政事業單位要對專項資金進行動態監督，建立符合現代審計理念的檢查方式和審查方法，規范資金使用的全生命周期管理，確保專項資金高效執行。

3? ? ?結束語

當前，行政事業單位在專項資金管理中逐漸暴露出問題，影響了行政事業單位履行公共服務職能。對此，行政事業單位要創新發展思路，堅定改革信心，聚焦專項資金的全生命周期管理，制定出有針對性的問題解決策略和傾向糾正策略，優化專項資金管理組合與調配方式，強化主體責任發揮，從而在社會主義現代化建設的新時期發揮應有作用。

主要參考文獻

［1］何巍.新政府會計準則實施背景下事業單位固定資產全生命周期管理與風險控制［J］.中國總會計師，2022（11）：

103-105.

［2］李曉鈿.行政事業單位專項資金管理問題與對策探討［J］.質量與市場，2022（4）：137-139.

［3］黃慧.新常態下基層行政事業單位項目資金管理探究：以西南地區D縣為例［J］.納稅，2021（25）：175-176.

［4］解廣茹.內控視角下行政事業單位專項資金管理問題與對策分析［J］.財經界，2021（14）：51-52.

［5］韋曉晴，袁璐.基于全生命周期的事業單位專用設備標準化管理［J］.財務與會計，2019（17）：60-62.

［收稿日期］2023-04-02

［作者簡介］黃程浩（1989— ），男，福建浦城人，會計師，主要研究方向：行政事業單位專項資金的全流程監管。